O TAMANHO DO ESTADO: a desproporcionalidade da representação política brasileira

O TAMANHO DO ESTADO: a desproporcionalidade da representação política brasileira*

 

Carolinne Pinheiro Campos **

Renata Sousa Rios ***

 

 

Sumário: Introdução; 1 A formação de uma nação própria; 2 Alocação da representação dos Estados-membros 3 A desproporcionalidade  versus o  acesso à justiça ; Considerações Finais;  Referências.

RESUMO

Discussão acerca da representação política, trazendo como foco principal a desproporcionalidade dessa representação nos Estados-mebros brasileiros. Quanto à metodologia de trabalho utilizada, foi realizada inicialmente pesquisa bibliográfica sobre o assunto, buscando prioritariamente os sites de autoridades, e com base nesse material obtido foram desenvolvidos os capítulos deste trabalho.

PALAVRAS-CHAVE

Acesso à justiça. Representação. Federalismo. Deputados.  Desproporcionalidade

 

INTRODUÇÃO

            O Governo Federal Brasileiro propõe um debate urgente nos que diz respeito à representação política dos seus Estados-membros quando se examina o sistema de (des)proporcionalidade dessa representação nas Câmaras dos Deputados.

Para elaborar este trabalho iniciamos por entendimento manifestado por consideração consideramos Michel Temer sobre o conceito do federalismo e seu surgimento no Brasil. Essa explanação do federalismo irá se focar na representação política dos Estados e como essa representação pode trazer o acesso à justiça ao povo, visto que acesso à justiça não apenas diz respeito ao acesso ao Poder Judiciário.

            Dessa forma, procurou-se conceituar o Federalismo, de forma clara e objetiva.

          O Poder Legislativo é primordial ao acesso à justiça, pois é dele que surgem as leis que nos versa os direitos de cada cidadão. Porém, ao analisarmos o Poder Legislativo, ao estudarmos a representação política do povo nas Câmaras dos Deputados percebemos que há uma desproporcionalidade significativa, principalmente em relação ao estado de maior e menor índice populacional.

Nesse artigo busca-se, ao analisarmos e trazermos um gráfico para melhor entendermos essa representação do nosso país, tentar mostrar uma visão geral de como podemos enxergar esse acesso à justiça de forma social e não apenas através da jurisdição.

       Além disso, tentou-se expor como é feita a representação não só do povo, mas como dos Estados, e como essa desproporcionalidade acaba por contrapor um Estado Democrático de Direito que busca o cumprimento do que se versa no Artigo 1º da nossa Constituição em relação ao poder emanar do povo.

            Tratou-se ainda de trazer uma visão crítica a cerca desse modo de representação política, o qual acarreta uma grande polêmica que enseja mudanças na legislação a cerca do número de deputados e senadores nas Câmaras e nos Senados.

1.  A FORMAÇÃO DE UMA NAÇÃO PRÓPRIA

             A Federação é a forma hábil de manter unidas as autonomias regionais. Isto porque, descentralizando o exercício espacial do poder, os “regionalismos” se pacificam, pois suas peculiaridades locais são preservadas pela repartição constitucional de competências. De modo mais objetivo, Federação significa aliança, pacto, união entre Estados que ela nasce. Em síntese, a descentralização política fixada na Constituição é fator indicativo da existência de Estado federal. Cada uma das unidades federadas deve participar, com sua manifestação, da vontade federal. Assim ocorrendo, as deliberações do órgão federal constituem, em verdade a soma das decisões emanadas das vontades locais. Essas deliberações são tomadas por meio de órgão representativo das unidades federadas, o qual atribui-se-lhe o nome de Senado Federal. (TEMER, 1997)

