O PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO NO DIREITO ADMINISTRATIVO
 
O PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO NO DIREITO ADMINISTRATIVO
 


O PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO NO DIREITO ADMINISTRATIVO

 

 

Julio Heleno Silva Castro e Lucas Tavares[1]

Dr. Leonardo Valles Bento[2]

 

Sumário: 1. Introdução; 2. Noções da administração publica;3. Supremacia do interesse público à luz das teorias organicistas e utilitaristas; 4. Limites da Supremacia do interesse público; Conclusão; Referências.

 

Resumo

 

 

Este artigo visa analisar o principio basilar do Direito Administrativo, que é a supremacia do interesse público. Desta forma, é necessário entender a estrutura da administração, como o regime jurídico, fonte, princípios e o conceito. A supremacia do interesse público sobre o privado visa limitar os interesses individuais em prol da satisfação pública. E a Administração pública tem como o ideal a proteção do interesse da coletividade, visto que a organização administrativa está estruturada para atender as necessidades da sociedade. Além disso, a ordem constitucional do Brasil está fundamentada em busca de um Estado Democrático de direito, ou seja, a proteção e garantia dos direitos fundamentais. Estes direitos são definidos pelas decisões democráticas e têm como objetivo final a satisfação do interesse coletivo.

 

Palavras- Chave: Direito Administrativo. Princípio da Supremacia do interesse público. Principio da indisponibilidade do interesse público. Estado Democrático de Direito

 

1. INTRODUÇÃO

 

A Carta Magna do Brasil está vinculada a princípios constitucionais que protegem tanto direitos coletivos como individuais. Esses direitos estão baseados em fundamentos que visam a satisfação e a própria justiça social, visto que a satisfação do interesse tanto da coletividade como do individual constrói a idéia de um Estado Democrático de Direito.
O Estado Democrático de Direito tem como base a garantia dos direitos fundamentais. Estes direitos fundamentais estão relacionados com outros princípios constitucionais que buscam a dignidade da pessoa humana e a harmonia da coletividade.

Com base nisso, o direito administrativo surge especialmente pela necessidade de controlar o poder por meio da lei e este controle acaba criando a perspectiva de que o interesse da coletividade é mais importante do que o interesse individual, pois a coletividade sempre vai optar pelo desenvolvimento coletivo devido às decisões democráticas tomadas pelo Estado.

A construção ideológica de que os interesses públicos prevalecem sobre o individual acaba se tornando um dos princípios estruturais da administração pública. Pois a administração pública pode ser conceituada como um agrupamento de atos que o Estado pratica para auxiliar no exercício de funções do Governo, que organizam a realização de serviços públicos para a satisfação do interesse coletivo. Além disso, ela pode ser considerada um conjunto de órgãos que exercem a função administrativa. (MEDAUAR, 2007).

Sendo assim a administração pública apresenta uma ambigüidade quanto ao seu conceito, possuindo o caráter funcional e o orgânico, sendo o funcional caracterizado pela atividade dos órgãos e o orgânico caracterizado por aquelas que possuem alguma função administrativa. (BENTO, 2013).

O princípio da supremacia do interesse público sobre o particular, como o nome já diz, determina que o interesse da coletividade é mais importante devido a necessidade de buscar a uniformização e harmonia dos interesses coletivos e particulares. Este princípio está ligado com o princípio da proporcionalidade, visto que é necessário observar se foi escolhida a decisão menos gravosa de tantas outras decisões que poderiam ser tomadas.

E por fim é importante especificar a limitação do princípio da supremacia do interesse público, de acordo com o princípio da indisponibilidade e de limitações normativas, além de limitações impostas por outros princípios que serão vistos no decorrer do trabalho.

 

2. NOÇÕES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

 

A Administração Pública é caracterizada por um conjunto de atos e funções que proporcionam a satisfação do interesse coletivo. Esses atos e funções são importantes devido a construção estrutural e organizacional da Administração Pública, facilitando seu funcionamento.

