Legitimidade do Ministério Público propor Ação Civil Pública na Exigibilidade de Tributos

Curso de Direito







PRISCILA LOPES FERREIRA






Legitimidade do Ministério Público propor Ação Civil Pública na Exigibilidade de Tributos





Resende
2008




PRISCILA LOPES FERREIRA





Legitimidade do Ministério Público propor Ação Civil Pública na Exigibilidade de Tributos




Artigo Científico Jurídico apresentado como exigência final da disciplina Trabalho de Conclusão de Curso à Universidade Estácio de Sá ? Curso de Direito.


Orientadores: Prof. Arlete Rubini
Prof. Rogério



Resende
2008

Legitimidade do Ministério Público na Cobrança de Tributos
Priscila Lopes Ferreira


RESUMO


Trata-se o presente trabalho da Legitimidade do Ministério público em propor Ação Civil Pública na exigibilidade de tributos. Iremos no decorrer da obra estudar sobre as funções institucionais do órgão do Ministério Público, sobre as definições de interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos, a Ação Civil Pública, e ainda o posicionamento doutrinário e jurisprudencial acerca do tema.


-6 Sumário: 1. Introdução 2. Atividade Financeira do Estado 3. Debate Constitucional 4. Definição Dos Direitos Difusos, Coletivos E Individuais Homogêneos 5. Ação Civil Pública ? Lei 7.347/ 1985 5.1 A Evolução Da Legislativa Da Ação Civil Pública 6. A Ação Civil Pública E A Tributação 6.1 Da Obrigação Tributária Como Interesse Difuso Ou Coletivo 6.2 A Obrigação Tributária Com Interesse Individual Homogêneo 7. A Substituição Da Ação Direta De Inconstitucionalidade Pela Ação Civil Pública 8. Posicionamento Doutrinário 8.1 Das Decisões Jurisprudenciais 9. Medida Provisória 2.180- 35 10. Conclusão.


INTRODUÇÃO

O presente trabalho consiste em uma pesquisa relativa ao Direito Constitucional, no que diz respeito à Legitimidade do Ministério Público em propor Ação Civil Pública na cobrança de tributos. Nesse sentido seu objetivo é analisar, contextualizar o tema.
A Ação Civil Pública é regulada pela lei Complementar 7.347/1985 que prevê as hipóteses em que ela pode ser ajuizada. A Constituição Federal dispõe sobre, as funções institucionais do Ministério Público e quais os casos em que existe a possibilidade da Ação Civil Pública impetrada por esse órgão.
O tema impõe a discussão de algumas questões como: É função do Ministério Público ajuizar a ação Civil Pública na cobrança de tributos? Consumidor pode ser equiparado a contribuinte? O ministério Público é legitimado para proteger direitos individuais homogêneos? O direito dos contribuintes de não pagar tributo inconstitucional se encontra no rol dos interesses difusos?
Buscar-se-á avaliar tais regras atentas aos preceitos constitucionais, objetivando esclarecer sobre a possibilidade do uso da ação Civil Pública intentada pelo Ministério Público nas questões que versem sobre tributos.
O presente estudo realizar-se-á através de pesquisa bibliográfica, artigos científicos expostos na internet, como também a coleta de análises de jurisprudências pertinentes ao tema.
Optou-se pela pesquisa bibliográfica por causa das necessidades de um maior aprofundamento sobre o tema, salienta-se que não existem ainda livros específicos sobre o tema. Juntamente com a pesquisa doutrinária, optou-se também pela pesquisa jurisprudencial para análise dos casos que ensejam decisões divergentes.
Através da legislação existente, da doutrina e da jurisprudência buscam-se as orientações e os caminhos a serem examinados no desenvolvimento desse trabalho.
Para a análise de dados foram realizados diversos tipos de leitura, quais seja: exploratória, interpretativa, reflexiva crítica, afim de que o estudo do tema venha contribuir para o mundo jurídico, ao final deste projeto.
Sendo assim, acreditando que o direito é apenas um meio para se alcançar a uma justiça melhor e plena, espera-se que o tema, em questão, venha de alguma maneira ser útil à sociedade, no que se diz a respeito ao mundo jurídico e acadêmico.