            A federação surge no Brasil por meio do Decreto 1, de 15 de novembro de 1889, que também instituiu a República como forma de governo e estabeleceu “as normas pelas quais se devem reger os Estados Federais”. Consolida-se na Constituição de 24.2.1891, que já fornece todos os lineamentos básicos indispensáveis à sua caracterização. A Constituição de 1934 manteve a forma federal de Estado. Com uma singularidade: o Senado Federal passou a ser órgão colaborador da Câmara dos Deputados. A dizer: em muitas hipóteses a função legislativa de maior importância incumbia à Câmara dos Deputados. Nem por isso a Câmara dos Senadores deixou de participar da vontade nacional. Basta atentar para seu art. 41, § 3°: “Compete exclusivamente ao Senado Federal a iniciativa das leis sobre intervenção federal e, em geral, das que interessem determinadamente a um ou mais Estados”. Vê-se que os assuntos de interesse dos Estados só podiam ser decididos pelo Senado, mantendo incólume uma das características da Federação. (TEMER, 1997)

            A Constituição de 1937, outorgada pelo Presidente da República ao povo brasileiro, fez subsistir, formalmente, a Federação. Os Estados regiam-se pelo Decreto-lei 1.202, de 8 de abril de 1939, verdadeira “lei orgânica” dos entes federados. Eram governados por interventores nomeados pelo Presidente da República. As eleições para o Parlamento Nacional jamais foram convocadas. Para as Assembléias Legislativas, igualmente, não se convocaram eleições. Assim, embora formalmente federal, a forma de Estado foi, realmente, unitária. (TEMER, 1997)

            A Constituição promulgada em 18 de setembro de 1946 faz coincidir a forma com a realidade. Pode-se dizer, no plano histórico-constitucional, que a Federação foi restabelecida pela Constituinte daquele ano que, em amplo e democrático debate, fez nascer um dos mais primorosos textos constitucionais do Brasil. (TEMER, 1997)

            O Ato Institucional de 9 de abril  de 1964, depois numerado, manteve a Constituição de 1946 com as modificações por ele introduzidas. Essas alterações já indicavam o fortalecimento da União em detrimento das autonomias estaduais. Centralizava-se o poder naquela pessoa de capacidade política ao mesmo tempo que se entregava ao Presidente da República a maior parte do seu exercício. Seguiram-se cada vez mais concentrantes, os Atos Institucionais de ns. 2, 3 e 4, cujo teor foi, a final, incorporado à nova Constituição, a de 1967. Nessa Constituição, reduziu a autonomia estatal e diminui a independência do Poder Legislativo. (TEMER, 1997)

            A Constituição de 1969 concentrou poderes da União e na figura do Chefe Executivo. Por isso, não há como negar a evidência: a Federação norte-americana foi a inspiradora dos federalistas brasileiros, mas o Brasil muito se afastou, depois, daquela fonte iluminadora. Anhaia Mello dissertou: “E na atual fase do Estado Federal brasileiro, vive-se o Federalismo de cunho cooperativo, isto é, são inúmeras as relações entre a União, os Estados e os Municípios baseadas em empréstimos, subvenções, em auxílios, enfim, relações que discrepam bastante da orientação primitiva do Federalismo, concebida em 1891, onde a ajuda do poder central e esse sistema de interpenetração só era previsto em casos de exceção e necessidade.” (TEMER, 1997)

            Finalmente a Constituição de 1988 faz renascer a Federação. Confere maior soma de competências administrativas e legislativas aos Estados. Dá-lhes mais recursos tributários na tentativa de pautar-se por uma verdade: não há verdadeira autonomia sem numerário para execução de suas tarefas constitucionais. (TEMER, 1997)

            É comum, nas federações, a coexistência de duas Câmaras: a dos representantes do povo e a dos representantes das unidades federadas. A primeira – Câmara dos Deputados – tem sua representação vinculada ao critério populacional, ou ao número de eleitores. Adotamos o critério populacional. Consequência: os Estados federados mais populosos ou com maior número de eleitores têm maior número de representantes, ou melhor, os habitantes da unidade federada (se o critério é populacional) ou os eleitores dela possuem maior representação na Casa Legislativa, enquanto persistir aquele número no Estado. Se os habitantes de um Estado ou os seus domiciliados eleitores (dependendo do critério adotado pelo constituinte) se deslocam para outra unidade da Federação serão sempre estes que terão representantes e, por consequência, o Estado que os abrigar, em razão do aludido afluxo, mandará à Câmara dos Deputados maior número de mandatários. (TEMER, 1997)