Como visto anteriormente, a Administração Pública apresenta uma certa ambigüidade em seu conceito, devido a observância de dois aspectos, o aspecto funcional e o orgânico. Além disso, o conceito apresenta uma limitação quanto a identificação precisa sobre o conceito de Administração Pública, sendo necessário utilizar o método de exclusão para identificar o que é ato administrativo, pois aquilo que não é legislativo e judiciário é administrativo. No aspecto funcional, a função administrativa apresenta a característica de um conjunto de atividades que ajudam as instituições a realizar as funções do governo, buscando a efetivação de seus objetivos (MEDAUAR, 2007).

Em sentido objetivo, a administração pública abrange as atividades exercidas pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes incumbidos de atender concretamente às necessidades coletivas; corresponde à função administrativa, atribuída preferencialmente aos órgãos do Poder Executivo. Nesse sentido, a administração pública abrange o fomento, a polícia administrativa e o serviço público. Alguns autores falam em intervenção como quarta modalidade, enquanto outros a consideram como espécie de fomento (DI PIETRO, pag. 53, 2011).

No aspecto orgânico, a administração possui como característica o conjunto de órgãos e entidades que proporcionam a realização da atividade administrativa sendo excluída a possibilidade de tal atividade ser judicial ou legislativa, visto que a atividade administrativa é considerada como tal, por meio de exclusão. Ou seja, caso não seja incluída no âmbito judicial ou legislativo, tal ato será considerado administrativo (MEDAUAR, 2007).

Contudo, a divisão de poderes não exclui a possibilidade de uma atividade judicial ou legislativa apresentar características administrativas, pelo fato de haver a possibilidade dos atos praticados na gestão interna de determinado órgão ser considerado como ato administrativo.

Predominantemente, a função administrativa é exercida pelos órgãos do Poder Executivo; mas, como o regime constitucional não adota o princípio da separação absoluta de atribuições e sim o da especialização de funções, os demais Poderes do Estado também exercem, além de suas atribuições predominantes - legislativa e jurisdicional - algumas funções tipicamente administrativas. Tais funções são exercidas, em parte, por órgãos administrativos existentes no âmbito dos dois Poderes (as respectivas Secretarias) e, em parte, pelos próprios parlamentares e magistrados; os primeiros, por meio das chamadas leis de efeito concreto, que são leis apenas, em sentido formal, porque emanam do Legislativo e obedecem ao processo de elaboração das leis, mas são verdadeiros atos administrativos, quanto ao seu conteúdo; os segundos, por meio de atos de natureza disciplinar, atos de provimento de seus cargos, atos relativos à situação funcional dos integrantes do Poder Judiciário(DI PIETRO, pag. 55,2011).

Sendo assim, a atividade administrativa no âmbito orgânico decorre dos atos praticados de entes e órgãos do poder executivo em busca da satisfação do interesse da coletividade. Com isso, a separação dos poderes fica evidente, pois o Estado está dividido em funções relacionadas com atos administrativos, legislativos e judiciários.

A atividade administrativa acompanhou o desenvolvimento da sociedade. Anteriormente a sociedade era abrangida pela proteção dos interesses individuais, no entanto com a atual formação da sociedade visa a proteção do interesse coletivo e este interesse prevalece sobre o individual.

É possível observar também o conflito entre ideologias que defendiam os interesses individuais e coletivos, de acordo com os princípios que norteiam o Estado de Direito que tinham como base a proteção dos interesses individuais e a administração pública, que tem como base a proteção dos interesses coletivos.

A própria atividade administrativa acompanha esse desenvolvimento social defendendo que o interesse coletivo é mais importante e deverá ser atendido na maior medida possível. E quando houver conflito entre interesses individuais e coletivos, irá prevalecer o coletivo.

O regime jurídico da atividade administrativa está relacionado com dois fatos: as prerrogativas e as sujeições. A definição de regime jurídico para a Administração Pública tem como objetivo esclarecer as características que envolvem o Direito Administrativo.

