Perguntas e resposta em direito urbanístico

Respostas

1. O que é o direito à cidade no ordenamento jurídico nacional?

Para a completa e abrangente compreensão do direito à cidade, visto a partir do prisma do ordenamento jurídico nacional, é necessário uma análise sistêmica de muitos conceitos constitucionais e legais, que acabam por delinear o que se poderia chamar de um regime jurídico do direito à cidade.

No âmbito dos direitos fundamentais, o art. 5º da Constituição da República fornece as bases de compreensão do direito à cidade. Ao determinar em seu caput a inviolabilidade do direito à liberdade, por exemplo, nos termos da liberdade de locomoção, o comando constitucional quer determinar que a mobilidade urbana é um direito fundamental garantido pelo Estado brasileiro, conforme se pode apreender:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

XV - é livre a locomoção no território nacional em tempo de paz, podendo qualquer pessoa, nos termos da lei, nele entrar, permanecer ou dele sair com seus bens;

Do mesmo modo, continuando a falar dos direitos fundamentais ligados à noção de direito à cidade, surgem como importantes imperativos de sociabilidade a preservação do direito de propriedade e o seu comando de respeito a sua função social, segundo os seguintes incisos do art. 5º da Carta da República:

XXII - é garantido o direito de propriedade;

XXIII - a propriedade atenderá a sua função social;

Esses dispositivos, preenchidos de sentido a partir de outras normas infraconstitucionais como o Código Civil ou o Estatuto da Cidade, orientam uma exigência de convivência social pautada, de um lado, na valorização da propriedade privada, como exigência do próprio progresso social, e, do outro, na sua função social.

Também se mostram importantes, completando a noção constitucional da função social da propriedade, os comandos dos arts. 170, que enquadra a propriedade e sua função como, além de direitos fundamentais, princípios da ordem econômica, o que importa dizer que o desenvolvimento econômico brasileiro será baseado na preservação da função social da propriedade.

Mesmo diante da importância desses dispositivos, talvez se possa perceber melhor o conceito de um direito à cidade a partir da análise dos dispositivos constitucionais relativos aos direitos sociais e à política urbana.

O art. 6º da Constituição assim diz: “São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.”.

A partir dessa gama ampla de direitos, pode-se reconhecer, como amplamente ligados ao direito à cidade, os direitos sociais à educação, à saúde, ao trabalho, à moradia, ao lazer e à segurança.

Cada um desses direitos, isoladamente, não é suficiente para explicar a noção do direito à cidade, mas, a partir de uma análise sistêmica e os usando como ponto de partida, é possível ver a cidade como espaço onde é garantida aos indivíduos uma moradia digna, num ambiente seguro e saudável – viabilizado a partir de iniciativas do poder público como o policiamento e o saneamento básico – num espaço coletivo onde o sujeito e sua família possam ter acesso à educação, ao trabalho e ao lazer, de forma efetiva.

Em outro giro, a Constituição da República faz constar, no título da Ordem Econômica e Financeira, um capítulo relativo à política urbana na sociedade brasileira, nos artigos que seguem abaixo:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.

§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

§ 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.

§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I - parcelamento ou edificação compulsórios;

II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

§ 1º - O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.

§ 2º - Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.

§ 3º - Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.

Pode-se dizer que esses artigos encerram os comandos constitucionais necessários à compreensão do direito à cidade. Se os outros dispositivos citados se mostravam, em alguns momentos, como meros comandos de dever-ser genéricos; talvez apenas programáticos, os arts. 182 e 183 da Constituição funcionam como segura fonte epistemológica para o direito urbanístico.

Neles, percebemos comandos relativos à responsabilidade da criação e execução da política de desenvolvimento urbano; a compreensão da noção de função social da propriedade urbana; sanções aplicadas ao descumprimento dos comandos de ordenação do espaço urbano; e, por fim, instrumento de acesso ao direito da propriedade urbana, via usucapião especial.