            Resulta que o intento do constituinte federal é fazer dessa Câmara a representante da população ou do povo. Por temor, entretanto, de que tais mandatários passem a defender e postular tão somente pelos interesses do seu Estado, estabelece-se, nas Federações, um órgão assegurador do equilíbrio dos interesses federativos. Daí a instituição de outra Câmara onde tem assento apenas os representantes dos Estados. Tal representação é partidária. Cada unidade da Federação elege, escolhe, nomeia, o mesmo número de representantes. Os membros dessa Casa participam do processo de elaboração das leis. Por isto, influem com a sua manifestação regional na manifestação geral. Assim, tanto o povo como as unidades federadas, enquanto pessoas jurídicas de direito público interno, tomam parte ativa na condução dos negócios federais. (TEMER, 1997)

 

2. ALOCAÇÃO DA REPRESENTAÇÃO DOS ESTADOS-MEMBROS

Como já falamos, a Federação tem como estratégia a descentralização do poder político, e isso acaba por implicar em uma repartição rígida de competência entre o órgão do poder central, a União; as organizações regionais conhecidas como Estados-Membros, e no caso do Brasil um terceiro nível de competência: os municípios.

“A soberania pertence e é desempenhada pelo Estado Federal - a União -, apesar de uma distribuição de competências feita por via constitucional, com poderes próprios a cada um dos entes federados, que dispõem ainda, de rendas próprias de cada esfera para poder fazer face aos encargos de que são titulares.” (STRECK, MORAIS, 2010)

            Na Câmara dos Deputados estão os representantes do povo brasileiro (art. 45, CF). Os que elegem representantes podem ter domicílio eleitoral em qualquer Estado da Federação. Os representantes eleitos serão fruto da manifestação do povo brasileiro. A representação, no caso, não é dos Estados, mas do povo domiciliado eleitoralmente em casa qual deles. No Senado Federal estão os representantes das unidades federadas (art. 46, CF). Cada Estado e o Distrito Federal elegem três Senadores, nada importando a sua dimensão territorial ou populacional. Vale lembrar que esses três Senadores são eleitos pelo sistema 1/3 2/3, o qual explicaremos mais adiante.

A Lei, por sua vez, demanda, para sua criação, a participação de ambas as Casas do Congresso Nacional. Em outra expressão: a lei federal só vem a lume pela manifestação da Casa representativa do povo (Câmara dos Deputados) e da Casa representativa dos Estados e do Distrito Federal (Senado). No Senado, como se disse, estão os delegados dos Estados e do Distrito Federal, ou seja, das ordens jurídicas parciais. É precisamente a atuação dos senadores na feitura da lei que faz presente a vontade parcial da unidade federada na vontade nacional. Não há lei inovadora da ordem jurídica infraconstitucional de que não participe o Senado Federal. (TEMER, 1997)

            Assim como a Câmara dos Deputados, o Senado também tem um Regimento Interno que disciplina seu funcionamento. Seus trabalhos são organizados por uma Mesa diretora, composta por sete senadores: o presidente, dois vices e quatro secretários. (OLIVIERI, 2007) O Senado brasileiro tem 81 cadeiras e atua como uma representação dos estados e do Distrito Federal no Congresso Nacional. O mandato de cada senador dura oito anos. A renovação dos nomes é feita a cada quatro anos, de forma gradativa. Em uma eleição, caso desta, são trocados dois terços dos parlamentares, ou 54 integrantes. Na outra, quatro anos depois, um terço das cadeiras recebem novos mandatários, ou 27. Cada Unidade Federativa tem direito a três cadeiras na Casa. (LEITE, 2010).

A presidência da Casa é de grande importância, pois o ocupante desse cargo é responsável por convocar e presidir suas sessões, designar a ordem do dia e decidir questões de ordem. Além disso, o presidente do Senado pode convocar extraordinariamente o Congresso e promulgar leis em caráter excepcional, conforme,os artigos 57 e 66 da Constituição. (OLIVIERI, 2007)

“À exceção de Israel, todos os países democráticos elegem representantes para a Câmara dos Deputados em unidades territoriais subnacionais nas democracias que utilizam a representação proporcional”. (NICOLAU, 1997) A incongruência é que eles podem ser rigorosamente proporcionais, ou podem favorecer alguns distritos em detrimento de outros.

