POLÍCIA CIVIL DO ESTADO DE SANTA CATARINA: HISTÓRIA SOBRE OS INSTITUTOS DA AGREGAÇÃO (CARGOS COMISSIONADOS) E DO DIREITO ADQUIRIDO (LEI N. 6.843/86) (Felipe Genovez)

O benefício da agregação, vulgarmente conhecido, encontrava-se disposto desde a época em que estava em vigor a Lei n. 4.425, de 16 de fevereiro de 1970, regulamentado pelo Decreto n. 10.083, de 3 de dezembro de 1970. Esse instituto estava insculpido no art. 96 da Lei n. 6.843/86 (Estatuto da Polícia Civil do Estado de Santa Catarina - EPC/SC), aliás, integrava o bojo do art. 90, da Lei n. 6.745/85 (Estatuto dos Servidores Públicos do Estado de Santa Catarina - ESP/SC) que também foi revogado pela Lei Complementar acima mencionada.

Sobre o assunto, ver a redação do par. 1º do art. 3º da LC 43/92, também, o instituto da agregação, a LC 83/93 que dispôs sobre o direito de opção dos servidores públicos com direito à agregação, com vista a perceberem suas vantagens com base nos valores correspondentes aos DGS(s) que substituíram os antigos DASU(s).

No que tange à função de confiança, ver arts. 177 do EPC/SC. O policial civil detentor de cargo em comissão, na época da vigência da agregação, sendo menor o vencimento básico do que o vencimento relativo ao cargo de provimento em comissão, poderia perceber seu vencimento básico, corresponde ao cargo efetivo, mais a diferença do vencimento do cargo em provimento em comissão para o qual foi nomeado.

Quando o policial era nomeado para vários cargos em comissão ou funções de confiança ao longo da sua vida funcional, para efeitos do "quantum satis" da agregação, calculava-se o valor da vantagem pecuniária percebida ano a ano, a fim de se achar a proporcionalidade remuneratória. Caso nomeado para vários cargos de provimento em comissão ou função de confiança, dentro de um período de 12 (doze) meses, levava-se em conta, para efeito de agregação, o valor dos respectivos vencimentos, calculados proporcionalmente, mês a mês.

Após ter agregado vantagem pecuniária a que se referia o dispositivo alterado, quando nomeado para novo cargo de provimento em comissão ou função de confiança, podia optar pela de maior valor, considerando-se para tanto o período de 12 (doze) meses. Enquanto estivesse no exercício de cargo de provimento em comissão ou função de confiança, não podia perceber o valor da respectiva vantagem, salvo se já tivesse agregado a respectiva vantagem, quando então poderia perceber esses valores, cumulativamente (dobradinha).

O benefício da agregação vinha previsto no parágrafo único do art. 173, da Lei n. 198, de 18 de dezembro de 1954, "verbis": "Ao funcionário é assegurada a permanência no padrão a que pertence e não será permitida a sua passagem para outro, quando importe na diminuição de vencimento ou remuneração, salvo com o seu expresso pedido. Parágrafo único. Ao funcionário com mais de dez anos ininterruptos de cargo em comissão, mesmo que esteja fora do seu exercício, é assegurada a sua situação pessoal, direitos e vantagens do referido cargo, exceto as suas atribuições, computando também o tempo de serviço em que, sem solução de continuidade, o tenha desempenhado interinamente. Posteriormente, o instituto da agregação foi reiterado no art. 11, da Lei n. 4.575, de 30 de junho de 1971.

Quanto às vantagens previstas no art. 91, do ESP/SC, o art. 48, da LC 81/93, dispõe que as mesmas não se incorporam aos vencimentos. Sobre “direito adquirido” (direito de petição), ver também o art. 160 do EPC/SC.

"O direito adquirido, em virtude da relação de função pública, denomina-se direito subjetivo público e é oponível ao Estado pro labore facto. Incorporado ao patrimônio do funcionário, pode ser exigido a qualquer época, a não ser que texto expresso de lei lhe fixe o período de exercício. Do contrário, adquirido sob o império de uma lei, em razão do vinculum iuris, que o liga ao Estado é intocável, não obstante a alteração introduzida por lei posterior, podendo ser oponível ao Estado que, se o negar, fere direito subjetivo público, líquido e certo, de seu titular. Como por exemplo pelo decurso do tempo, fixado em lei, o funcionário adquire o direito (a aposentadoria, às férias, à licença-prêmio, ao estipêndio, aos adicionais) pro labore facto, ingressando em 'status' intocável, imune a qualquer fato ou lei que tende vulnerá-lo o que implicaria ofensa ao direito adquirido, com implicações patrimoniais e/ou morais" (José Cretella Jr., in Enciclopédia Saraiva de Direito, 1977, vol. 25, p. 133/34).