1. ATIVIDADE FINANCEIRA

Antes de entrarmos no nosso tema, objeto de estudo, da presente obra, é necessário fazer uma explicação sobre a atividade financeira do Estado, que é de onde surge Tributo.
Torres (2004, p.3) conceitua atividade financeira sendo "um conjunto de ações do Estado para a obtenção da receita e a realização dos gastos para atendimento das necessidades públicas".
A máquina administrativa só funciona pelo impulso das receitas geradas pelo pagamento dos impostos, taxas, contribuições e empréstimos compulsórios, que são os principais meios de arrecadação.
A arrecadação desses tributos é que faz com que o Estado suporte as despesas necessárias para que ele atinja seus objetivos, sendo assim o Estado poderá pagar a folha de pagamento de seus servidores, contratarem serviços terceirizados, adquire no mercado os produtos que são necessários para a prestação de serviços públicos ou na produção de bens públicos.
É através do planejamento orçamentário anual que há a obtenção da receita e a realização dos gastos.
O Estado faz a arrecadação do tributo após o lançamento do crédito tributário, que tem caráter obrigacional, ou seja, o contribuinte é obrigado a pagar esse crédito tributário. Conforme o artigo 142 do Código Tributário Nacional "compete a autoridade administrativa constituir o crédito tributário pelo lançamento, assim entendido o procedimento administrativo tende a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente" o referido artigo ainda diz que: "determinar a matéria tributável, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo, e sendo o caso, aplicar a sanção correspondente".
Ocorre que em alguns momentos o pode legislativo na ancia de cumprir sua função, que é a criação de normas, acaba por não respeitar as limitações, que a lei Constitucional oferece, criando normas tributárias inconstitucionais que obrigam o contribuinte efetuar o seu pagamento.

3 ? DEBATE CONSTITUCIONAL
A Constituição Federal do Brasil estabelece em seu artigo 129, II, III, e IX, as funções institucionais do Ministério Público. O inciso III traz a hipótese de que o Ministério Público é competente para ajuizar a Ação Civil Pública, relatando que poderá ajuizar a presente ação quanto tiver como finalidade a proteção do patrimônio Público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.
Os contribuintes sobrecarregados de tantos impostos, taxas e contribuições para pagar se fazem valer de meios judiciais para ver seu direito resguardado. Existem diversas ações que podem ser propostas como o fim de paralisar esses abusos orçamentários provocados pela Fazenda Pública, como: mandado de segurança, ação cautelar inominada, ação de consignação em pagamento, ação anulatório de débito fiscal, são exemplos dessas medidas.
Porém tem ocorrido nos dias atuais o uso da ação civil pública para afastar a cobrança de tributos inconstitucionais, figurando no pólo ativo o Ministério Público e outros, em face da Fazenda Pública. Dessa maneira o Ministério Público representaria em juízo a coletividade de todos os indivíduos que foram lesados.
Salienta-se que o uso da Ação Civil Pública em matéria tributária vem causando uma grande divergência entre os doutrinadores. O Ministério Público tem legitimidade para propor a ação, um defensor dessa legitimidade é Ricardo Lobo Torres (2004), argumentando que o direito do contribuinte de não pagar tributos inconstitucionais se encontra no rol dos interesses difusos, por afetar uma universalidade de pessoas indetermináveis e tem objeto indivisível.
Ana Lúcia Amaral e Luiza Cristina Fonseca Frischeisen (2002), que também defende essa corrente faz alusão ao artigo 127 da Constituição Federal que diz: "que o Ministério Público é instituição permanente, essencial a função jurisdicional, cabendo a ele a defesa da ordem jurídica, do regime democrático, e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
Com outro posicionamento alguns autores entendem que o mecanismo que deve ser usado pelo Ministério Público, para defender os direitos dos contribuintes é a Ação Direta de Inconstitucionalidade, tendo como principal representante dessa corrente Hugo de Brito Machado (2000, p.90), que faz o seguinte relato: "O Ministério Público não está legitimado para promover Ação Civil Pública, como forma de defender direitos individuais homogêneos dos contribuintes em geral, contra exigência de tributos inconstitucionais" diz ainda que; "A defesa do direito coletivo deve ser defendido pelo Ministério Público, mas para tanto deve atuar seu órgão legitimado para controle direto de constitucionalidade, que oferece instrumento adequado para esse fim".
Ainda defendendo a ilegitimidade do Ministério Público encontra-se a posição da jurista Ives Gandra da Silva Martins (1994, p. 97), onde dispõe que "a relação do contribuinte com o fisco é decorrente de um direito individual, disponível de cidadão, não sendo cabível a Ação Civil Pública, tendo como titular o Ministério Público, na medida em que cada contribuinte poderá questionar ou não o tributo".
Apesar das divergências doutrinárias o tema já é ponto pacificado pela Jurisprudência nacional, o Superior Tribunal de Justiça entende que não é cabível o uso da Ação Civil Pública na cobrança de Tributos, fundamentando que a relação jurídica existente entre a fazenda Pública e o contribuinte não é uma relação de consumo e relatando que contribuinte e consumidor são categorias afins, porém distintas. (BRASIL no resp. 169.313/SP, Rel. Min. Nancy Andrighli, DJ 26.3.2001.fls.307/315).