É importante, por fim, analisar as disposições normativas infraconstitucionais que orientam o conteúdo do direito à cidade, além das já referidas disposições da Constituição. Nesse caminho, uma Lei Federal fornece diretrizes fundamentais para o entendimento do direito à cidade: trata-se do Estatuto da Cidade, Lei 10.257/2001.

Em seus primeiros artigos, o Estatuto da Cidade lança base normativa, de caráter eminentemente principiológico, responsável pela orientação de todo o direito à cidade. Logo no parágrafo único do art. 1º do Estatuto percebemos diretivos como o reconhecimento das normas do direito urbanístico enquanto normas de ordem pública e interesse social. Tais normas que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, e do equilíbrio ambiental, o que se pode entender como noções fundamentais do direito à cidade.

No decorrer do art. 2º do Estatuto da Cidade vê-se os objetivos e as diretrizes da política urbana, conjunto de ações do poder público destinado a efetivar o direito à cidade, através de iniciativas como a garantia do direito a cidades sustentáveis, a gestão democrática por meio da participação da população ou o planejamento do desenvolvimento das cidades.

Diante de tudo quanto foi exposto, pode-se ilidir que o direito à cidade, a partir do ordenamento jurídico nacional, é o direito, de caráter social, ao convívio urbano digno de todas as pessoas que vivem no espaço da cidade, através do gozo de outros direitos como a moradia, o saneamento, a segurança, a saúde, a mobilidade urbana, a preservação da propriedade e da sua função social.

2- Como se explicam as funções sociais da cidade? Apresente a resposta de maneira fundamentada nas normas brasileiras.

O direito à cidade, como explicitado na questão anterior, trata-se, em linhas gerais, de um direito a ter direitos, relativos à convivência humana digna na cidade e com a própria cidade. Nesse sentido, é imperativo que a própria cidade exerça uma função na vida social, demonstrando que ela é uma expressão da vida humana; de modo aforístico, a cidade foi feita para o homem, e não o homem feito para a cidade.

Assim sendo, a função social da sociedade consiste num conjunto de direitos que a própria cidade deve garantir direitos básicos. Serve como orientação para a compreensão da função social da cidade a chamada Carta de Atenas, de 1933. Como diz Sônia CARDOSO, (2003, p. 135):

[A] Carta de Atenas, documento clássico do urbanismo, retirado do quarto Congresso do C.I.A.M (Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna) realizado em Atenas em 1933, cujo tema foi a "Cidade Funcional", [...] estabeleceu as quatro funções básicas do urbanismo, que são: "habitar, trabalhar, recrear e circular”

O primeiro deles é o direito da moradia adequada e digna. Conforme o art. 6º da Constituição da República, já citado na resposta à questão anterior, a moradia consiste num direito social. Quando pensada a partir do fundamento da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, CRFB/88), pensa-se, enfim, numa moradia digna como direito social do indivíduo.

É com o objetivo de garantir o direito à moradia que o Estado implementa políticas como programas de habitações populares, como o “Minha Casa Minha Vida”, ou outros programas, ainda que em desenvolvimento tímido, como o aluguel social.

Como exemplo dessas ações de aluguel social, merece observação o programa implementado pela prefeitura de Fortaleza, partir da Lei Municipal nº 9.682/2010. O art. 1º da Lei assim dispõe, a título de ilustração:

Art. 1º - Fica o Município de Fortaleza autorizado a implementar o Programa de Locação Social, por meio da Fundação de Desenvolvimento Habitacional de Fortaleza (HABITAFOR), da Guarda Municipal e Defesa Civil de Fortaleza e da Secretaria Municipal de Assistência Social (SEMAS), destinado a prover moradia provisória para famílias em situação de vulnerabilidade social e nos casos previstos no art. 5º desta Lei.

Noutro giro, os direitos, também esculpidos no art. 6º da Carta Constitucional, do trabalho, lazer, locomoção e promoção de espaços de educação e saúde complementam a noção de função social da cidade.