Pontes de Miranda, ao comentar o art. 153, par. 3°., da Constituição de 1967 que tratava do direito adquirido, em lição bastante proveitosa, ensina que:

“(...) na exposição dos problemas e das soluções do direito intertemporal, o que desde logo importa é evitarem-se falsas noções da incidência das leis. A lei incide sobre fatos ou sobre reminiscências de fatos (por isso mesmo, a lei que diz serem nacionais que nascerem no país, ao contrário da lei anterior só inspirada no ‘ius sanguinis’, aproveita aos que nasceram antes dela). Não se pode dividir o domínio das leis segundo a sucessão dos fatos: fatos passados, regidos pelas leis anteriores; fatos presentes, pelas leis do presente; fatos futuros, pelas leis do futuro. O que se tem de dividir é o tempo: passado, regido pela lei do passado; presente pela lei do presente; futuro, pela lei do futuro. Quando se fala de sobrevivência da lei antiga, em verdade se cai em grave engano: o que nos dá a ilusão da sobrevivência é o fato de confundirmos incidência e aplicação da lei; o que consideramos efeito de invasão da lei antiga no presente é derivado de pensarmos que a lei incide quando a aplicamos: a lei já incidiu; a aplicação é, apenas, o dizer-se que a lei já incidiu. Se uma lei cria a adoção e considera fato passado, e.g., guarda voluntária do menor exposto, suficiente para estabelecê-la ex nunc, não retroage: o efeito é normal, imediato; o que é passado é o fato, e não o tempo. Tal lei não ofende o princípio da não retroatividade, nem o de respeito aos direitos adquiridos. A lei nova que suprime a adoção, essa, sim, não pode ferir as relações jurídicas antes estabelecidas: ofenderia os dois princípios de que falamos. Os efeitos da adoção, que é reconhecida por duas ou mais leis, são os de cada uma delas, dentro do seu tempo respectivo. Os da adoção que não é reconhecida pela lei nova são os que já se estabeleceram em virtude da lei antiga. A nova lei pode, por exemplo, não lhe conferir efeitos sucessorais, desde que a morte esteja dentro do tempo que lhe cabe reger. O próprio pátrio poder do pai adotivo cessa se a lei nova sobre pátrio poder não reconhece tal efeito à adoção, mas cessa ex nunc. (...) já dissemos que a lei nova não pode retirar do mundo jurídico o ato jurídico perfeito, nem alterá-lo a seu talante. Também a lei não pode retirar do mundo jurídico o fato jurídico, porque, tendo entrado, seria invadir o passado. Todavia, a eficácia do fato jurídico, que se teria de produzir, por estar ligada ao presente, estaria ao alcance da lei nova. Foi por isso que o legislador não se satisfez com a proposição no plano de existência, e lançou outra, no plano da eficácia: ‘A lei não prejudicará o direito adquirido...’ (in Comentário à Constituição de 1967, 2ª . edição, Ed. Revistas dos Tribunais, Tomo V, 1971, SP, págs. 91,92 e 101).

O art. 96, EPC/SC, bem como os arts. 14, da Lei n. 6.709, de 12.12.1985; 90, da Lei n. 6.475/85 ESP/SC; e 80, da Lei n. 6.844/86 (Estatuto do Magistério/SC), foram regulamentados pelo Decreto n. 2.783, de 15.12.88. Ver art. 88, §2°. (19). Com relação ainda à agregação, ver arts. 3°., da LC 43, de 20 de janeiro de 1992; par. 1°., da LC 83, de 18 de março de 1993; e o art. 8°., da Lei n. 9.751, de 06 de dezembro de 1994. A Lei n. 9.847, de 15.05.95, em seu art. 2°., dispôs sobre a gratificação de 90% para os ocupantes de cargos comissionados. A Assembleia Legislativa, por meio de decisão publicada no DOE n. 15.201, de 09.06.95, retirou o veto do Governador ao par. 4°., do referido artigo, estendendo a gratificação de 90% para os agregados que desde o governo de Vilson Kleinubing estava sofrendo de maneira implacável, pois aquele governante tinha como meta suprimir o sistema de agregação tradicional.