4. DEFINIÇÃO DOS DIREITOS DIFUSOS, COLETIVOS E INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS

Necessário se faz uma análise dos direitos difusos, coletivos, e individuais, homogêneos para que possamos entender quais desses são pressupostos da Ação Civil Pública.
O Código de Defesa do Consumidor define os direitos difusos sendo aqueles "transindividuais, indivisível, em que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por uma circunstância de fato".
Hugo Nigro Mazzilli (2001, p 46) conceitua os direitos difusos como aqueles que "abrange grupos menos determinados de pessoas, entre as quais inexiste vinculo jurídico ou fático preciso".
Sendo assim pode-se dizer que os direitos difusos são aqueles indisponíveis, de ordem pública e cogente, que ultrapassa o âmbito individual do cidadão, pertencendo a uma coletividade de pessoas.
Em matéria de direitos coletivos podemos observar, em comum com os direitos difusos, a indivisibilidade do seu objeto. Porém nascem de uma forma diferente, pois o Código de Defesa do Consumidor dispõe em seu artigo 81, parágrafo único, inciso II, que: "os direitos coletivos são transindividuais, de natureza indivisível, de que seja titular um grupo, categoria ou classe de pessoas indeterminadas, ligadas por uma relação jurídica base."
Finalmente chegamos ao direito individual homogêneo, que vem regulado pela Lei 8078/90, classificando-os como aqueles decorrentes de uma origem comum.
A doutrina define os direitos individuais homogêneos sendo aqueles "cujo os titulares são perfeitamente identificáveis e cujo o objeto é divisível e cindível." (Nery, 1999, p 1864).
O Supremo Tribunal de Justiça, no recurso 411529/SP, tendo como relatora a Ministra Nancy Andrigri, definiu os direitos individuais, como aqueles "que jamais se apresentam indivisíveis, e não são conexos por qualquer relação jurídica que vincule os seus titulares entre si".
Para Kazuo Watanabe (1998, p. 15), que fez parte da comissão redatora do anteprojeto do Código de Defesa do Consumidor, o legislador fez essas definições para evitar que dúvidas e discussões doutrinárias, a respeito dessas categorias jurídicas, possam impedir ou retardar os efetivos interesses do consumidor.
A Lei 8078/90 atribui ao Ministério Público a legitimação para atuar em Juízo, concorrentemente, na defesa dos direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos. E ainda a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, lei nº 8625/93 em seu artigo 25, II, alínea "a", atribuiu-lhe a legitimidade para promover a Ação Civil Pública na defesa de direito individuais, indisponíveis e homogêneos.
Tendo em vista o posicionamento da Constituição Federal, que limitou a atuação do Ministério Público à defesa de interesses sociais e individuais indisponíveis, deve ser analisada a constitucionalidade desses dispositivos da lei infraconstitucional.
Cabe mostrar ainda, no que concerne à Ação Civil Pública a Constituição limita claramente a atuação da instituição somente a defesa do patrimônio Público e Social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos, note se que está disposto " outros interesses difusos e coletivos e não "direitos individuais homogêneos.
Na lição de José Afonso da Silva, " á Constituição cabe estabelecer a estrutura do Estado, a organização de seus órgãos, o modo de aquisição de poder a forma de exercício de modo que tanto a ampliação quanto a redução de suas competências por normas infraconstitucionais implicara na mudança de sua estrutura".
Sendo assim fica clara a inconstitucionalidade das normas infraconstitucionais que atribuem ao Ministério Público legitimidade para defesa de interesses individuais homogêneo, não caracterizados pela indisponibilidade.
Estabelecidas as definições acima, faremos uma breve narrativa sobre a Ação Civil Pública.

