O controle das medidas administrativas e financeiras do poder judiciário...

O controle das medidas administrativas e financeiras do poder Judiciário realizadas pelo conselho nacional de justiça (CNJ), como meio de democratização, disciplina e transparência.[1]

 

 

Dennison Rodrigo Oliveira Sodré[2]

Maria Eduarda Costa Carneiro[3]

Amanda Thomé[4]

 

Sumário: Introdução; 1 A atuação do CNJ como instrumento de democratização, disciplina e transparência do poder judiciário brasileiro; 2 Estrutura e atribuições do CNJ ; 3 CNJ um órgão de controle administrativo ou judicial ?; 4 Posicionamento jurisprudencial; Conclusão; Referências

 

RESUMO

Este paper apresenta, no primeiro momento, um estudo analítico sobre a atuação do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) no controle das medidas administrativas e financeiras do Poder Judiciário, aquele que funciona como meio disciplinador, democratizante e confere transparência ao referido Poder. No segundo momento, será analisada a estrutura e composição do CNJ,  bem como, as suas atribuições, insculpidas na Constituição Federal, art. 103-B, a fim de compreender a relevância deste órgão, na seara nacional. Posteriormente realizar-se-á o exame do controle realizado por este organismo e a devida apreciação do caráter administrativo ou judiciário sobrepostas pelo Conselho, além da sua atinência à Constituição Federal. Infere-se neste trabalho, por meio de um estudo embasado em reflexões teóricas, análises práticas e pesquisas bibliográficas, o posicionamento jurisprudencial. Ademais, serão realizadas as últimas considerações dos autores e seu posicionamento em relação à matéria. Portanto, será necessária uma leitura mais aprofundada do tema proposto.

Palavras-chave: Democratização; Disciplina; Medidas administrativas e financeiras.

INTRODUÇÃO

As criações de Conselhos de Magistratura datam desde a segunda metade do século XX, como observados em países europeus, seu principal objetivo era limitar as competências dos tradicionais Ministérios da Justiça que funcionavam como instrumentos de interferência do Poder Executivo no Poder Judiciário (Mendes 2011, p. 1033).

Após o surgimento dos Conselhos em diversos países europeus como França, Itália, Portugal, Espanha entre outros. A América Latina, influenciada, principalmente, pelo modelo espanhol, cria também o Conselho da Magistratura ou do Judiciário, que se destina a assegurar um autogoverno, administração dos tribunais e garantir a independência do Judiciário.

Apesar da diversidade dos modelos adotados em cada país, o ponto em comum observado em todos os Conselhos era o seu funcionamento como órgão colegiado, de composição plural, que tem função administrativa e, obviamente, compondo o Poder Judiciário.

O desenvolvimento desses Conselhos cumpre um relevante papel social, que segundo Mendes (2011, p. 1034) dava-se em função da “solução dos complicados problemas relacionados à administração eficiente dos órgãos jurisdicionais”.

No Brasil, a criação do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), foi delineado na Emenda Constitucional nº 45/2004, promulgada em 8 de dezembro de 2004 e passou a ser vigente quando publicada em 31 de dezembro de 2004.

Primordialmente, a criação do CNJ surge com o dever de reorganizar o Poder Judiciário, este que era alvo de diversas críticas relacionadas à sua falta de transparência, difícil acesso à justiça pelo povo, e morosidade processual, o que gera enorme insatisfação e anseio da sociedade por uma reforma.

Sendo assim, a reforma do Poder Judiciário com a instauração de um órgão que supervisionasse e garantisse maior democratização, disciplina e transparência, teve suas pedras basilares, principalmente, em três princípios: do acesso à Justiça, da razoabilidade e da eficiência processual.

Desta forma, o CNJ surgiu com o intuito de afastar os traços de corrupção existentes no Judiciário brasileiro para promover clareza, disciplina e transparência na prestação dos serviços jurisdicionais, possibilitando um maior acesso à justiça àqueles que se sentem vulneráveis frente ao Poder. Deste modo, o CNJ é um instrumento hábil de exercício democrático, disciplinador e transparente, por meio, principalmente, do controle das medidas administrativas e financeiras do judiciário. Desta maneira, buscaremos demonstrar essas assertivas através de um estudo embasado em reflexões teóricas, análises práticas e pesquisas bibliográficas acerca do assunto.