O fato da atividade administrativa possuir prerrogativas é devido a existência de privilégios que a administração pública vai possuir, em que não será observado no direito privado. Tais características podem ser exemplificadas de acordo com Maria Sylvia Zanella di Pietro:

Isto significa que a Administração Pública possui prerrogativas ou privilégios, desconhecidos na esfera do direito privado, tais como a auto-executoriedade, a autotuteIa, o poder de expropriar, o de requisitar bens e serviços, o de ocupar temporariamente o imóvel alheio, o de instituir servidão, o de aplicar sanções administrativas, o de alterar e rescindir unilateralmente os contratos, o de impor medidas de polícia; goza ainda de determinados privilégios como a imunidade tributária, prazos dilatados em juízo, juízo privativo, processo especial de execução, presunção de veracidade de seus atos. (DI PIETRO, pag. 57, 2011).

 

Além da atividade administrativa possuir privilégios que em certos momentos parecem até ilimitados, tal administração apresenta restrições para limitar o seu campo de atuação. Caso não sejam observadas tais restrições, o ato administrativo poderá ser considerado nulo e até ilegal.

Portanto a Administração deverá obedecer alguns princípios e finalidades para justificar sua atuação que é a proteção dos benefícios da coletividade. Tais restrições poderão ser observadas de acordo com os princípios que fazem parte dos atos administrativos, como a moralidade pública, publicidade dos atos praticados, legalidade, impessoalidade, eficiência, finalidade, motivação, razoabilidade, segurança jurídica e a auto tutela.

Caso, tais restrições não estejam sendo observadas, o ato administrativo vai apresentar vícios que não sendo sanados poderão ocasionar a responsabilidade de quem praticou e a nulidade do ato praticado.

 

3. SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO À LUZ DAS TEORIAS ORGANICISTAS E UTILITARISTAS

 

A supremacia do interesse público almeja a satisfação social sobre o interesse privado. O bem estar social é mais importante, pois este é essencial para a continuidade da harmonia social e para a defesa de um Estado Democrático de Direito.

 

Sempre que entrarem em conflito o direito do indivíduo e o interesse da comunidade, há de prevalecer este, uma vez que o objeto primacial da administração é o bem comum. As leis administrativas visam, geralmente, assegurar essa supremacia do Poder Públicos sobre os indivíduos, enquanto necessária à consecução dos fins da administração. (MEIRELLES, pag.43, 2001).

 

 

Antes de adentrar a supremacia do interesse público é essencial observar o conceito e as definições do que vem a ser o interesse público. Tal expressão se apresenta como um dos objetivos primordiais da Administração Pública a ser alcançado, visto que a sua organização e seu funcionamento está inteiramente interligado com as necessidades sociais.

Primeiramente é necessário observar a relação existente entre o interesse coletivo, público, difuso e individual. Enquanto o interesse individual abrange a satisfação do particular, o interesse público abrange a satisfação de um número determinado de pessoas assim como o coletivo. No entanto o difuso não apresenta um vínculo entre as pessoas, pois a proteção pública visa o interesse comum de uma coletividade (MEDAUAR, pag.137, 2007).

O conceito jurídico do interesse público também possui certa dificuldade para realizar a sua definição, pois a doutrina se diverge quanto ao que deve ser entendido como interesse público.

Uma parte da doutrina explica que este interesse é a união de todos os interesses entre os particulares, ou seja, as decisões democráticas. No entanto outra parte da doutrina estabelece que o interesse público está relacionado com as necessidades específicas da sociedade e está além das necessidades dos particulares. Ou seja, ela alcança todas as necessidades humanas essenciais para a harmonia social, bem estar e segurança (MEDAUAR, pag.138, 2007).