5. AÇÃO CIVIL PÚBLICA ? LEI 7.347/1985.
A lei da Ação Civil Pública tem como função sanar os danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valores artístico, estético, histórico e turístico, a qualquer outro interesse difuso ou coletivo, por infração da ordem econômico ou economia popular, e ainda a ordem urbanística. (artigo 1º, I, II, III, IV, V, VI).
A Ação Civil Pública surgiu primeiramente, no mundo legislativo, através da Lei Orgânica do Ministério Público, Lei Complementar nº 40/81, que a elencou sendo uma das funções institucionais do Ministério Público, sem no entanto defini-la, o que se deu somente em 1985 pela Lei 7347, e veio sofrer alterações pelas Leis 8078/90 e 9494/97 e ainda pela Medida Provisória nº 2.180-35/2001, que acrescentou alguns parágrafos.
A Ação Civil Pública é definida por Hely Lopes Meirelles (2003, p.152), como: "instrumento processual adequado para reprimir ou impedir danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, protegendo os interesses difusos da sociedade."
Os legitimados para propor a presente ação estão descritos no artigo 129, §1 da Constituição Federal, e no artigo 5º, caput, da Lei 7347/1985, quais sejam: o Ministério Público, pela União, pelos Estados e Municípios e ainda por autarquias, empresas públicas, fundações e sociedades de economia mista e associações, desde que respeitando algumas disposições legais.
Salienta-se que segundo Edis Milaré (1995, p.5/6) de início havia o entendimento de que o legitimado para propor a Ação Civil Pública era somente o Ministério Público, e somente após a edição da Lei 7347/85 que os outros entes, já mencionados, passarem a ter a legitimidade para intentar a ação.
O pressuposto da Ação Civil Pública é o dano ou a ameaça de dano ao interesse difuso e coletivo, porém atualmente há diversas ações intentadas para defender direitos individuais homogêneos disponíveis, sendo contrário ao disposto no artigo 1º da Lei de Ação Civil Pública, ou ainda com a intenção de substituir as Ações diretas de Inconstitucionalidade, como se pode ver em diversos julgados do Supremo Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal.
Feito a breve narrativa acerca da Ação Civil Pública será estabelecida a relação entre a Ação Civil Pública e a natureza jurídica.

5.1 A Evolução da Legislativa da Ação Civil Pública

A lei orgânica nacional do Ministério Público foi o diploma legal que mencionou primeiramente ao instituto da Ação Civil Pública, Lei Complementar Federal nº 40 de 13/12/1981, em seu artigo 3º, III.
A lei 7347/85 foi a primeira legislação nacional veio em defesa dos interesses difusos e coletivos. Esta lei protegia inicialmente para proteger os danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
É importante saber que o inciso IV do artigo primeiro dessa Lei foi vetado por José Sarney, presidente do país naquela época que fundamentou seu veto dizendo que: " As razões de interesse público dizem, respeito precipuamente á insegurança jurídica, em detrimento do bem comum, que decorre da amplíssima e imprecisa abrangência da expressão "qualquer outro interesse difuso"" (D.O.U. de 25 de julho de 1985).
As conseqüências desse veto foram enormes, visto que a sociedade perdeu um importante instrumento de defesa dos interesses difusos e coletivos, e ainda o Ministério Público e os outros legitimados para propor a ação foram limitados no seu campo de atuação, dessa forma os incisos do artigo 1º da Lei 7347/85 passou a ter um rol taxativo.
Com a entrada da Constituição Federal em vigor em 05/10/1988 a lei da ação Civil Pública é recepcionada expressamente ao ser atribuída como uma das funções institucionais do Ministério Público e dando a ele a legitimidade para intenta-lá.
Surgiu em 24 de outubro de 1989 a lei 7853 que previu a tutela jurisdicional aos interesses difusos e coletivos dos portadores de deficiência, e também a lei 7912 de dezembro do mesmo ano, que tratava de Ação Civil Pública por danos causados aos investidores de bolsa de valores. Fazendo com que se tornassem precedentes para a tutela total dos direitos da sociedade.
Ocorre que somente com o advento da lei de proteção ao consumidor, lei 8078/90, que foram inseridos no nosso ordenamento jurídico os conceitos legais de direitos difusos e coletivos, que serão estudados mais à frente.
Vale mostrar que o artigo 110 do Código de Defesa do Consumidor trouxe novamente o inciso IV do artigo 1º da Lei 7347/85, que foi vetado anteriormente e ainda com uma inovação, ampliando sua aplicação aos interesses individuais homogêneos.

