Planeamento do Orçamento da Educação: caso de Moçambique

Nota Introdutória

O presente artigo, tem por objectivo ilustrar como tem sido o processo de Planificação do Orçamento da Educação, no âmbito geral e particularmente em Moçambique.
Portanto, este processo observa uma certa sistematicidade, com vista a responder com coerência as necessidades educativas à todas as regiões do país, províncias, distritos e escolas, tendo em vista os níveis de ensino por aí ministrados.

Devido a pressão que os Ministérios de Educação de muitos países têm enfrentado, por parte das entidades financeiras nacionais e internacionais, estes são obrigados a planificar as suas actividades de forma a sua boa justificação.

Entretanto, a abordagem do tema, começar-se-á com a definição de alguns conceitos que darão sustento aos conteúdos posteriores; em seguida falar-se-á da Planificação das Necessidades da Educação, uma vez que antes da orçamentação é necessário ter em conta as necessidades educativas a cada nível do sistema educativo; e, dar-se-á a conhecer como tem decorrido todo o processo de Preparação do Orçamento da Educação. Posteriormente, far-se-á a conclusão da abordagem feita em prol do tema.

1. Definição de Conceitos

Planificação é um processo que consiste em preparar um conjunto de decisões, visando atingir determinados objectivos. (PILETTI & PILETTI, 199)

Para LIBÂNEO (1994), “Planificação é um processo de racionalização, organização e coordenação da acção docente, articulando as actividades escolares e a problemática do contexto social.”

Assim sendo, a Planificação é um processo através do qual uma instituição faz a preparação, previsão e organização do desenvolvimento das suas actividades, em conformidade com as normas, procedimentos e, estabelecendo para o efeito, as respectivas metas e prazos.

Orçamento é um instrumento de planeamento da acção governamental, possuindo um aspecto dinâmico, ao contrário do orçamento tradicional já superado, que possuía carácter eminentemente estático. (BALEEIRO, 2007)

O Orçamento, tradicionalmente, é compreendido como uma peça que contém apenas a previsão das receitas e a fixação das despesas para determinado período, sem preocupação com planos governamentais de desenvolvimento, tratando-se assim de mera peça contável – financeira.

Educação é um processo de desenvolvimento unilateral da personalidade envolvendo a formação de qualidades humanas – físicas, morais, intelectuais e estéticas – tendo em vista a orientação da actividade humana na sua relação com o meio social, num determinado contexto de relações sociais. (LIBÂNEO, 1994)

De acordo com CIPIRI (1996), “Educação é a transmissão de usos e tradições culturais afins aos seus descendentes, para servirem de elo de ligação entre o passado e o futuro”.

Entretanto, a Educação é um conjunto de acções, processos, estruturas, que intervêm no desenvolvimento de indivíduos e grupos na sua relação activa com o meio natural e social, num determinado contexto de relações entre grupos e classes sociais.

2. Planificação das Necessidades da Educação

A Planificação das Necessidades da Educação é um processo que parte do nível local onde se identificam os recursos materiais, recursos financeiros para despesas correntes e de capital, recursos humanos.

Portanto, de acordo com CHANG & RADI (2003), “no processo de Planificação deve-se procurar ter, em particular, informações sobre os inputs educacionais necessários. Estes são estimados com base nos objectivos quantitativos e qualitativos definidos, expressos em termos operacionais” e, destacam-se os seguintes:

O Pessoal: torna-se possível estimar o número de professores e de pessoal não docente necessário (pessoal de gestão e supervisão, administrativo e de apoio, técnico e de manutenção, etc.) e prever as necessidades de recrutamento (por ano, por região e por nível de educação), atendendo ao desperdício de pessoal. Também permite a avaliação das necessidades de formação inicial e em exercício.
Edifícios Escolares: com base no número de alunos e nos parâmetros de organização pedagógica, avalia-se o número de edifícios a construir, num certo horizonte temporal. Também indicam-se as despesas a fazer para a aquisição dos equipamentos necessários e com os vários tipos de manutenção.
Os Materiais de Ensino-Aprendizagem: atendendo à quantidade de livros e outros materiais escolares existentes, estimam-se as necessidades futuras, bem como as exigências, em termos de produção e distribuição dos referidos materiais, de acordo com a política definida pelo país para esta área. Também prevê-se as acções necessárias para adquirir e/ou renovar o material para a reforma curricular e a avaliar os custos correntes dela resultantes.

Assim, face às dificuldades económicas e financeiras, os ministérios da Educação de numerosos países sofrem pressões por parte dos serviços de finanças (nacionais ou internacionais) para demonstrarem que utilizam eficientemente os fundos atribuídos. Estas pressões contribuem para o aparecimento de novas abordagens de programação e gestão baseadas na prestação de contas.