 

1 A atuação do CNJ como instrumento de democratização, disciplina e transparência do poder judiciário brasileiro

Originalmente a realização do controle do Poder Judiciário era feito por outros Poderes, ora o Legislativo, ora o Executivo a depender dos sistemas de governos e de administração de tribunais, que poderiam ser de duas formas:

O primeiro sistema era o de caráter anglo-americano conhecido também por common law, que se fundamenta na independência e autonomia dos organismo judiciais, onde o governo e administração ficam a disposição dos órgãos judiciais de superioridade hierárquica.

O segundo sistema era o de caráter europeu-continental, onde a seleção, nomeação e fiscalização dos magistrados era de competência do Poder Executivo, normalmente realizados pelo Ministério da Justiça.

Nos países onde se encontra a distinção bem delineada entre os três poderes, dificilmente se poderia falar num órgão que fiscalize externamente outro poder, pois tal função normalmente é exercida por uma política de fiscalização entre si, também conhecida como mecanismos de freios e contrapesos.

A ideia do controle externo do Judiciário no Brasil, que é uma República Federativa Presidencialista, era de causar uma inovação nas relações de poder, mas ao mesmo tempo “contrariava” a estrutura constitucionalmente estabelecida.

O controle externo do Poder Judiciário normalmente era encontrado nos países com tradição parlamentarista, sendo assim, eram compatíveis com sua forma de governo, como por exemplo, Itália, França, Portugal e Espanha.

No Brasil, o Poder Judiciário era fiscalizado por si próprio, através dos órgãos de controle internos administrativos e também por meio das suas corregedorias. Externamente quem realizava o controle, apenas no aspecto administrativo, financeiro e orçamentário era o Tribunal de Contas, órgão este do Poder Legislativo.

Portanto, em 1967, a Justiça Federal cria o Conselho da Justiça Federal, que tinha a pretensão de uniformizar as práticas administrativas, estabeleciam limites, delineavam regras a serem seguidas pelos magistrados e servidores, compatibilizando-as com a legislação federal.

Porém, faltava um órgão centralizador da administração da Justiça Estadual, pois os tribunais de justiça estaduais se encontravam, no mais das vezes, isolados, deixando a desejar, principalmente, nos requisitos da disciplina, de práticas administrativas condenáveis sob o aspecto técnico, atos descontinuados e sem responsabilização dos administradores. Além da morosidade processual, inacessibilidade e ineficiência judiciária.

Sendo assim, com o advento da Constituição de 1988 houve a promoção do que foi chamado de revisão crítica do direito, que inseriu novos instrumentos de acesso ao Judiciário, como as ações coletivas, o combate à desigualdade, dentre outros. Desta maneira, era necessário realizar as devidas adaptações no aparelho judicial para atender as novas requisições, para que assim, tornasse o Judiciário compatível com os novos tempos.

Entretanto, um forte incomodo ainda assolava a nação brasileira, pois faltava para o judiciário à transparência, uma gestão hermética, além dos desvios de verbas, assessoria prestada por magistrados aos particulares em processos que estavam sob sua alçada, venda de sentenças, do nepotismo nos tribunais, da má-gestão de recursos financeiros e a ineficaz correição dos membros de todas as instâncias do Poder Judiciário, que cometam faltas disciplinares. Tudo isso, ocasionava um grande inconformismo. Ademais, houve manifestações isoladas e a veiculação por parte da mídia com contundentes reclamações generalizadas sobre a péssima atuação do Poder Judiciário.

Contudo, o Poder Judiciário ainda não havia percebido a necessidade de mudanças e contrariamente aos anseios sociais, buscou repelir qualquer interferência ao seu desenho, valendo-se preponderantemente na tese da independência do Poder Judiciário, sob o manto da defesa da federação.

No entanto, a reforma do Poder Judiciário, veio suceder com a Emenda Constitucional nº 45/2004 e juntamente dela ocorre à criação do Conselho Nacional de Justiça, chamado de controle externo do Judiciário.

O objetivo inicial do CNJ era responsabilizar-se pela sujeição do Poder Judiciário à disciplina administrativa, correcional, disciplinadora e democrática por ele demandada, porém não interferindo nas decisões judiciais.

Inicialmente a atuação do CNJ foi marcada diretamente por priorizar obras, realizar aquisições de equipamentos, implantação de programas e funcionalidade das instalações, além do planejamento estratégico, fracionado em metas, buscando com isso, melhorar sensivelmente a imagem do Judiciário e seu aspecto de inoperância e corporativismo interno.

Nos Tribunais de Justiça Estaduais a atuação do CNJ foi marcada pela imprescindível necessidade de uniformizar e planejar as práticas administrativas, tanto no âmbito federal, como no âmbito estadual. Ademais, introduziu o CNJ a publicidade como norma das práticas administrativas, com isso, democratizou-se a burocracia pela possibilidade de se ter o controle social.