6. A AÇÃO CIVIL PÚBLICA E A TRIBUTAÇÃO

O estudo agora analisa do ponto de vista do contribuinte, a relação jurídica tributaria definindo, a sua natureza.
Ricardo Lobo Torres (2004, p. 56) relata que: "A relação jurídica Tributária, é a que estabelecida por lei, une o sujeito ativo (fazenda Pública) ao sujeito passivo (contribuinte ou responsável), e torno de prestação pecuniária (tributos) ou não pecuniária (deveres instrumentais)". Sendo assim essa relação jurídica tributária tem natureza de relação obrigacional, pois decorre de lei.
Fazendo uma análise acerca da obrigação tributária principal descrita no artigo 113, parágrafo 1º, e juntamente com Hugo de Brito Machado (2000, PL 254) que seu objeto é "vale dizer que a prestação a qual se obriga o sujeito passivo é de natureza patrimonial, e sempre uma quantia em dinheiro." A importância de mostrar essa patrimonialidade se dá na medida em que mostra sua característica de indisponibilidade.
Conforme Caio Mário (1995, p. 152), essa relação entre caráter patrimonial da obrigação e sua disponibilidade, quando se tratar de objeto de direito, há direitos patrimoniais e direitos não patrimoniais, dispondo que "a distinção entre eles não é puramente doutrinária mas traz conseqüências praticas em um longo alcance.
Dessa forma a obrigação tributária principal, aparece em relação ao contribuinte, caracterizada pela disponibilidade, o que afasta a sua inserção no rol dos interesses difusos.
Lembrando que essa disponibilidade refere ao contribuinte, visto que ele é o sujeito passivo, pois em relação a Fazenda pública, vigora o Princípio da indispo0nibilidade do crédito tributário, que nas palavras de Celso Antônio de Melo diz que "a indisponibilidade dos interesses públicos significa, que sendo interesses qualificados como próprios da coletividade, não se encontram á livre disposição de quem quer que seja, nem mesmo do órgão administrativo".

6.1 Da Obrigação Tributária como Interesse Difuso ou Coletivo

O artigo 1º da Lei 7347/85 traz elencados os casos que cabem a Ação Civil Pública e nele não se encontra a hipótese dos danos causados ao contribuinte.
Uma grande gama dos doutrinadores que defendem a aplicabilidade da Ação Civil Pública em matéria tributária entendem que o direito dos contribuintes não pagarem tributos inconstitucional se encontram no rol dos interesses difusos, visto que afeta um universo de pessoas indetermináveis e tem seu objeto indivisível.
Torres (2004) em sua obra Curso de Direito Financeiro e Tributário mostra sua definição acerca da relação tributária, "A relação tributária é complexa, pois abrange um conjunto de direitos e deveres do fisco e do contribuinte".
A fazenda pública tem o direito de exigir do contribuinte o pagamento do tributo e a prática de atos necessários e sua fiscalização, mas o dever de proteger a confiança nela depositada é do contribuinte.
Com interpretação do trecho acima podemos dizer que a relação tributária tem caráter obrigacional, e o contribuinte e o fisco possuem deveres mútuos.
Como já foi dito, a obrigação tributária se caracteriza pelo seu caráter patrimonial, pois sempre é revertido em um valor pecuniário, a ser recolhido pela Fazenda Pública. Essa patrimonialidade da obrigação tributária, em relação ao contribuinte dá a ela um caráter de direito disponível, que são aqueles em que o interesse individual prevalece sobre o interesse geral, ou seja, seu titular pode dispor de seu direito a qualquer momento.
Na prática se dá quando um contribuinte paga um tributo indevido e inconstitucional, e tem a faculdade de querer o ressarcimento, da quantia paga, ou não. Vale salientar que a obrigatoriedade do ressarcimento violaria o direito de propriedade.
Sendo assim se o contribuinte tem sua vontade respeitada no direito de dispor seu dinheiro, podemos excluir esse direito do rol dos interesses difusos, visto que nele não há a característica da indisponibilidade.
Existem ainda outras características que afastam a obrigação tributária dos direitos difusos, como a indeterminação dos seus sujeitos, e a indivisibilidade de seu objeto.
Somente a existência de uma norma pode trazer o direito subjetivo do contribuinte não pagar um tributo inconstitucional. Machado (2000, p. 92) relata que "Só a partir da incidência de um tributo inconstitucional é que alguém, em cujo patrimônio repercutiu aquela incidência poderá promover a ação adequada para a proteção de seus direitos."
Existe no ordenamento jurídico tributário um instituto denominado como lançamento que traz ao ato de cobrança de tributo, que incide sobre um imóvel, a certeza, liquidez e exigibilidade obrigação tributária. Esse procedimento está descrito no artigo 142 do Código Tributário Nacional, que tem também como finalidade individualizar os sujeitos passivos da obrigação tributária.
A determinação dos sujeitos passivos da obrigação tributária faz com que se torne remota a possibilidade da inserção da obrigação tributária entre os direitos difusos e coletivos, que são caracterizados por sua natureza indivisível, e ainda a individualização dos sujeitos passivos vão em confronto coma a indeterminabilidade dos interessados.
6.2 A Obrigação Tributária com Interesse Individual Homogêneo

