Políticas Públicas e o ciclo das Políticas: o caso do Brasil.

I . Políticas Públicas – conceito e métodos

“Políticas públicas” são diretrizes, princípios norteadores de ação do poder público; regras e procedimentos para as relações entre poder público e sociedade, mediações entre atores da sociedade e do Estado. As políticas públicas normalmente envolvem mais que uma decisão e requer ações estrategicamente selecionadas para implementação de decisões tomadas.

As políticas públicas traduzem, o seu processo de elaboração e implementação e, sobretudo, em seus resultados, formas de exercícios do poder público, envolvendo a distribuição e redistribuição de poder, o papel do conflito social nos processos de decisão, a repartição de custos e benefícios sociais.

Ao serem elaboradas as políticas públicas podem se basear em várias medotologias podendo ser destacadas os seguintes métodos:

Ø O método racional-compressivo, que está relacionado com a macropolítica e suas grandes análises do cenário político-institucional;
Ø O método incrementalista, que se liga a micropolítica e à busca de soluções para imediatos e prementes.

Lindblom (1981) faz críticas ao modelo racional e o macroplanejamento político e econômico para as políticas públicas. Entendendo que o método racional-compressivo faz parte da perspectiva de que a intervenção de políticas públicas devem se basear numa ampla análise dos problemas sociais que permita estabelecer metas visando atender às preferências mais relevantes da sociedade.

Para o autor, porém, as demandas da sociedade exigem decisões rápidas, ou até mesmo imediatas. Por isso defende o método incremental, na medida em que, nele, as decisões são tomadas,de acordo com as necessidades de soluções imediatas.

Nota-se cada vez mais a presença da sociedade civil nas questões de interesse geral. As políticas públicas tratam de recursos públicos quer diretamente, quer através de renúncia fiscal (isenções), ou de regulamente ações que envolvem o interesse público. Por isso necessita-se de debate público, da transparência, hoje tão necessária em todas as ações do Estado.

No método racional-compressivo, a análise política exige a adequação de meios e fins. No entanto no mundo real as demandas exigem soluções e decisões imediatas para soluções de problemas.

As políticas públicas têm por objetivo responder as demandas da sociedade, sendo dada mais ênfase aos setores mais marginalizados da sociedade. As demandas são interpretadas pelos que ocupam o poder, mas influenciados por agendas criadas através da sociedade civil organizada, por meio de pressão e de mobilização social.

II. Principais abordagens da análise de políticas públicas e o modelo sistêmico

Existem vários estudiosos sobre políticas públicas, que propõem os mais diversos conceitos. Mas o trabalho de Dye(1981) identifica os vários paradigmas de análise existentes na literatura, pois mostra as vantagens e desvantagens de cada um deles. Os modelos por eles citados são: modelo institucional; de processos de grupos; de elites; racional; incremental; teoria dos jogos; e modelo de sistema.

Ø Modelo institucional – este modelo dar ênfase ao papel do Estado na produção de políticas públicas, sendo dada pouca atenção à ligação entre estrutura das instituições políticas e o conteúdo da política.
Ø Modelo da teoria de grupos – a política é vista como processo para obtenção de equilíbrio entre interesses de diferentes grupos, começando sempre com análise de proposição de que a interação entre eles é o fato central. Para este grupo a política é concebida como luta entre eles que visam influenciar a política pública; sendo a tarefa do sistema política oferecer o ambiente institucional para a administração desses conflitos.
Ø Modelo elitista – neste modelo a política é vista como resultado de preferências e valores de elites governamentais, razão pela qual a política não é vista como reflexo de demandas dos governados.
Ø Modelo de política racional – a política racional sustenta o cumprimento eficiente de metas. Neste modelo a idéia de eficiência envolve o cálculo de valores sociais, políticos e econômicos sacrificados o alcançados pela política pública. Tendo em vista ser bastante prescritivo e também descritivo, contém uma série de limitações, sendo uma delas a reduzida capacidade de explicar a autonomia e o poder discricionários dos indivíduos no interior de organizações.
Ø Modelo incrementalista - a política pública é vista como modelo de continuação de atividades governamentais passadas, recebendo apenas algumas modificações incrementais.
Ø Modelo da teoria dos jogos – é um modelo abstrato e dedutivo de policy making (política) que não descreve como as pessoas tomam as decisões, e sim como se posicionam diante de circunstancias competitivas.
Ø Modelo de sistema – O modelo sistêmico define como resposta de um sistema político a forças geradas no ambiente. O sistema político é o conjunto de estruturas e processos inter-relacionados que funcionam para produzir alocações de valores para a sociedade.

As forças que afetam o sistema político são definidas como inputs e o ambiente é qualquer condição ou circunstâncias definidas como limite externo do ambiente político.

Diante do exposto, fica evidente que as demandas podem ser, por exemplo, reivindicações de bens e serviços, como saúde, educação, estradas, transporte, segurança pública, normas de higiene e controle de produtos alimentícios, previdência social, programas sociais de transferências de renda etc. Havendo ainda as demandas de participação no sistema político, como reconhecimento do direito de voto dos analfabetos, acesso a cargos públicos para estrangeiros, organização de associações políticas, de direito de greve etc.

III. Principais elementos e características das políticas públicas

As políticas públicas permitem distinguir o que o governo pretende fazer e o que realmente faz, envolvendo vários atores e níveis de decisão, apesar de ser materializada através dos governos e não se restringindo, necessariamente, a participantes formais, visto a importância dos informais.

Configura-se como ação intencional, com objetivos a serem alcançados de forma abrangente, não se limita a leis e regras e, apesar de provocar impactos em curto prazo, é concebida para o longo prazo e envolve vários processos subseqüentes.