A supremacia do interesse público sobre o particular está presente na Constituição Federal de forma implícita, pois é possível observar que a maioria dos princípios constitucionais observam o direito privado de acordo com a coletividade buscando sempre a satisfação coletiva para garantir o bem estar social (OSÓRIO,p.84, 2000).

A concorrência entre o interesse público e o particular ocorre desde o início da formação do Estado. Mas com o advento dos fundamentos para um Estado Democrático de Direito, a coletividade acabou ganhando espaço, devido à concepção de que o conjunto de particulares forma o coletivo e a necessidade de satisfazer a coletividade é mais importante do que a satisfação apenas de um particular.

O Autor Gustavo Binenbojm em seu livro “Uma Teoria do Direito Administrativo” desenvolve a teoria moral do autor Daniel Sarmento, explicando que a prevalência do interesse público sobre o particular poderia ser explicada com base em duas perspectivas, a primeira é a organicista e a segunda utilitarista. (BINENBOJM, pag.81, 2008).

A perspectiva organicista estabelece que a sociedade é um conjunto de indivíduos e que cada individuo forma um todo social. A satisfação da sociedade só é obtida por meio da satisfação coletiva e o bem estar social só é garantido quando é assegurado o bem comum. (BINENBOJM, pag.82, 2008).

Portanto o indivíduo tem a plena consciência de que existe a superioridade do interesse coletivo e caso haja um conflito entre uma garantia individual ou coletiva, a satisfação coletiva irá prevalecer.

No entanto, alguns doutrinadores determinam que a supremacia do interesse coletivo sobre o individual é contra todos os princípios de um Estado Democrático de Direito. Pois o Estado tem que observar a individualidade de cada particular devido ao principio da dignidade humana, protegendo cada ser e garantindo os direitos individuais.

Essa base ideológica tenta concentrar a importância do homem, mas como foi dito anteriormente, o Estado visa construir uma sociedade harmônica e os interesses individuais devem estar em conformidade com o da coletividade.

Quando o Estado satisfaz a coletividade, automaticamente ele satisfaz o interesse de particulares, portanto se o direito de um particular entrar em conflito com o da sociedade, consequentemente o direito do particular irá agredir um direito de outros particulares.

Sendo assim, é ilógico pensar que esse princípio irá agredir os fundamentos do Estado Democrático de Direito, pois esse princípio, ao mesmo tempo que defende a coletividade, indiretamente defende o individual. Devido a constituição da coletividade que é formada por um conjunto de particulares que visam a satisfação da sociedade.

A perspectiva utilitária se fundamenta na ideologia que os atos administrativos praticados não estão vinculados aos princípios que visam apenas a satisfação da coletividade. Esta teoria observa qual a relevância que tal ato irá alcançar e se os efeitos serão positivos ou negativos para a necessidade daquela coletividade.

Portanto, caso haja um conflito entre os interesses coletivos e individuais, é necessário observar a ética consequencialista, ou seja, observar qual decisão irá trazer maior benefício e menor prejuízo. Desta forma, caso a decisão alcance um número máximo de pessoas, pode-se dizer que ela esta cumprindo com sua finalidade. (BINENBOJM, pag.84, 2008).

Mas se esta decisão não alcançar a sua finalidade e o número máximo de pessoas, ela estaria privilegiando um número determinado de pessoas, agredindo assim com alguns princípios administrativos como o princípio da finalidade, impessoalidade, moralidade e com a segurança jurídica.

Pode-se observar que esta teoria possui uma ligação com o princípio da razoabilidade e proporcionalidade, devido a construção lógica da ética consequencialista, pois antes de tomar qualquer decisão é necessário observar a relação dessa decisão com outros sub-princípios específicos como a adequação, necessidade e por fim o próprio princípio da proporcionalidade.

A decisão será adequada se observar a relação entre meio e fim, ou seja, se o meio utilizado irá alcançar o fim visado. Caso a decisão consiga alcançar o número máximo de indivíduos, tal decisão será adequada. Depois dessa análise deverá ser observado se tal decisão irá ser menos onerosa para a Administração Pública e se vai satisfazer o interesse da coletividade.