De acordo com o tópico acima ficou clara a inexistência da obrigação tributária, de contribuintes que recolhem tributos indevidos, no rol dos interesses difusos e coletivos. Pois suas características de individualização dos agentes e a divisibilidade do objeto são características de direito individual homogêneo, que será o nosso estudo nesse tópico.
O Código de Defesa do Consumidor trouxe uma inovação a Lei 7.347/85, que é a possibilidade de Ação Civil Pública na defesa de interesse individual homogêneo. Sendo assim haveria sim a previsão do uso da Ação Civil Pública na cobrança de Tributos inconstitucionais.
Porém deve se mostrar que o Código de Defesa do Consumidor regula as matérias inerentes à classe de consumidores e tem como finalidade regular as relações de consumo. Acerca desse tema é relevante mostrar a posição de Francisco Conte (1998, p. 40), que relata o seguinte: "O aspecto nodal, para correto enfoque do tema, repousa na circunstância de que os interesses individuais homogêneos, somente podem ser resguardados, através da Ação Civil Pública, quando os seus titulares sofram danos na condição de consumidores."
Dessa forma, deve-se saber se o contribuinte se equipara a consumidor, e se a Fazenda Pública se equipara a fornecedor. O artigo 2º da Lei 8.078/90 conceitua o consumidor sendo aquela pessoa física ou jurídica que adquire ou utiliza serviço como destinatário final. E o artigo 3º descreve que fornecedor é toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, nacional ou estrangeira (...) que desenvolvam atividades de produção.
Expostos os conceitos do Código de Defesa do Consumidor acerca dos consumidores e fornecedores, vejamos o conceito dado pelo Código Tributário nacional aos contribuintes para saber se pode haver a equiparação entre eles. Contribuinte é toda pessoa, física ou jurídica que arca com o ônus do pagamento de tributo.
Apresentados os conceitos acima pode-se ver que contribuinte e consumidor são classes diferentes, assim como também fornecedores e fazenda Pública em nada se assemelham.
Porém existem pensamentos diversos por isso se faz mister mostrar a sentença dada aos Embargos de Execução pelo Excelentíssimo Juiz da 2ª Vara Cível da Comarca de Ijuí, RS, que fundamentou na seguinte forma:" assim como o contribuinte estaria para o estado, consumidor estaria para o fornecedor" disse ainda que: "O contribuinte é um consumidor daquilo que o Estado administrador coloca a sua disposição para sua utilização. Desta forma o Estado administrador é fornecedor e o contribuinte é consumidor".
Diante desse posicionamento veja-se o artigo 6º, II do Código de Defesa do Consumidor, que nos mostra que o consumidor tem como direito básico a educação e divulgação sobre o consumo adequado dos produtos e serviços, asseguradas a liberdade de escolha e a livre contratação. Sendo assim não que se caracteriza essa relação entre contribuinte e consumidor e entre Estado e fornecedor, tendo em vista que o contribuinte não pode optar por qual prestadora de serviço quer ser consumidor.
E ainda na relação tributária não existe faculdade do contribuinte pagar ou não o tributo, já que a obrigação tributária é obrigatória ao seu sujeito passivo, quando verificado a existência do fato gerador do tributo.
O artigo 3º dispõe que:"tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo o valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa, plenamente vinculada".
Dessa maneira vê-se a impossibilidade de se aplicar o Código de Defesa do Consumidor nas relações tributárias como também fica claro que a finalidade da Ação civil Pública é a proteção dos interesses individuais homogêneos nas relações de consumo.