O Governador Paulo Afonso Vieira (1995-1998) deu provas de continuar a política de seu antecessor, na medida em que instituiu a referida gratificação, sem estendê-la aos inativos e agregados, situação essa só revertida em razão do posicionamento de nossa Justiça que reconheceu como inalienável o direito à estabilidade financeira (ver jurisprudências). Sobre cargos em comissão, ver arts. 27 e 82. Sobre o teto salarial dos servidores públicos do Estado e a exclusão das vantagens financeiras, ver as Leis Complementares n.(s) 100, de 20.11.93; e 150, de 08.07.96.

Os arts. 169, CF/88 e 118, CE/89 dispõem que as despesas com pessoal ativo e inativo não poderão ultrapassar os limites estabelecidos em lei complementar. Os limites de despesas com pessoal foram fixados na Lei Complementar Federal n. 82, de 27.03.95 (Lei Rita Camata - conforme disposto no art. 169, CF/88). O Decreto n. 624, de 08.01.96, em seu art. 1°., fixou a limitação em 65% (sessenta e cinco por cento) os gastos com a folha de pagamento do funcionalismo, considerando a receita líquida (Leis n. 9.900, de 21.07.95; 10.056, de 29.12.95; e 10.057, de 29.12.95). O Governador Paulo Afonso Vieira deixou de fora dessa limitação os servidores dos Poderes Legislativo e Judiciário, bem como os membros do Ministério Público, servidores do BESC, CASAN e CELESC. O art. 4°, do referido Decreto estabeleceu o teto de CR$ 6.000,00 (seus mil reais) no âmbito estadual. Para efeito de opção por fórmula de cálculo de valores agregados relativos ao exercício de cargos de confiança, conforme disposição contida no art. 1° da Lei Complementar n. 83, de 18 de março de 1993, para efeito de servidor que tenha assegurado os benefícios do art. 3°. da Lei Complementar n. 43, de 20 de janeiro de 1992, por meio do Decreto n. 3.176, de 14 de setembro de 1998 (DOE 16.002), foi reaberto por 60 (sessenta) dias, a contar da data da vigência desse Decreto, o prazo de opção pela fórmula de cálculo prevista nas legislações sobreditas. No final do governo Paulo Afonso constatei a publicação de atos de apostilamento relativos à transformação de cargos de provimento em comissão no âmbito da Secretaria de Segurança Pública/SC. Nesse sentido, oportuno registrar a Apostila de 30.09.98, onde consta: “Aldo Prates D’Avila, matricula n. 149.999-8-01, ocupante do cargo de Gerente do Centro de Informações Policiais (código 5199), nível AD-DGS-2, do Gabinete do Secretário, Secretaria de Estado da Segurança Pública, tem o seu cargo transformado em Gerente de Situações Críticas, (Código 5199), nível AD-DGS-2, da Delegacia Geral de Polícia Civil, conforme o disposto no artigo 1°, parágrafo único, do Decreto n. 3199, de 24 de setembro de 1998’ (DOE n. 16.017, de 05.10.98).

Jurisprudência:

Direito adquirido - direito patrimonial:

"(...) E, "São ... direitos patrimoniais todos aqueles pecuniariamente estimáveis que constituem o patrimônio do sujeito ( patrimônio em sentido jurídico), o qual, em alguma ocasião e para certos fins, é considerado ( pela lei como uma unidade orgânica ( universitas juris) e tratado como um só todo independentemente dos direitos que o compõe". A respeito, traz a colação, ainda Leopoldo Braga ( ob. cit.p. 59), a asserção de Felix Sarria ( Derecho Administrativo, 4ª ed., tomo I, p.257/8), segundo o qual " A jubilação adquire assim a categoria de um direito, eventual em seus começos, adquirindo depois, quando se cumprem os requisitos legais para obtê-la ... Uma vez adquirido é patrimonial e goza do amparo que as leis acordam à propriedade privada. Forma parte do acerco individual e familiar ... Por ser um direito patrimonial perfeito, pensamos que ele não pode ser desconhecido nem cerceado por leis posteriores à sua aquisição, porque estas não hão de aplicar-se retroativamente, já que não são de ordem pública". Mas é de RUI BARBOSA ( citado por Consídio Monteiro da Silva, in " O Regime de Acumulação de Cargos na Constituição de 1988 e as idéias de Rei", p. 26/27, apud Des. Honildo Amaral de Mello Castro, Comentários e Críticas à Reforma da Previdência...,p. 16), as asserções abaixo: " ... o aposentado, o jubilado, o reformado, o pensionista do Tesouro são bens patrimoniais, que entraram no ativo dos beneficiários, como renda constituída e indestrutível para toda a sua vida..." Portanto, devem ser, sempre, resguardados e ressalvados por inteiro os direitos dos atuais servidores aposentados, civis ou militares, intangíveis as respectivas situações, mesmo que, os proventos excedam ao teto que venha a ser estabelecido na Carta da República por emenda derivada" (MS 00.000974-1, da Capital, Rel. Des. Cesar Abreu, DJ n.10.385, de 26.01.2000,p.14).

Direito adquirido - Lei - Revogação - Aposentados:

" (...) No que concerne aos aposentados, é preciso fixar que a lei nova para pior, emanada do legislador ordinário, não afeta as situações jurídicas já constituídas, que continuam regidas, em todos os termos e efeitos, pela lei antiga, embora revogada, ou derrogada. É que, consumada a aposentadoria, cujos direitos são representados pelos proventos, que são de natureza patrimonial, interessando, portanto, ao direito de propriedade, que é uma garantia individual ( art. 5º, caput, e inciso XXII), torna-se intocável pelo legislador ordinário ( direito adquirido, art. 5º, XXXVI), até mesmo quando travestido de constituinte sem prévio e específico mandado popular, haja vista, repito, o que dispõe o art. 60, da Constituição, em destaque o seu § 4º, inciso IV. As garantias individuais, não se deve esquecer, quaisquer delas, são imunes ao legislador ordinário, o que impõe, de plano, nesta fase cognitiva, o reconhecimento da ilegalidade do ato emanado da autoridade impetrada." (MS 00.000974-1, da Capital, Rel. Des. Cesar Abreu, DJ n.10.385, de 26.01.2000,p.14).

Vantagens - apostilamento - direito adquirido:

" (...) Mudança de nomenclatura do padrão dos cargos comissionados não pode importar na violação de direitos adquiridos e relacionados a idênticas funções da antiga estrutura administrativa. A extinção de cargos de provimento em comissão com a simultânea criação de outros de nomenclatura diversa, assim como a transformação do regime jurídico, não tem o condão de alcançar os direitos consolidados por legislação anterior, prejudicando-os, como no caso de servidor aposentado que apostilou vantagem pelo exercício de cargo comissionado correspondente à atual estrutura administrativa, eis que as vantagens da agregação sobrevivem mesmo quando extinto o cargo ou função, de cujo exercício decorrem." ( MS nº 88.058561-2 ( 6.068), da Capital. Rel: Des. Carlos Prudêncio. DJ nº 10.429, de 03.04.2000, p. 23).

"(...) O instituto da agregação não fere disposição constitucional ( JSTF 152/174). Apostilada a vantagem - legal a seu tempo - decorrente do exercício de cargo comissionado, incorporou-se ela ao patrimônio jurídico do servidor. Congelar-lhe o valor remuneratório é violar o princípio da irredutibilidade de vencimentos e o de situações mais de adquiridas, que são as consumadas." ( MS nº 88.068288-0 ( 7254), da Capital. Rel: Des. Anselmo Cerello. DJ nº 10.429, de 03.04.2000, p. 23).

Vantagens - apostilamento - direito adquirido - Inativos

" (...) Em conformidade com a orientação constitucional nos arts. 40, § 4º, CF/88 e 30,§3º, CESC, aos servidores inativos assiste o direito de perceberem os servidores em atividade, sendo tal garantia auto-aplicável, porque de eficácia imediata, conforme já proclamou o STF." ( MS nº 88.059701-5 ( 6.250), da Capital. Rel: Des. Carlos Prudêncio. DJ nº 10.429, de 03.04.2000, p. 23).