Além disso, é necessário analisar se tal decisão obedece o princípio da proporcionalidade, pois este princípio sopesa os direitos e garantias fundamentais, protegendo assim os cidadãos contra decisões consideradas excessivas.

Então, a decisão tomada deverá obedecer os critérios expostos acima, como a necessidade de abranger um número máximo de pessoas e sua eficiência. Pois caso contrário a decisão não estará sendo proporcional, necessária e nem adequada.

 

Assim, salvo onde o constituinte foi explícito ao estabelecer regras específicas de prevalência, a identificação do interesse que deverá prevalecer há de ser feita mediante uma ponderação proporcional dos interesses do conflito, conforme a circunstância do caso concreto, a partir de parâmetros substantivos erigidos pela própria Constituição. Daí se dizer que o Estado democrático de direito é um Estado de Ponderação, pela necessidade de proteger e promover, ponderada e razoalvemente, tanto os interesses particulares dos indivíduos como os interesses gerais da coletividade. O que se chamará interesse público é resultado final desse jogo de ponderações que, conforme as circunstâncias normativas e fáticas, ora apontará para a preponderância relativa do interesse geral, ora determinará a prevalência parcial de interesses individuais. (BINENBOJM, pag.86, 2008).

 

 

Desta forma entende-se a importância da comparação entre a ética consequencialista e estes princípios constitucionais, pois ambos estão relacionados. Por fim, antes de tomar qualquer decisão, é necessário observar se vai atingir sua finalidade e vai alcançar a coletividade em geral.

 

4. LIMITES DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO

 

Como foi visto em tópicos anteriores, existe o princípio da supremacia do interesse público sobre o particular, ou seja, os direitos coletivos possuem maior relevância do que os individuais. No entanto, é necessário observar se este direito atinge uma maior quantidade de pessoas e se ele atende a sua finalidade.

Desta forma, tal princípio apresenta restrições quanto ao seu campo de atuação, pois este deverá obedecer a alguns princípios que limitam o próprio poder dos agentes que utilizam este poder de acordo com sua competência.

O princípio da indisponibilidade do interesse público equilibra o princípio da supremacia do interesse publico. Pois este possui duas vertentes, a primeira estabelece uma limitação para o administrador, determinando que este só poderá atuar de acordo com sua competência, ou seja, ele não poderá ir além de seus deveres para satisfazer interesses pessoais ou de terceiros.

Precisamente por não poder dispor dos interesses públicos cuja guarda lhes é atribuída por lei, os poderes atribuídos à Administração têm o caráter de poder-dever; são poderes que ela não pode deixar de exercer, sob pena de responder pela omissão. Assim, a autoridade não pode renunciar ao exercício das competências que lhe são outorgadas por lei; não pode deixar de punir quando constate a prática de ilícito administrativo; não pode deixar de exercer o poder de polícia para manter o exercício dos direitos individuais em consonância com o bem-estar coletivo; não pode deixar de exercer os poderes decorrentes da hierarquia; não pode fazer liberalidade com o dinheiro público. Cada vez que ela se omite no exercício de seus poderes, é o interesse público que está sendo prejudicado (DI PIETRO, pag.63, 2011).

A segunda vertente é que todas as decisões devem estar fundamentadas com base na satisfação da coletividade, pois caso contrário ela estaria agredindo o princípio da finalidade. Não apenas o princípio da indisponibilidade do interesse publico limita a supremacia do interesse coletivo, mas também outros princípios como o da impessoalidade, publicidade, finalidade, moralidade, eficiência e da proporcionalidade.

