Os recursos minerais podem ser entendidos como bens públicos no âmbito do direito econômico?

Publicado em 06 de junho de 2012 por Carolina Hissa Moyses

RESUMO

 Os minérios e as fontes de energia são recursos mais importantes para a economia estatal, considerados como propriedade da coletividade, para garantir o controle público. Dessa forma, a Constituição Brasileira prevê que o petróleo e os recursos minerais são bens da União. Porém, há uma controvérsia na classificação sendo como bens públicos de uso especial ou bens públicos dominicais.

 Palavras chaves: Recursos minerais. Bens públicos de uso especial. Bens públicos dominicais.

  

INTRODUÇÃO

  A propriedade pública dos meios de produção inclui os recursos naturais, especialmente os minérios e as fontes de energia, por sua importância para a economia como um todo. Assim, no Direito Econômico é preciso fazer considerações distintas sobre bens públicos, tratados pelo direito civil ou administrativo, pois necessita de uma maior abrangência não se limitando de uma analise formal.

 

OS RECURSOS MINERAIS PODEM SER ENTENDIDOS COMO BENS PÚBLICOS NO ÂMBITO DO DIREITO ECONÔMICO?

 Os minérios e as fontes de energia são recursos mais importantes para a economia estatal, sendo declarados como propriedade da coletividade, para garantir o controle público.

A Constituição Brasileira prevê que o petróleo e os recursos minerais são bens da União. Porém, há uma controvérsia na classificação sendo como bens públicos de uso especial ou bens públicos dominicais. A classificação tradicional dos bens públicos no Brasil divide em bens de uso: comum do povo, especial e bens dominicais. Dessa forma, os bens públicos tem uma finalidade pública, integrando-os no domínio público, isto é, são bens afetados. Assim, todos os bens públicos tem função social da propriedade, não ficando sujeitos à usucapião.

Os bens de uso especial são bens públicos inalienáveis, que integram ao patrimônio indisponível do Estado, ou patrimônio administrativo, enquanto estiverem afetados, podendo ser desafetados do domínio público. A utilização dos bens de uso especial é permitida a pessoas determinadas, através de permissão ou concessão do Estado, em regra, para prestação de um serviço público, em benefício da coletividade. Assim, na concessão de uso, assegura direitos de utilização privativa de bens públicos, como a exploração (minas), ou de simples uso.

Já os bens dominicais são bens privados do Estado (patrimônio fiscal), não possuem destinação concreta, mas devem gerar renda para Administração Pública. Os bens dominicais podem ser utilizados de forma discricionária e serem alienados a qualquer tempo.

A concessão para exploração de recursos minerais é uma concessão de uso e não uma concessão de direito real de uso, prevista para o uso do solo e do espaço aéreo sobre a superfície de terrenos públicos ou particulares. Maria Sylvia Zanella DI PIETRO afirma:

“A concessão de direito real de uso envolve um direito real resolúvel, depende de autoridade legislativa expressa e de concorrência pública e tem por finalidades propiciar meios para a urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra ou outra utilização de interesse social”. (DI PIETRO, 2010, p. 189).

 O petróleo e os recursos minerais são bens públicos de uso especial, bens indisponíveis, que possuem destinação constitucional definida: a exploração e aproveitamento de seus potenciais. Alexandre de Moraes entende que a “exploração esta vinculada ao desenvolvimento, redução das desigualdades sociais e garantia da soberania econômica nacional. Trata-se de um patrimônio nacional irrenunciável”. (MORAES, 2001, p. 162).

Assim, a concessão mineral é um ato administrativo que a União outorga ao titular da concessão o direito de explorar o subsolo, com direitos conexos necessários para que possa atuar.

Dessa forma, a natureza jurídica do contrato de concessão de exploração de petróleo de lavra mineral é de um contrato de uso de exploração de bens públicos indisponíveis. Essas concessões são atos administrativos constitutivos, na qual a União concede poder aos concessionários para explorar o bem público.

Segundo Gilberto Bercovici, em sua doutrina “Direito Econômico do Petróleo e dos Recursos Minerais”, frio Federal Brasileira: rtigo 20,nstituiçs a propriedade raido,vos da Lei nas que

 “Ainda em relação à natureza do petróleo como bem público, a questão da propriedade sobre o resultado da lavra do petróleo e gás natural foi debatida no Supremo Tribunal Federal no contexto da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº3273-9/DF, impetrada pelo Governador do PARANÁ, Roberto Requião, alegando a inconstitucionalidade de uma serie de dispositivos da Lei nº 9.478/1997, especialmente o seu artigo 26, caput”. (BERCOVICI, 2011, p. 291).