Nesta perspectiva, nos países beneficiários, as agências externas, bi e multilaterais, solicitam, cada vez mais, que a programação das acções de desenvolvimento seja mais responsável e com base em resultados. Esta nova abordagem muda a forma como as agências colaboram com os Estados beneficiários na preparação dos planos e programas de desenvolvimento do sector da Educação. Estes planos devem agora incluir, explicitamente, os resultados esperados, de modo a permitir medir, antecipadamente, o potencial das políticas educativas para atingir os objectivos definidos – assegurando a eficiência dos investimentos externos. Os objectivos e as acções dos planos de desenvolvimento são assim formulados, incluindo os indicadores de acompanhamento e avaliação. (CHANG & RADI, 2003)

Em, em Moçambique, o Processo de Planificação inclui uma série de consultas e concertações visando assegurar a sua coerência e consistência. Neste processo, o Ministério do Plano e Finanças joga um papel importante na orientação e coordenação das actividades, na compatibilização das prioridades globais em função dos objectivos fixados pela política do Governo. O Ministério do Plano e Finanças define as metodologias gerais de Planificação e emite orientações para os diferentes sectores de actividade. (COSTA & OULAI, 2003)

É na base dessas instruções que o Ministério da Educação e Cultura desencadeia o seu processo interno de preparação do plano do sector.

3. Preparação do Orçamento da Educação

O Processo de Preparação do Orçamento decorre em simultâneo com o planeamento de efectivos de alunos e de instituições novas a abrir, de professores a recrutar, etc. Para além das metas em matéria de planeamento educativo, para a preparação do orçamento, as instituições a cada nível recebem orientações do Ministério do Plano e Finanças e do Ministério da Educação e Cultura, a saber: os limites orçamentais resultantes das projecções para o ano seguinte, a política orçamental e as metodologias de elaboração do orçamento. (DA COSTA & OULAI, 2003)

De acordo com CHANG & RADI (2003), “as despesas anuais previstas são fornecidas à escala nacional, por nível de ensino e por categoria de despesa.”

Portanto, segundo o nível de desconcentração e de descentralização, elas podem ser disponibilizadas, de forma desagregada, por região, por nível e tipo de ensino e por categoria de despesa. Atendendo aos objectivos e ao potencial de desenvolvimento de cada região, as autoridades nacionais poderão tomar as medidas correctivas necessárias para equilibrar a programação orçamental.

Assim sendo, Ministério da Educação e Cultura define as metas anuais de escolarização com base em projecções feitas no âmbito do Plano Estratégico, da Política Nacional da Educação e no Programa Quinquenal do Governo e envia-as às Direcções Provinciais (DP’s). Estas DP's preparam as metas por distritos tendo em conta as condições geográficas e demográficas. O distrito por sua vez, define metas para cada Zona de Influência Pedagógica (ZIP) e Escola.

CHANG & RADI (2003), afirmam que “uma vez definidas as metas e discutidas nos níveis políticos e administrativo, inicia-se o processo de conversão do plano de efectivos em proposta de orçamento, a partir da escola passando ao distrito, à província, até finalmente chegar ao nível central.” Para tal realizam-se reuniões aos diferentes níveis de administração, os quais serão posteriormente apresentados.

a) Nível Distrital

Concluída a preparação a nível de cada instituição de ensino, realiza-se a reunião distrital de educação em que participam os directores de escolas, responsáveis das ZIP's e membros do governo distrital.

Nesta reunião discutem-se as propostas de abertura de novas escolas, a introdução de novos níveis de ensino, os professores e os materiais necessários, bem como o montante para suportar as despesas salariais e não salariais.

Neste processo as escolas fornecem elementos sobre a capacidade de acolhimento de novos alunos, necessidades de pessoal docente e não docente, necessidades em material corrente (quadros pretos, giz e outros materiais) indispensável ao processo de ensino e aprendizagem. A Direcção Distrital harmoniza as propostas apresentadas e envia-as à Direcção Provincial de Educação e Cultura onde são analisadas.

b) Nível Provincial

A Direcção Provincial, depois da análise das propostas distritais, realiza uma reunião provincial de planificação em que participam todos os responsáveis distritais de Planificação e de Administração e Finanças, Directores de Escolas do Ensino Secundário Geral e Institutos Técnicos e de Formação de Professores; técnicos de diferentes áreas da Direcção Provincial e representantes da Direcção Provincial do Plano e Finanças. Nesta reunião discutem-se as propostas de efectivos a integrar nas escolas no ano seguinte, o número de professores novos e pessoal não docente a recrutar, os montantes necessários para pagar Salários, o valor para Bens e Serviços, Outras Despesas com o Pessoal, Bens de Capital, etc.