Sendo assim, os Tribunais serão supervisionados pelo CNJ com maior transparência, seja no aspecto administrativo, como no financeiro, disciplinar, além do combate à morosidade na prestação jurisdicional, na busca pela adoção de procedimentos mais ágeis e menos burocratizados e investimentos na informatização dos serviços judiciários.

Desta forma, a proposta do CNJ é o exercício do controle administrativo, financeiro e disciplinar do Poder Judiciário, pois não existe independência em sentido absoluto, sobretudo, com a imperiosa necessidade de implementação de uma política judiciária integrada nacionalmente, com a participação da sociedade, realizando o acompanhamento do Conselho, o que demonstra o seu caráter híbrido e de sobremaneira o respeito e valorização ao Estado Democrático de Direito.

 

2 Estrutura e atribuições do CNJ

A composição do CNJ está delineada pela Constituição Federal em seu art. 103-B do inciso I a XII, e é aprimorada pelo regimento interno do CNJ em termos de sua organização. No que tange à estrutura, este conselho sustenta uma formação mista, sendo composto por 15 membros de diferentes áreas de atuação buscando unir membros da União e dos Estados a fim de reafirmar o caráter democrático do nosso país, estes deverão ter entre 35 e 66 anos e serem todos nomeados pelo chefe do poder executivo após terem sido aprovados por maioria absoluta no Senado.

Dentre os quais estão: um ministro presidente do Supremo Tribunal Federal, um ministro do Superior Tribunal de Justiça, um ministro do Tribunal Superior do Trabalho, um desembargador de Tribunal de Justiça, um juiz estadual, um juiz federal, um juiz do Tribunal Regional Federal, um juiz do Tribunal Regional de Trabalho, um juiz do Trabalho, um membro do Ministério Público da União, dois advogados indicados pela OAB, e dois cidadãos de notável saber jurídico e reputação ilibada. (artigo103-B, incisos I a XIII, da CF).

Compõe-se, portanto, de um presidente, um corregedor, e treze conselheiros, visto que o membro presidente do STF terá função de presidir o CNJ, e o membro que for ministro do STJ caberá a função correcional, cabendo a função de conselheiro e opinadores aos outros treze.

No que concerne à ausência, se o presidente do CNJ se fizer ausente, sua substituição deverá ser feita pelo vice-presidente do STF, e se a ausência for do ministro corregedor, este delegará outro membro para a função. Quanto ao presidente de comissão este será substituído pelo conselheiro mais antigo dentre os membros e caso haja empate será escolhido o que tiver mais idade, o relator será substituído pelo conselheiro subseqüente em termo de antiguidade no conselho.

As atribuições do Conselho Nacional de Justiça podem ser classificadas em: políticas, administrativas, de ouvidoria, correicionais, disciplinares, sancionatórias, informativas e propositivas. O seu fundamento encontra-se disciplinado na Constituição Federal, em seu artigo 103-B, § 4º. No entanto, o Estatuto da Magistratura, pode dar outras atribuições ao Conselho Judicial, conforme estabelecido pelo próprio texto constitucional.

As atribuições políticas se referem às medidas adotadas destinadas para a preservação da autonomia do Poder Judiciário e pelo cumprimento do Estatuto da Magistratura, estas metas são feitas pelo CNJ para cumprir uma de suas atribuições primordiais, que é a garantia da autonomia e independência do Poder Judiciário.

Em relação às atribuições administrativas, esta ocorre pelo controle de legalidade dos atos administrativos realizados por membros ou órgãos do Poder Judiciário. As medidas podem desconstituir, reaver ou fixar prazos para que se adotem as providências para o cumprimento legal. Cabe ressaltar, que essas atribuições derrogam das disposições estabelecidas no artigo 37 da Constituição Federal, assim como, os demais Poderes da Federação ao Judiciário é necessário observar o zelo destas normas.

As atribuições de ouvidoria são demandadas pelos cidadãos que podem representar ao CNJ em face dos membros ou órgãos do Poder Judiciário, inclusive os serviços notariais, de registro, auxiliares, serventias e os delegatários de serviços públicos jurisdicionais. As demandas serão dirigidas ao Ministro-corregedor. Essa atribuição é uma característica também do poder disciplinador.