A desproporcionalidade na Câmara dos Deputados é entendida em uma análise de toda a história parlamentar do país. Durante o período republicano cinco especificações aparecem nos textos constitucionais: a) o número mínimo de representantes dos estados; b) número de representantes dos territórios; c) número máximo de representantes dos estados; d) número máximo de representantes na Câmara; e) estabelecimento de um número de habitantes (ou eleitores) em milhares para que os estados obtenham uma cadeira na Câmara. (NICOLAU, 1997)

Já na Constituição de 1891 as regras foram utilizadas para o cálculo do número de representantes de cada unidade da Federação na Câmara dos Deputados de todas as legislaturas eleitas na República Velha e da Constituinte que foi eleita em 1933. As regras da Constituição de 1934 serviram para definir as cadeiras da legislatura eleita em 1934 e da Constituinte eleita em 1945. As bancadas estaduais das legislaturas eleitas no período 1950-66 foram preenchidas segundo as regras definidas pela Constituição de 1946. Mas durante o período autoritário houve uma grande instabilidade nas regras de alocação das cadeiras da Câmara dos Deputados então todas elas passaram a ser derivadas de emendas à Constituição de 1967: Emenda Constitucional nº 1, de 1969 (legislaturas eleitas em 1970 e 1974); Emenda Constitucional nº 8, de 1977 (legislatura eleita em 1978); Emenda Constitucional nº 22, de 1982 (legislatura eleita em 1982). No período democrático duas normas diferentes vigoraram: as bancadas das legislaturas eleitas em 1986 e 1990 foram distribuídas pelas normas da Emenda Constitucional nº 25, de enquanto a da legislatura eleita em 1994 foi alocada segundo regras definidas pela Constituição de 1988. (NICOLAU, 1997)

São apontados pelo menos três fatores que esquematizam o problema de alocação desproporcional na Câmara dos Deputados, o primeiro é o estabelecimento mínimo de representantes por subunidade sem levar em consideração a população desta, tal medida acaba por sobre-representar unidades que por critério são desproporcionais a unidades com um número maior na população. O segundo fator decorre de normas que sub-representam unidades com populações maiores, por intermédio de dois processos: pela definição de um número máximo de representantes por estado, ou pela distribuição de cadeiras segundo intervalos crescentes. Neste último caso, a partir de um determinado patamar, é maior o número de habitantes necessários (ou eleitores) para que um estado aumente a sua representação na Câmara. Por exemplo, no período 1946-64 para cada 150 mil habitantes um estado garantia uma cadeira na Câmara até que ele atingisse vinte cadeiras. A partir deste número, o estado garantia um novo representante a cada 250 mil habitantes. O terceiro fator é que não há uma revisão periódica ao número de representantes devido às alterações ocasionais no número da população como migração interestadual e diversos padrões de crescimento. (NICOLAU, 1997)

3. A DESPROPORCIONALIDADE VERSUS ACESSO À JUSTIÇA

“O poder Legislativo cumpre papel imprescindível perante a sociedade do País, visto que desempenha três funções primordiais para a consolidação da democracia: representar o povo brasileiro, legislar sobre os assuntos de interesse nacional e fiscalizar a aplicação dos recursos públicos. [...] a Câmara dos Deputados compõe-se de representantes de todos os Estados e do Distrito Federal, o que resulta em um parlamento com diversidade de idéias, revelando-se uma casa legislativa plural, a serviço da sociedade brasileira.” (OLIVIERI, 2009)

            As instituições políticas ou jurídicas, como qualquer instituição, não dão conta de acompanhar com a mesma rapidez as transformações que ocorrem na vida social, de modo que o próprio desenrolar do tempo gera defasagens entre as instituições e a realidade. (OLIVIERI, 2009)