Se a lei dá à Administração os poderes de desapropriar, de requisitar, de intervir, de policiar, de punir, é porque tem em vista atender ao interesse geral, que não pode ceder diante do interesse individual. Em conseqüência, se, ao usar de tais poderes, a autoridade administrativa objetiva prejudicar um inimigo político, beneficiar um amigo, conseguir vantagens pessoais para si ou para terceiros, estará fazendo prevalecer o interesse individual sobre o interesse público e, em conseqüência, estará se desviando da finalidade pública prevista na lei. Daí o vício do desvio de poder ou desvio de finalidade, que torna o ato ilegal (DI PIETRO, pag.63, 2011).

Portanto o poder-dever do qual faz uso o administrador é um instrumento a ser utilizado para satisfazer as necessidades públicas e ele não poderá deixar de exercer tal instrumento, pelo fato de ser uma competência irrenunciável e indisponível.

Os atos praticados pelo agente deverão estar de acordo com o princípio da finalidade, ou seja, deverá utilizar tal instrumento para uma determinada finalidade que é a satisfação coletiva e qualquer ato que fuja de sua finalidade praticado por este agente será considerado nulo e ilícito. Pois a maioria dos atos administrativos são vinculados e possuem como pressuposto a obediência de sua finalidade.

Outro princípio que o administrador deverá seguir é o da impessoalidade, ou seja, o administrador deverá tomar suas decisões sem privilegiar um grupo determinado ou outros particulares, pois seu objetivo principal será a satisfação social.

Além desse princípio é possível observar a publicidade dos atos administrativos, dando a possibilidade dos cidadãos acompanharem todos os atos administrativos controlando qualquer tipo de abuso.

E por fim, o princípio da eficiência e da proporcionalidade. A eficiência está relacionada com a proporcionalidade, pois enquanto a primeira determina que as políticas públicas devem adquirir grandes resultados com poucos recursos, a segunda observa quais medidas deverão ser tomadas que causam menos prejuízo e possuem uma maior eficiência. Desta forma, é possível controlar qualquer tipo de abuso praticado pela Administração Pública.

 

 

 

5. CONCLUSÃO

 

Com base no que foi visto no decorrer do trabalho, o interesse coletivo terá maior relevância quando comparado com o interesse individual. Contudo, para o interesse coletivo prevalecer sobre o individual é necessário observar se tal decisão irá atender a todas as suas finalidades.

É imprescindível a figura da supremacia do interesse público no Direito Administrativo, pois a administração pública trata da sociedade como um todo, não de individualidades. Kant, em suas bases teóricas, defendia o homem como um ser social e ele renuncia sua liberdade individual para satisfação tanto de seus interesses quanto os da coletividade. Esta teoria é sensata, pois uma vez que o homem está inserido na sociedade ele não tende a pensar de forma individual.

Por fim, o Estado Democrático de Direito visa o interesse social, pois a satisfação do social proporciona a satisfação do individual, visto que o coletivo consiste em um conjunto de indivíduos.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

 

 

BENTO, LEONARDO VALLES. Apostila de direito administrativo. Vol 1. 2013.

 

BINENBOJM, GUSTAVO. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitucionalização. 2ª Ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2008.

 

DI PIETRO, MARIA SYLVIA ZANELLA. Direito Administrativo. 24. ed., São Paulo: Atlas, 2011.

MEADAUAR, ODETE. Direito administrativo moderno. 11ª Ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007.

 

MEIRELLES, HELY LOPES. Direito Administrativo Brasileiro, 2011, p43.

OSÓRIO, FÁBIO MEDINA. Existe uma supremacia do interesse público sobre o privado no direito administrativo brasileiro? Revista de Direito Administrativo. n. 220. 2000.

O princípio da supremacia do interesse público sobre o privado: uma análise à luz dos direitos fundamentais e do Estado Democrático de Direito. Disponível em: http://revista.tce.mg.gov.br/Content/Upload/Materia/1768.pdf. Acesso em: Nov. 2013.

 


[1] Acadêmicos do 7° período do curso de direito vespertino da Unidade de Ensino Superior Dom Bosco.
[2] Professor e orientador da disciplina de Direito Tributário I.

 
 
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