 Aqueles que entendem a inconstitucionalidade da Lei nº 9.478/1997, afirmam que as jazidas de petróleo são bens públicos indisponíveis da União. No entanto, conforme o artigo 26[1], dessa Lei atribui a propriedade do petróleo, quando extraído, ao concessionário. Assim, este artigo seria inconstitucional, pois a propriedade do petróleo e gás natural, mesmo após extraídos, é da União, conforme artigo 20[2], IX da Constituição. A questão da inconstitucionalidade estaria ligada também à manutenção ou não do monopólio estatal do petróleo. Se o monopólio foi mantido pela Emenda Constitucional nº 9/1995, a União não poderia transferir a propriedade do produto da lavra para o concessionário.

O Supremo Tribunal Federal considerou improcedente a ação direta de inconstitucionalidade, baseando no entendimento do Ministro Eros Grau, o qual discordou da natureza jurídica do petróleo como bem público de uso especial, entendendo-o como um bem público dominical. Bercovini, afirma que

 “Embora, Eros Grau, tenha afirmado, corretamente, que o monopólio diz respeito à atividade econômica, não à propriedade dos bens, o Ministro defendeu a posição de que a transferência da propriedade do resultado da lavra das jazidas de petróleo e gás natural para terceiros seria constitucional, pois não afetaria o monopólio estatal da atividade, previsto no artigo 177. Deste modo, seria aplicável ao petróleo e gás natural o mesmo tratamento dado aos concessionários da exploração dos demais recursos minerais, conforme artigo 176, caput da Constituição”. (BERCOVICI, 2011, p. 293).

  O petróleo e o gás natural são bens inalienáveis da União, bens de uso especial, como os demais recursos minerais. A diferença entre o regime jurídico dos recursos minerais em geral e o do petróleo, gás natural e minérios nucleares é o fato desses terem sido monopolizados pela União, previsto constitucionalmente no seu artigo 177. Ou seja, é equivalente à atividade, e não à propriedade.

No entanto, conforme o artigo 26, caput da Lei 9.478/1977, elimina o monopólio estatal previsto na Constituição no artigo 177. E segundo o STF, a Emenda nº 9/1995 e a Lei 9.478/1997, tornaram aplicável à exploração do petróleo e do gás natural as mesmas regras previstas no artigo 176, especialmente a atribuição da propriedade do produto da lavra ao concessionário.

 

CONCLUSÃO

 A propriedade da União sobre o produto da lavra do petróleo e gás natural é mantida pela Constituição, pois esta atividade é monopolizada, diferentemente da lavra dos minérios em geral. Com a atribuição da propriedade do produto da lavra do petróleo e gás natural ao concessionário, o controle da atividade petrolífera deixa de ser monopólio da União, o que viola os artigos 20, IX e 177 da Constituição de 1988.

 

 BIBLIOGRAFIA

 BERCOVINI, Gilberto. Direito Econômico do Petróleo e dos Recursos Minerais. 1. ed. São Paulo: Quartier Latin, 2011.

 BRASIL. Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997: dispõe sobre a política energética nacional, as atividades relativas ao monopólio do petróleo, institui o Conselho Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo e dá outras providências.

 BRASIL. CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988.

 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 2. ed. rev., aum. e atual. São Paulo: Atlas, 2007.

 MOARES, Alexandre de. Regime Jurídico da Concessão para Exploração de Petroleo e Gás Natural. Revista de Direito Constitucional e Internacional. São Paulo, n° 36, p.162-176, jul-set 2001.

 PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS. Pró-Reitoria de Graduação.  Sistema de Bibliotecas. Padrão PUC Minas de normalização: normas da ABNT para apresentação de trabalhos  científicos, teses, dissertações e monografias / Elaboração Helenice Rêgo dos Santos Cunha. Belo Horizonte: PUC Minas, ago. 2010. Acessado em: 8 de out. 2011.


[1] Constituição Federal Brasileira: Art. 20. São bens da União:

I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;

II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;

III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;

IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;

V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;

VI - o mar territorial;

VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;

VIII - os potenciais de energia hidráulica;

IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;

X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;

XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.

§ 1º - É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.

§ 2º - A faixa de até cento e cinqüenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei.

 

[2] Lei 9.478/1977: Art. 26. A concessão implica, para o concessionário, a obrigação de explorar, por sua conta e risco e, em caso de êxito, produzir petróleo ou gás natural em determinado bloco, conferindo-lhe a propriedade desses bens, após extraídos, com os encargos relativos ao pagamento dos tributos incidentes e das participações legais ou contratuais correspondentes.