Direito adquirido – agregação:

“(...) Segundo a lição de Clóvis Bevilácqua, ‘o que se deve dizer que o direito adquirido, de que aqui se trata, é o direito incorporado ao patrimônio do indivíduo; e que o princípio da não retroatividade é um princípio de proteção individual.’ ‘Assim, deferida ao servidor a incidência de percentual sobre o valor do vencimento correspondente ao cargo efetivo, em face do exercício do cargo comissionado, em homenagem ao princípio do direito adquirido, a situação não se altera, mesmo que lei posterior modifique a forma de pagamento. ‘Estando a vantagem da agregação regularmente apostilada, passa a integrar o patrimônio jurídico do servidor, não podendo ser suprimida, mesmo porque em inúmeros precedentes o STF reconheceu-lhe a constitucionalidade (LEX – JSTF – 142/241; 146/259; 151/172; 152/174; 155/193)’ (MS 5.933, rel. Des. Wilson Guarany)’ MS n. 97.009654-2, Capital, DJ de 05.06.98) (...)” (MS n. 99.001169.0, Capital, Rel. Des. Francisco Borges, DJ 10.157, de 22.02.99, pág. 20).

“(...) A lei posterior não pode abalar o benefício da estabilidade financeira incorporada ao patrimônio jurídico do servidor, desde que não exceda a limitação prevista no art. 37, XI, da CF, ante a expressa ressalva do art. 17 do ADCT’ (MS n. 6.094, Des. Eder Graf)” (MS 5.808, Capital, Rel. Des. Newton Trisotto, DJ 9.961, de 4.5.98, p. 10).

"Servidor público aposentado. Magistério. Novo plano de cargos, carreira e vencimentos. As vantagens que se integraram no patrimônio do servidor são as da lei vigente ao tempo do requerimento de aposentadoria (STF, RE 059-MG, uma das decisões formadores da Súmula 359). Tendo nova lei estabelecido perfeita correlação entre os cargos extintos e os novos, que criou, observar-se-á, quanto ao vencimento, o nível atribuído aos novos cargos (CE, art. 40, parágrafo 4°), sem prejuízo das vantagens conquistadas, antes da aposentadoria, pelo funcionário. Desconhecido o direito à agregação, as vantagens respectivas serão calculadas ante à correlação dos vencimentos dos cargos comissionados ditos extintos e os novos, para o que o confronto das Portarias baixadas em função do Decreto 6.433/91, publicadas no DOE com tabela própria da Lei 8.240/91 ofereça segura diretriz, enquadrando-se ao valor do cargo comissionado de menor hierarquia da nova lei (AD-DGS-3, nos termos da Lei 8.240/91), o de menor hierarquia da antiga, DASU-1, sem rigorosa correspondência na lei nova" (MS 5.459, Rel. Des. João José Schaefer, DJSC 8.722, de 15.04.93, p. 8).

"(...) por maioria de votos, conceder a segurança. Vencido o Exmo. Sr. Des. Eduardo Luz, que concedeu, em parte, a ordem, para deferir a correlação aos impetrantes a ser concretizada no prazo de 15 dias. Vencidos, também, os Exmos. Srs. Des. Francisco Oliveira Filho, Ayres Gama, Tycho Brae, Napoleão Amarante, Ernani Ribeiro, os quais denegaram a ordem. E os Exmos. Srs. Des. Aloysio Gonçalves e João Martins que não conheceram do mandado, decretando a carência de ação. Custas ex lege. Ementa: Mando de Segurança - Magistério. Agregação. Apostilamento regular. Valores congelados. Correlação reconhecida, writ deferido. - Legitimamente incorporada ao patrimônio do servidor, a vantagem não pode ser reduzida, congelada ou eliminada, tal violência agride o direito adquirido, a ser restaurado na via apropriada, que, in casu, diante de prévia e cabal documentação, e a ação mandamental. Voto vencido. (MS 6116, da Capital, Rel. Des. Xavier Vieira, DJ 8.963, de 08.04.94, p. 8).