A respeito das atribuições correicionais e disciplinares podem ser originárias ou derivadas a depender. Quando ocorre a instauração de sindicância, representação em processo, reclamação ou processo administrativo feita diretamente ao CNJ, então teremos uma atribuição originária. Já a derivada pode decorrer de avocatória ou revisional, esta última poderá ser de ofício ou por provocação.

As atribuições sancionatórias estão relacionadas em decorrência do poder disciplinador. Sendo assim o CNJ pode por meio da maioria de votos, mas sempre garantindo a ampla defesa, determinar a remoção, disponibilidade, ou a aposentadoria proporcional ao tempo de serviços, além de outras sanções administrativas. No entanto, o Conselho não pode decretar a perda do cargo, esta se dá somente por sentença judicial transitada em julgado.

As atribuições informativas e propositivas são elaboradas pelo CNJ por dois tipos de relatórios. Um a cada semestre, que possui dados estatísticos a respeito de processos e sentenças, em cada unidade da Federação, nos diversos órgãos jurisdicionais. O outro relatório é anual, esse apresenta a conjuntura do Poder Judiciário no país, nesse relatório é que ocorrem as sugestões e providencias que se julgarem necessárias para as proposições do Conselho.

 

 3 CNJ um órgão de controle administrativo ou judicial ?

A natureza do Conselho Nacional de Justiça é de órgão administrativo-constitucional do Poder Judiciário da República Federativa do Brasil com status semi-autônomo ou de autonomia relativa (Sampaio 2007, p. 263).

Desta maneira, estabelece a Constituição Federal: “Art. 92 – São órgãos do Poder Judiciário: I – o Supremo Tribunal Federal; I-A – o Conselho Nacional de Justiça”. Portanto, o CNJ é um órgão administrativo de controle interno do Judiciário, que por sua composição buscou a democratização necessária, com a participação da sociedade e representantes afins.

Sendo assim, corrobora com o nosso pensamento (Sampaio 2007, p. 264) “Controla-se para dentro o Judiciário por órgão atípico, administrativo-político; defende-se para fora a independência orgânica e funcional judiciária”.

Ademais, afirma Sampaio (2007, p. 271)

Apesar, dos atos e decisões (administrativas) do Plenário do Conselho serem irrecorríveis, se ocorrer, no entanto, obscuridade, contradição ou omissão na decisão, pode o interessado, no prazo de cinco dias, por simples petição, requerer que sejam restados esclarecimentos.

Porém, o CNJ não é órgão jurisdicional, pois não tem a devida competência constitucional para dizer o direito de forma definitiva, com trânsito em julgado. Apenas o juiz pode fazer. Desta forma, o CNJ é órgão que profere decisões judiciais exclusivamente administrativas, ou seja, não-jurisdicionais.

A decisão jurisdicional só pode ser reformada por decisão jurisdicional, nas formas previstas pela lei. A decisão jurisdicional não é passível de ser reformada ou anulada por decisão administrativa. Esse entendimento é pacificado na doutrina, assim como, na jurisprudência, como por exemplo, as recentes decisões unânimes do Supremo, conduzidas pelo Ministro Celso de Mello nos mandados de segurança 28598 e 28611.

Portanto, cabe ressaltar que os atos jurisdicionais só podem ser assim classificados se respeitarem os princípios arrolados no artigo 37 da Constituição, que é o atendimento aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, onde ao CNJ é incumbido da vigília aos mesmos. Deste modo, se uma decisão claramente não atende a estes princípios, então não pode ser considerada jurisdicional. Sendo assim, se uma decisão jurisdicional extravasar o âmbito da normalidade, então teremos manifesta ilegalidade, pode haver censura disciplinar e a desconsideração da natureza jurisdicional da decisão.

 

4 Posicionamento jurisprudencial

A Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB) ingressou com uma ação direta de inconstitucionalidade (Adin 3.367-DF) questionando a constitucionalidade do CNJ, alegou que por conter em sua estrutura, juristas integrantes de outros poderes e órgãos que não do Judiciário, estaria prejudicando a independência deste Poder, o que constitui uma violação ao princípio constitucional da separação de poderes (artigo 2º da CF), a associação alegou que o CNJ só deveria atuar de forma subsidiária às corregedorias dos Tribunais de Justiça dos Estados, para que não ocorra prejuízo na autonomia destes. Ademais, a Associação dos Magistrados alegou que o CNJ é um órgão, que pratica a usurpação de competência do legislador ao estabelecer procedimentos de penas, sanção, disponibilidade e aposentadoria.

Entretanto, o STF julgou improcedente a referida ADIN. Entre os onze ministros, seis votaram favoravelmente à atuação primária e concorrente do CNJ, assim o órgão continua funcionando independentemente das corregedorias dos tribunais.