Por isso, enquanto representação da sociedade brasileira, a Câmara dos Deputados apresenta uma série de distorções que, embora devam ser corrigidas, são inerentes aos parlamentos do mundo inteiro, em maior ou menor grau. A política, atividade humana por excelência, é assim: sujeita a diversas distorções e correções de rumo. (OLIVIERI, 2009)

Ou seja, as distorções não devem causar espanto nem escândalo. Só não podem ser motivo de resignação e conformismo. Lutar por alterações e transformações, por mais difíceis que estas possam parecer, faz parte do jogo político. É quando percebe os erros, as distorções, as defasagens existentes nas suas instituições, que a população ou parte dela começa a se manifestar, exercendo seu direito de exigir mudanças. (OLIVIERI, 2009)

Por outro lado, na nossa Câmara dos Deputados há distorções que não são tão "naturais" assim. O historiador Marco Antonio Villa, da Universidade Federal de São Carlos (SP), por exemplo, ressalta que é muito grande o número de deputados. "Temos uma das maiores Câmaras do mundo", diz ele. "Os Estados Unidos, com uma população 60% maior que a nossa, tem 435 deputados. A Índia, cuja população é quatro vezes maior do que a nossa, tem uma Câmara Baixa com 545 membros", acrescenta. (OLIVIERI, 2009)

Além de grande, a Câmara dos Deputados do Brasil é desproporcional quanto à representação da população de cada Estado. A legislação em vigor fixa o número de deputados federais em 513, sendo que nenhum Estado pode ter menos de oito ou mais de 70 representantes, de acordo com o tamanho de sua população. (OLIVIERI, 2009)

Percebemos que a situação do Estado mais prejudicado é o de São Paulo.  Pela estimativa do IBGE de abril/2007, o Estado de São Paulo, tem uma população de 39,8 milhões. Portanto, teria direito a 111 Deputados, aplicando a proporcionalidade, que representaria 21,6% da Câmara. Mas, em razão do limite estabelecido na Constituição, o Estado de São Paulo somente tem 70 Deputados, que representam 13,6% da Câmara. (MASCARIM, 2007). Nota-se que o problema persiste nesse gráfico de 2009 também, fazendo com que cheguemos à conclusão de que um voto de Roraima, por exemplo, equivale a cerca de 14 votos paulistas - o que é um contra-senso, pois, de acordo com a lógica um voto só pode equivaler a um voto, independentemente do Estado onde ele esteja sendo dado (vale esclarecer que os dois Estados foram tomados como exemplo por apresentarem, respectivamente, o menor e o maior eleitorado do país). (OLIVIERI, 2009)

Ainda no que diz respeito a representação do povo o artigo 1º da nossa Constituição versa que “todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente nos termos desta Constituição”, de tal forma que a os representantes do povo nos Poderes Legislativo e Executivo precisam exercer essa representação de acordo com os anseios do povo. Tanto o Poder Legislativo, como o Poder Executivo, possuem função de editar e sancionar leis, respectivamente, demonstrando a importância da harmonia entre os dois poderes na regulação da população. De tal forma que, nota-se a função dos outros Poderes da República na proteção das normas constitucionais, sendo-lhes atribuída, igualmente, extrema responsabilidade pela observância dos preceitos ali empregados. (SOUZA, 2006)

“Não se tem dúvida de que a edição de leis e sua plena observância pelos Poderes do Estado são formas de garantir a ordem jurídica justa, ensejando o acesso à justiça”. Se o Legislativo, em sua atribuição típica de legislar, assim como o Executivo, em sua atribuição na participação do processo legislativo, possuem o dever de fazê-lo de forma a preservar os direitos fundamentais dos cidadãos, assim como, formarem um Estado que tenha como meta uma ordem jurídica que contemple as necessidades daquela sociedade, são eles importantes formas de se alcançar a tão aclamada “ordem jurídica justa”. (SOUZA, 2006)