As Direcções Provinciais compilam os elementos recolhidos e discutidos, referentes ao orçamento e efectivos de alunos e professores tendo em conta as projecções feitas a nível central e o Plano Estratégico Provincial. Em conjunto, os Departamentos de Planificação e de Administração e Finanças elaboram a proposta final do plano e orçamento que, depois da aprovação do colectivo da Direcção Provincial de Educação e Cultura (DPEC), é submetida ao governo provincial, onde é analisada, discutida e aprovada. As propostas das Direcções Provinciais são enviadas ao Ministério da Educação e Cultura.

c) Nível Central (Nacional)

Ao nível central, as propostas de orçamento e plano de efectivos são compiladas e harmonizadas nas Direcções de Administração e Finanças e de Planificação respectivamente. Depois deste processo, é convocada uma Reunião Nacional de Planificação, na qual participam todos os Chefes Provinciais de Administração e Finanças e de Planificação, os Directores Nacionais, técnicos seniores das diferentes áreas do Ministério da Educação, convidados de Instituições Dependentes e do Ministério do Plano e Finanças. Nesta reunião discutem-se os efectivos de alunos e professores a recrutar, as escolas a abrir no ano seguinte e o Orçamento da Educação (orçamento corrente e plano trienal de investimento público). Quanto aos serviços a nível central cada Direcção Nacional elabora o seu plano de actividades e a respectiva proposta de orçamento, com a apresentação detalhada das actividades a realizar no ano seguinte e os respectivos custos.

Finalmente, a apresentação e defesa do Orçamento da Educação ao Parlamento são feitas pelo Primeiro-Ministro. Na discussão participam todos os membros do Conselho de Ministros. O Ministro da Educação poderá solicitar a participação do Director de Administração e Finanças para esclarecimento de questões de natureza técnica.

Nota Conclusiva

Com a abordagem do tema em destaque, Planeamento do Orçamento da Educação, conclui-se que a orçamentação do Sector da Educação, passa por vários processos, partindo do nível central à base e da base ao nível central, na qual se identificam, em particular, os inputs educacionais necessários, com vista ao alcance dos objectivos previamente preconizados, os quais são estimados com base nos objectivos quantitativos e qualitativos.

Portanto, o Ministério da Educação, com base nas políticas de desenvolvimento nacional e com as orientações do Ministério de Plano e Finanças, determina os limites orçamentais resultantes das projecções para o ano seguinte, a política orçamental e as metodologias de elaboração do orçamento. É por isso que através dessas políticas e orientações, as Direcções Provinciais, por sua vez, delineiam metas para as Direcções Distritais e as Direcções Distritais às ZIP’s e, finalmente das ZIP’s às Escolas.

Daí, vão decorrendo reuniões a cada um dos níveis para unificar as necessidades orçamentais com vista a canalização ao Ministério, que posteriormente através do ministro faz-se chegar ao Conselho de Ministros para a sua aprovação, a qual o Primeiro-Ministro fará a sua apresentação ao Parlamento.

Em suma, todo esse processo em prol do Planeamento do Orçamento da Educação visa a criação de uma coerência orçamental ao nível do país, sendo que tem existido pressão pelas entidades financeiras nacionais e internacionais de modo a aperceber até que ponto existe o positivismo na aplicabilidade dos recursos que têm sido alocados ao sector educativo.

Referências Bibliográficas

BALEEIRO, Aliomar. Orçamento do Estado. 2007. Capturado em http://www.google.conceitodeorçamentodoestado/, no dia 23 de Agosto de 2009.

CHANG, Gwang-Chol & RADI, Mohamed. Políticas e Estratégias de Educação 3 – Planificação da Educação por Simulação Computarizada. Maputo: UNESCO, 2003.

CIPIRI, Felizardo. Educação Tradicional em Moçambique. 2ªedição. Maputo: Publicações EMEDIL, 1996.

COSTA, Isabel da & OULAI, Dramane. Orçamentos e Despesas de Educação: Perspectivas em Cabo Verde, Angola, Moçambique. Paris: UNESCO – Instituto Internacional de Planeamento da Educação, 2003.

LIBÂNEO, José Carlos. Didática. 17ª Reimpressão. São Paulo: Cortez, 1994.

PILETTE, Claudino & PILETTE, Nelson. Didática Geral. 12ª edição. São Paulo: Editora Ática, 1991.