7. A SUBSTITUIÇÃO DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PELA AÇÃO CIVIL PÚBLICA

Quem tem competência para processar e julgar ação direta de inconstitucionalidade é o Supremo Tribunal Federal, conforme o artigo 102, I, ?a? da Constituição Federal de 1988. Ela tem como objetivo declarar inconstitucional norma ou ato normativo, tendo como escopo tirar do ordenamento jurídico norma ou ato normativo que foi submetido ao controle de constitucionalidade.
Torres (2004, p. 348) diz que: "A ação direta de inconstitucionalidade é a que pode ser proposta diretamente ao Supremo Tribunal Federal pelas pessoas indicadas no artigo 103 da Constituição Federal" relata ainda que: "Visa o controle de ato normativo da União ou dos Estados, inclusive em matéria tributária, mas não é um instrumento hábil para o exame dos Municípios.
Um dos grandes erros que tem acontecido é fazer uso da Ação Civil Pública para regular as matérias que são do âmbito da ação direta de inconstitucionalidade. Isso é o que ocorre quando a Ação Civil Pública é empregada com a finalidade de afastar a cobrança de tributos inconstitucionais, quando, na verdade o que deveria acontecer seria submeter essa norma tributária, dita como inconstitucional e submetê-la ao controle de constitucionalidade.
O ordenamento jurídico nacional adota duas espécies de controle de constitucionalidade. O controle abstrato, que consiste em se aplicar somente aos casos concretos, casos específicos, modo incidental, pode ser declarada por qualquer juiz e sua decisão só gera efeitos para as partes relacionadas com o processo. A outra espécie de controle é o abstrato, que é de competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal, tem seus sujeitos limitados pela Constituição e seus efeitos são erga omnes.
A decisão que julga a Ação Civil Pública também gera efeito erga omnes. Dessa forma a Ação Civil Pública estaria passando por Ação Direta de inconstitucionalidade, fazendo com que a lei que criou o tributo fosse declarada inconstitucional, através de uma decisão de juiz monocrático. O que não pode acontecer visto que configuraria em usurpar a competência que é exclusiva do Supremo Tribunal Federal.

8. POSICIONAMENTO DOUTRINÁRIO

Existem opiniões divergências entre os doutrinadores, sobre a questão de o Ministério Público obter legitimidade para propor Ação Civil Pública em matéria tributária, por isso este tópico tem por finalidade expor alguns desses posicionamentos.
Ricardo Lobo Torres (2004 p.302) faz parte da corrente que admite o uso da Ação Civil Pública em matéria tributária, fundamento que a Ação Civil Pública está contida no rol das ações em que os contribuintes podem valer para ver repelido o direito de não pagar tributo inconstitucional, baseando no artigo 81 da Lei 8078/90.
Em defesa dessa mesma corrente estão, Ana Lúcia Amaral e Luiza Cristina Fonseca Frisheisen, (2002) que defenderam a tese de que tem Legitimidade o Ministério Público propor Ação Civil Pública para defender interesses individuais homogêneos em matéria tributária. Essas autoras baseiam suas opiniões no artigo 127 da Constituição Federal, que estabelece as funções institucionais do Ministério Público à defesa da ordem pública, do regime democrático e dos interesses sociais individuais indisponíveis.
Em outra corrente estão os doutrinadores que não admitem a legitimidade do Ministério Público para propor Ação Civil Pública para a exigibilidade de tributo. Como representantes está, Hugo de Brito Machado (2000, p. 90), como já foi mostrado diz que: " O Ministério Público não está legitimado para promover Ação Civil Pública, como forma de defender direitos individuais homogêneos dos contribuintes em geral, contra exigência de tributos inconstitucionais" diz ainda que: "A defesa do direito coletivo deve ser defendido pelo Ministério Público, mas para tanto deve atuar seu órgão legitimado para controle direto de constitucionalidade, que oferece instrumento adequado para esse fim."
Ainda defendendo a ilegitimidade do Ministério Público encontra-se a posição da jurista Ives Gandra da Silva Martins, (1994) que dispõe que " a relação do contribuinte com o fisco é decorrente de um direito individual, disponível de cidadão, não sendo cabível a Ação Civil Pública, tendo como titular o Ministério Público, na medida em que cada contribuinte poderá questionar ou não o tributo."
Vale dizer que Francisco Conte (1998) também é um defensor dessa corrente.
Além dessas divergências doutrinárias também existem as decisões de julgados que serão analisadas no próximo tópico.