 Luiz Navarro de Britto, em argumento que se tornaria clássico, enfatiza o viés sociológico da alocação desproporcional: "[...] as circunscrições eleitorais sub-representadas correspondem, em geral, aos estados mais desenvolvidos e industrializados do país. Ao contrário sensu, as zonas mais atrasadas, e por igual, politicamente mais sujeitas ao jugo do coronelismo, acham-se super-representadas em relação às primeiras" (BRITTO,1965 apud NICOLAU,1997). Para tanto a desproporcionalidade na representação principalmente na Câmara dos Deputados acaba por desfavorecer esse acesso e ainda que a Constituição de 1988 venha a consolidar e fato um Estado Democrático de Direito, haja vista que ainda existindo essa super-representação em “zonas mais atrasadas” a precariedade no acesso a justiça acaba por tornar obsoleto tanto o conceito de democracia quanto de cidadania, afinal como já falado é função dos Poderes Legislativo e Executivo zelarem pelo interesse do povo no que diz respeito às leis.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Podemos chegar à conclusão que uma representatividade como essa não interessa à sociedade brasileira, de quem a própria Câmara diz em seu site estar a serviço. Sendo assim, você pode se perguntar a quem isso interessa e as respostas que você vai obter dependerão completamente do posicionamento político de quem vai dá-las. (OLIVIERI, 2009)

“O direito ao acesso efetivo tem sido progressivamente reconhecido como sendo de importância capital entre os novos direitos individuais e sociais, uma vez que a titularidade de direitos é destituída de sentido, na ausência de mecanismos para a sua efetiva reivindicação.” (CAPELETTI) De tal forma que a responsabilidade de representação implica não só o tamanho de um Estado a nível populacional, como a melhoria na forma de garantir direitos, ou seja, moldar-se as necessidades dos Estados, pois o Estado deve ter o tamanho necessário para atender às necessidades públicas e aferir da sociedade a sua manifestação para tanto. Nem mais, nem menos. O Estado é o tamanho dos interesses momentâneos em jogo e das necessidades que deva atender. (OLIVEIRA, 2006)

Você também pode se perguntar se o problema tem solução e ele com certeza tem, apesar de sua complexidade. Para resolvê-lo, os próprios representantes do povo vão ter que realizar vários debates no Congresso nacional, até chegar a um consenso e reformar a legislação que rege o assunto. Talvez, eles só venham a fazer isso quando o eleitorado pressioná-los, mas é assim mesmo que funcionam as coisas num regime democrático. (OLIVIERI, 2009)

             

REFERÊNCIAS:

CAPPELLETTI, Mauro & GARTH, Bryant. Acesso à Justiça. Tradução de Ellen Gracie Northfleet. Sergio Antônio Fabris Editor. Porto Alegre, 1988

LEITE, Hélio. O  Senado brasileiro tem 81 cadeiras e atua como uma representação dos estados e do Distrito Federal. 2010. Disponível em: <http://www.formadoresdeopiniao.com.br/index.php?option=com_content&view=article&id=6721:o-senado-brasileiro-tem-81-cadeiras-e-atua-como-uma-representacao-dos-estados-e-do-distrito-federal&catid=77:politica-economia-e-direito&Itemid=106 > Acesso em: 31 Out 2010.

MASCARIM, Tarcisio Angelo. São Paulo: o único prejudicado. Disponível em: <http://www.simespi.com.br/noticias/art013.htm>. Acesso em: 04 Nov. 2010.

NICOLAU, Jairo. As distorções na representação dos Estados na Câmara dos Deputados Brasileira. 1997. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0011-52581997000300006> Acesso em: 31 Out. 2010

OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Reflexões sobre o tamanho do Estado. Revista Prática Jurídica. Ano V. N° 54. 30 de setembro de 2006.

OLIVIERI, Antonio Carlos. Deputados e Senadores nos representam. 2009. Disponível em: <http://educacao.uol.com.br/cidadania/ult4490u11.jhtm>. Acesso em: 4 Nov. 2010.

SOUZA, Carlos Eduardo. Desmitificando a idéia de Direito Fundamental de acesso à justiça como atributo exclusivo do poder judiciário. 2006. Disponível em < http://www.conpedi.org.br/manaus/arquivos/anais/bh/carlos_eduardo_amaral_de_souza.pdf> Acesso em 01 de Nov 2010

STRECK , Lenio Luiz; MORAIS José Luis. Ciência política e teoria do estado. 7 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado. 2010

TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 13 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1997.