Assim, as políticas públicas possuem as seguintes características:

a) Institucional: a política é elaborada por uma autoridade formal legalmente constituída no âmbito da sua competência;

b) Decisório: a política é uma seqüência de decisões, relativo a escolha de fins ou meios, de curto ou longo prazo e abrangência, em uma situação específica e como resposta a problemas e necessidades;

c) Comportamental: é um curso de ação, não se limitando a uma decisão singular;

d) Causal: são os produtos de ação que tem efeitos nos sistemas social e político

IV. O ciclo de políticas públicas

O ciclo de políticas refere-se a uma seqüência de fases interativas-iterativas necessárias à produção da política pública: 1º) Agenda, 2º)Elaboração, 3º) Formulação, 4º) Implementação, 5º) Execução, 6º) Acompanhamento, 7º)Avaliação.

A formação da agenda é o momento onde os fatos sociais assumem a posição de “problema político”, deixando de ser um “estado de coisas” e transformando-se em objeto de debate e controvérsia. Há a inclusão da demanda no rol de prioridades do poder público, justificando a intervenção legítima das autoridades investidas do poder público.

Na fase de elaboração ocorre a preparação da decisão política, com identificação de um problema existente na sociedade ou potencialmente delimitado, sendo determinadas a possível alternativa para sua solução, avaliação dos custos e os efeitos das decisões, estabelecendo-se prioridades.

A seleção e especificação da alternativa considerada mais conveniente constituem a fase da formulação, onde são explicitadas as decisões, seus objetivos.

A implementação diz respeito à organização e planejamento do aparelho administrativo na sua totalidade (recursos humanos, financeiro, material, jurídico,...) necessário para executar uma política. Nessa etapa são elaborados os planos, programas e projetos para execução de determinada política que é implementada de cima para baixo (top down), podendo sofrer com problemas gerados por circunstâncias externas (tempo, boicotes, recursos, comunicação,...).

O conjunto de ações destinado a atingir os objetivos estabelecidos pela política consolida a fase de execução; inclui a análise dos obstáculos e depende da clareza na fixação das metas e objetivos e sua consistência.

O acompanhamento e monitoramento é o processo sistemático de supervisão de execução de determinada política pública, fornecendo informações com o intuito de corrigir eventuais falhas para obtenção dos objetivos.

Por fim, a avaliação consiste em comparar os resultados obtidos com os meios disponibilizados e as metas inicialmente propostas. É um instrumento de controle e transparência (accountability) quando informa à sociedade civil o desempenho obtido da implementação de uma política pública. Agrega-se ao processo como atividade permanente com o acompanhamento de todas as fases do ciclo de políticas.

V. O caso do Brasil

No Brasil, os estudos acerca das políticas públicas são recentes e dispersos, com ênfase na análise das estruturas e instituições implementadoras das políticas bem como na caracterização dos processos de negociação de políticas setoriais específicas.

A agenda de políticas públicas brasileira possui uma construção histórica dividida em etapas. A análise dessas políticas teve um grande crescimento na década de 1980, especialmente pelo período da democratização estatal que propiciou a realização de pesquisas das políticas municipais e descentralização; o fim do período autoritário, que fortaleceu os estudos sobre política e interesse acerca da efetividade da ação pública; e a difusão internacional de reforma do estado e seu aparelho.

Entretanto, apesar de se constatar o crescimento dos estudos das áreas de políticas públicas nos últimos anos no Brasil, a mesma caracteriza-se por uma baixa capacidade de acumulação de conhecimento, face à proliferação de estudos setoriais e ausência de pesquisas.

Ademais, observamos que a pesquisa brasileira tem seguido o programa da agenda política do país, ou seja, a produção acadêmica baseia-se primordialmente em avaliações de programas já consolidados ou suas atualizações, não há muita inovação na análise das demandas como propostas de novas políticas.

Os estudiosos da área enfatizam a importância de determinadas fases do ciclo de políticas, como a implementação ou a avaliação e o monitoramento como peças-chave para o sucesso de políticas públicas, outros, enfatizam a descentralização como indutora de maior democratização e eficiência das políticas públicas.

VI. Conclusão

As políticas públicas devem ser executadas obedecendo ao ciclo de políticas que está orientado segundo os princípios básicos do processo de administrar, quais sejam: PLANEJAR - ORGANIZAR - EXECUTAR – CONTROLAR.

Assim, identificamos que a formação das políticas públicas molda-se dentro da lógica dos princípios administrativos, conforme as alternativas políticas disponíveis, considerando os interesses dos atores políticos nas disputas travadas nas arenas políticas.

No Brasil, os estudos acerca do tema são relativamente recentes, com destaque para o período pós-democratização, diante das transformações políticas, econômicas, sociais e culturais.

O ciclo de políticas como instrumento de gestão eficiente não deve ser desprezado, com atenção às suas etapas estratégicas, bem como a descentralização como elemento disponível para democratização.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ARRETCHE, Marta. Mitos da Descentralização: Mais democracia e eficiência nas políticas públicas? In: Revista. Brasileira de Ciências Sociais. AMPOCS, n. 31, ano 11 Junho de 1996. PP 44 - 66.

RUA, Maria das Graças. Políticas Públicas. Florianópolis: Departamento de Ciências da Administração/UFSC; Brasília: Capes: UAB, 2009.

ZANELLA, Liane Carly Hermes. Metodologia de estudo e de pesquisa em administração. Florianópolis: Departamento de Ciências da Administração/UFSC; Brasília: Capes: UAB, 2009.