Dessa maneira, é função social da cidade garantir o acesso dos cidadãos aos serviços públicos e aos espaços de desenvolvimento das relações privadas, como o é o espaço de trabalho. A cidade atinge essa função ao proporcionar espaços adequados para o desenvolvimento do trabalho no seu entorno, como, por exemplo, a ordenação de um espaço (distrito industrial) destinado a concentrar a atividade industrial num grande parque. Tal ordenação se dá segundo as regras do plano diretor municipal.

Nesse sentido, não se pode pensar no acesso a serviços públicos ou ao local de trabalho sem imaginar o itinerário e os veículos utilizados para neles chegar. Essa face da função social da cidade é pensada e resolvida a partir das políticas de mobilidade urbana. Elas envolvem uma gama extensa de iniciativas, indo linhas de ônibus, metrôs, ciclovias até ao planejamento racional do tráfego e sentido das ruas na cidade. Conforme o art. 1º da Lei 12.587/12, a política de mobilidade urbana objetiva a integração entre os diferentes modos de transporte e a melhoria da acessibilidade e mobilidade das pessoas e cargas no território do Município.

Além desses direitos que compõem a função social da cidade, é preciso incluir o direito ao lazer, ao recreio, como face da função social da cidade. Não se pode imaginar um espaço urbano desprovido de ambientes que promovam atrações culturais e artísticas ou espaços de contato humano como praças, parques, pistas de corrida.

Conforme o art. 2º, inciso I, que sintetiza a função social da cidade, até mesmo o lazer, a experiência lúdica e divertida humana constitui diretriz da política urbana e, por conseguinte, merece destaque como função social da cidade.

Art. 2^o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;

O que se percebe, em verdade, é que a função social da cidade é corolário do próprio direito à cidade. O direito à cidade consiste em um direito a ter direitos. Trata-se do direito a concretização, de modo eficaz e eficiente, da função social da sociedade, em cumprimento às normas constitucionais e comandos legais.

3- O que significa planejar a cidade e quais os principais instrumentos que podem auxiliar na urbanificação de uma cidade?

Planejar a cidade pode ser visto, de maneira intuitiva, como a atividade de perceber o espaço urbano em todas as suas dimensões – potencialidades econômicas, recursos naturais, espaço físico, necessidades sociais, necessidades de interesse público – e, empós isso, coordenar as ações que precisam ser desenvolvidas para a efetivação de direitos fundamentais à luz dessas características.

Trata-se de perceber a palavra “planejar” de maneira mais ampla o possível, como traçar um plano mesmo, uma linha de encaminhamentos a serem desenvolvidos, buscando atingir determinadas finalidades.

Para viabilizar esse planejamento, que se mostra comando constitucional imperativo (art. 182 da CRFB/88), a própria Constituição e a legislação infraconstitucional elencam uma série de instrumentos.

Inicialmente, como dito, a Constituição da República impõe a criação de uma Lei Municipal especial, que consistirá o principal vetor da política de planejamento urbano: o plano diretor. Tal é o comando constitucional:

§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

Mas, além do plano diretor, há outros instrumentos de viabilização do planejamento urbano que encontram previsão normativa na legislação ordinária. O Estatuto da Cidade, em seu art. 4º, traz à luz tais instrumentos, a que se pede vênia para citar, no todo, nessa resposta:

Art. 4^o Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:

I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;

II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;

III – planejamento municipal, em especial:

a) plano diretor;

b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo;

c) zoneamento ambiental;

d) plano plurianual;

e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual;

f) gestão orçamentária participativa;

g) planos, programas e projetos setoriais;

h) planos de desenvolvimento econômico e social;

IV – institutos tributários e financeiros:

a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU;

b) contribuição de melhoria;

c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros;

V – institutos jurídicos e políticos:

a) desapropriação;

b) servidão administrativa;

c) limitações administrativas;

d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano;

e) instituição de unidades de conservação;

f) instituição de zonas especiais de interesse social;

g) concessão de direito real de uso;

h) concessão de uso especial para fins de moradia;

i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;

j) usucapião especial de imóvel urbano;

l) direito de superfície;

m) direito de preempção;

n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso;

o) transferência do direito de construir;

p) operações urbanas consorciadas;

q) regularização fundiária;

r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos;

s) referendo popular e plebiscito;

t) demarcação urbanística para fins de regularização fundiária; u) legitimação de posse.