Desta forma, entende o Supremo, que o Conselho Nacional de Justiça é um órgão administrativo e não oferece impedimentos à independência das funções do judiciário. Ao contrário disto, das vezes em que este órgão exerce alguma função atípica do judiciário ou do executivo, não é dotado de legitimidade para ingressar na independência de quaisquer dos dois poderes, predominando, portanto, suas funções típicas que em nada atrapalham a execução da cláusula pétrea da separação de poderes.

Sendo assim, o STF afirma que o a outorga ao CNJ de exercer o controle da atuação administrativa, financeira, disciplinar, busca melhorar a qualidade da atividade, pois devido a quantidade de regras permitida aos tribunais, prazos extremamente longos para apurar e o corporativismo das corregedorias não havia uma efetividade do cumprimento legal.

A atuação do Conselho veio impedir o isolamento antirepublicano das casas de Justiça brasileira e este limita-se a atos inseridos em seu rol de competências não havendo qualquer violação a autonomia dos tribunais, não sendo possível vislumbrar qualquer forma de usurpação da competência.

Desta forma, fica evidente que o posicionamento do Supremo Tribunal Federal, órgão este único capaz de julgar ações em face do Conselho Nacional de Justiça, se manifestar favoravelmente a continuidade da atuação do CNJ no exercício do controle das medidas administrativas e financeiras do poder judiciário.

 

CONCLUSÃO

A criação e atuação do Conselho Nacional de Justiça representam um verdadeiro marco institucional para o Poder Judiciário brasileiro, pois não concebe apenas mais um órgão dentro dos quadros funcionais do serviço público, mas uma autentica entrada de novos valores, com o intento de incrementar a democratização, disciplina e a transparência.

Sendo assim, o controle das medidas administrativas e financeiras do poder judiciário, realizadas pelo Conselho Nacional de Justiça, como meio de democratização, disciplina e transparência é de garantia constitucional que afasta a prática antidemocrática, a indisciplina administrativa, a falta de transparência, o difícil acesso à justiça, mas garante zelo ao artigo 37 da Constituição Federal.

Desta forma, o Conselho Nacional de Justiça demonstra o respeito e competência para atuar em searas notadamente complicadas de realizar a prestação do serviço jurisdicional. Mas, sobretudo evidencia a clara adequação do Poder Judiciário a moralidade administrativa, financeira e disciplinar.

Portanto, o CNJ é um instrumento de combate a morosidade e a descrença por parte da sociedade na Justiça e contribui significativamente na necessidade de uniformizar, em âmbito nacional, os procedimentos dos órgãos do judiciário, aumentando a sua eficiência e instituindo um verdadeiro Estado Democrático de Direito.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

REFERÊNCIAS

ALVES, Carolina Fátima de Souza; BARBOSA, Cláudia Maria. Conselho Nacional de Justiça e o Exercício da Função Fiscalizadora do Poder. Revista Jurídica da Faculdade de Direito / Faculdade Dom Bosco. Núcleo de Pesquisa do Curso de Direito. — v. 2, n. 1 (jan./jun. 2008) .  — Curitiba: Dom Bosco, 2008 .

BARROSO, Luís Roberto. Constitucionalidade e legitimidade da criação do conselho nacional de justiça. In: WAMBIER, Teresa Arruda Alvin (Coord.). Reforma do Judiciário: Primeiras reflexões sobre a EC n. 45/2004. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.

BAGATINI, Júlia; WICKERT, Lisiane Beatriz. Ponderações reflexivas Acerca do Conselho Nacional de Justiça. Revista do Departamento de Ciências Jurídicas e Sociais da Unijuí. Ano XIX, nº 33, 2010.

BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de direito constitucional – 6 ed. ver. e atual. – São Paulo: Saraiva, 2011.

MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional / Gilmar Ferreira Mendes, Inocêncio Mártires, Paulo Gustavo Ganet Branco. - 6. ed. rev. e atual. - São Paulo: Saraiva, 2011.

SAMPAIO, Jose Adércio Leite. Conselho Nacional de Justiça e a independência do Judiciário. São Paulo: Del Rey, 2007.

Disponível em: <http://interessenacional.uol.com.br/2012/01/cnj-e-democratizacao-do-poder-judiciario/>. Acesso em 20. Abril. 2012

Disponível em: <http://veja.abril.com.br/noticia/brasil/na-volta-das-ferias-supremo-define-poderes-do-cnj>. Acesso em 20. Abril. 2012

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