"Administrativo - agregação apostilada e extinção posterior do cargo cujas vantagens foram agregadas. As vantagens da agregação sobrevivem mesmo quando extinto o cargo ou função, cujo exercício decorreram, não havendo formal correlação entre o cargo extinto e o outro da nova estrutura administrativa, nem por isso o beneficiário deixará de auferir aos respectivas vantagens. O "quantum" respectivo será fixado em cada caso, em função do conjunto da legislação do Estado, por forma a preservar o direito adquirido, garantia constitucional, infensa as modificações da legislação ordinária. Segurança parcialmente concedida par assegurar-se à impetrante as vantagens da agregação relativamente ao cargo comissionado código AD-DGS-3 de que trata a Lei n. 8.240/91. Voto vencido" (MS 6.902, da Capital, Rel. Des. João José Schaefer, DJ 9.004, de 08.06.94, p. 11).

"Administrativo. Funcionário público. Agregação apostilada. Decisão de ato administrativo. Impossibilidade por autoridade hierarquicamente inferior àquela que concedeu a vantagem. Devido processo legal. Concessão da ordem. Sentença confirmada. Irresignação formulada pelo coator. Remessa e recurso voluntário conhecidos e desprovidos (...)" (in Apel. Civil em MS n. 3.641, da Capital, Rel. Des. Pedro Manoel Abreu, DJ n. 9.192, de 10.03.95, p. 11).

"Administrativo e constitucional - Funcionário público - Agregação - Vantagem que vinha sendo percebida e que foi congelada - Direito adquirido aos vencimentos que são irredutíveis - precedentes jurisprudenciais - Ordem parcialmente concedida. Se a agregação foi regularmente apostilada, lei posterior não pode reduzir, suprimir (sem incorporar) ou congelar a vantagem, sob pena de afronta ao direito adquirido e à irredutibilidade de vencimentos, garantidos na Carta Política. Agregação - constitucionalidade. Estando a vantagem da agregação regularmente apostilada, passa a integrar o patrimônio jurídico do servidor, não podendo ser suprimida, mesmo porque em inúmeros precedentes o STF reconheceu-lhe constitucionalidade (Lei - JSTF 142/241; 146(259); 151/172; 152/174 e 155/193)" (MS n. 6.736, da Capital, Rel. Des. Wilson Guarany, DJ n. 9.257, de 19.06.95, p. 10).

"(...) A pretensão do impetrante está arrimada na apostila que instruiu a inicial, que lhe conferiu o direito de perceber, na conformidade do art. 96, II, par. 4°., da Lei n. 6.843/86, com a redação data pelo art. 24, da Lei n. 7.373/88, 40% do valor da diferença entre os vencimentos do seu cargo efetivo e o de Agente Local, nível DAD-1 do IPESC. No julgamento do mandado de segurança n. 9.734, da Capital, este relator apreciou questão relativa à interpretação do art. 90 da Lei n. 6.745/85, de idêntica redação à do art. 96 da Lei n. 6.843/86, consoante estabeleceu a Lei n. 7.373/88 (art. 24), que guarda estreita semelhança com a postulação formulada neste mandamus (...)" (MS n. 97.001974-2, Capital, Rel. Des. Francisco Borges, DJ n. 9.708, de 18.04.97, p. 21).

“(...) ‘Administrativo e constitucional. Funcionário Público. Agregação. Redução abrupta da vantagem na folha salarial, com desconhecimento para o servidor das razões legais que a determinaram, impossibilitando-o, salvo em pé de desigualdade, de combater o ato diretamente através da ação mandamental. Ofensa ao princípio do Due Process of Law reconhecida. Segurança concedida. Recurso Desprovido’ (Apel. Civil em MS n. 97.009468-0, Rel. Des. Gaspar Rubik, DJ n. 10.062, de 25.09.98, pág. 16).

“(...) As vantagens da agregação sobrevivem mesmo quando extinto o cargo em função, de cujo exercício decorreram. Não havendo formal correlação entre o cargo extinto e outro da nova estrutura administrativa, nem por isso o beneficiário deixará de auferir as respectivas vantagens. O quantum respectivo será fixado, em cada caso, em função do conjunto da legislação do Estado, por forma a preservar o direito adquirido, garantia constitucional, infensa à modificação da legislação ordinária (MS 6.370, Rel. Des. João José Schaefer)” (Apel. Cível n. 98.006337-0, Capital, Rel. Des. Pedro Manoel Abreu, DJ 10.159, pág. 14).