VI – estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV).

A previsão de todos esses instrumentos demonstra como a efetivação do planejamento urbano pode se dar de maneira rica, variada, envolvendo desde ações macrogovernamentais como planos gerais (nacionais, regionais, estaduais) de previsão/execução da política urbana a medidas particularmente específicas, como programas setoriais desenvolvidos na esfera municipal.

4- Descreva e explique a competência de cada ente da federação com relação à promoção do direito à cidade.

No que concerne à competência dos entes federativos com relação à promoção do direito à cidade, percebe-se uma complexa rede de competências administrativas e legislativas de cada um desses entes. Por essa razão, opta-se, para responder a essa questão, por dividir essa competência de acordo com cada ente que compõe a Federação Brasileira.

Primeiramente, parte-se à análise da competência da União a respeito dessa matéria. O art. 21 da CRFB/88 elenca o que a doutrina constitucionalista denomina como competências administrativas da União. Segundo Dirley da CUNHA JR. e Marcelo NOVELINO (2012, p. 236), essa competência “pode ser definida como a capacidade de execução das atividades de conteúdo individual e concreto, previstas na lei, voltadas à satisfação de interesse público.”.

Nesse talante, o art. 21 traz um dispositivo que interessa particularmente ao tema em análise:

Art. 21. Compete à União:

XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos;

Ao exercitar essa competência administrativa ou material a União atua como ente unificador de diretrizes gerais, bem como promotora do desenvolvimento da Federação como um todo. Trata-se de competência para edição de legislação ordinária ou mesmo atos administrativos genéricos, às vistas de unificar o regime jurídico de certos pontos considerados relevantes e que não poderiam ficar a alvedrio da regulamentação de cada ente federado.

Adiante com essas competências da União, traz-se o seguinte dispositivo:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

IX - diretrizes da política nacional de transportes

Mais uma vez, essa competência da União, agora, legislativa, objetiva unificar o tratamento dado a uma matéria de relevante valor para a integração nacional, que é a política dos transportes. Essa regulamentação afeta, em alguma medida, as relações travadas no âmbito do município, no que concerne à mobilidade urbana.

A seguir, enfrenta-se a competência dos Estados-membros em matéria afeta ao direito à cidade. Em linhas gerais, legou-se ao Estado regular e disciplinar as relações relativas a zonas especiais de relação entre cidades, conforme o art. 25 da Constituição da República, sobre o que se desenvolve abaixo:

Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.

§ 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.

Essa disposição faz referência a elementos importantes do direito urbanístico, que são as regiões metropolitanas, as aglomerações urbanas e as microrregiões. Não compete aqui minuciar a respeito de cada uma dessas figuras, mas, em linhas gerais, elas consistem, segundo Dirley da CUNHA JR. e Marcelo NOVELINO (2012, p. 260) em “órgãos de planejamento, compostos por municípios, dos quais deriva a execução de funções de interesse comum, mas cujas decisões não são obrigatórias, tendo em vista a autonomia municipal.”.

E, em se tratando da competência dos entes federados a respeito da promoção ao direito à cidade, ocupa lugar central a posição dos municípios nessa disciplina. Traz-se, abaixo, o art. 30 da Constituição da República, com destaque às atribuições municipais mais importantes atinentes a esse temática:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental;

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Pelo que se pode perceber, os municípios exercem posição de destaque no panorama da promoção do direito à cidade.