8.1 Das Decisões Jurisprudenciais

Os tribunais têm decidido a respeito do uso da ação Civil Pública em matéria tributária, impetrada pelo Ministério Público. Faremos uma análise de forma cronológica para saber as mudanças que houve ao longo do tema.
Os tribunais de Alçada do Rio Grande do Sul, o Tribunal de Justiça de Minas Gerais, Tribunal de Alçada Civil de São Paulo, o Tribunal Regional Federal da 4ª Região, e o Tribunal Federal da 3ª Região, não admitem a legitimidade do Ministério Público em propor Ação Civil Pública em questão tributária.
Em 1994 a primeira turma do Supremo Tribunal Federal no Recurso Especial nº 49276-RS, que teve como relator o Ministro Demócrito Reinaldo, decidiu, reconhecendo a possibilidade de rever através da Ação Civil Pública, a cobrança de tributos, fundamentando no Código de Defesa do Consumidor, que teria estendido de forma expressa o alcance da Ação Civil Pública a defesa dos interesses individuais homogêneos.
Logo após, em 1995, no julgamento do Recurso Especial nº. 164-3 MG, tendo como Relator o Ministro César Asfor Rocha, a 1ª turma do Supremo Tribunal Federal contrariando o que havia decidido anteriormente resolveu que o Ministério Público não tem legitimidade ativa para propor a Ação Civil Pública para defesa de direitos individuais homogêneos.
No mesmo ano o Ministro Demócrito Reinaldo em decisão de um outro Recurso Especial, reafirma o que já havia decidido no Recurso 492676-RS, julgando o Recurso Especial 57.465-0-PR no sentido de que o Código de Defesa do Consumidor "somente tutela os direitos individuais homogêneos, através da Ação Coletiva, de iniciativa do Ministério Público, quando seus titulares sofrem danos na condição de consumidores" fundamentou ainda dizer que: " O Ministério Público não tem legitimidade para promover a Ação Civil Pública para proteger os contribuintes, que não se equipara a consumidor, na expressão da legislação vigente."
Foi confirmado esse entendimento pela primeira Turma, no recurso especial 97.455-0SP que foi julgado em 1996, e no recurso especial 124.201-SP, que foi decidido em 1997, ambos tendo como Relator o Ministro Demócrito Reinaldo.
Contudo após vários recursos decidindo pela ilegitimidade ativa do Ministério Público para promover Ação Civil Pública na exigibilidade de tributos, houve um retrocesso ao primeiro entendimento que existe a possibilidade da utilização da Ação Civil Pública para questionar tributo inconstitucional, esse posicionamento surgiu no Agravo regimental do recurso Especial 98286-SP, que teve como relator o Ministro José Delgado.
No mesmo ano foi decidido pela legitimidade do Ministério Público no recurso especial 109.013 também do Supremo Tribunal de Justiça, com relator o Ministro Gomes de Barros, que diz que o Ministério Público é legitimado para o exercício da ação Civil Pública, no objetivo de coibir a cobrança de tributo ilegal.
Um ano após, em 1998, o Supremo Tribunal Federal decidiu de forma diferente do Supremo Tribunal de Justiça, no Recurso Especial nº 115.500 Pr, que teve como relator o Ministro Hélio Hosimann que foi favorável pela ilegitimidade do Ministério Público, dizendo que: "o Ministério Público não tem legitimidade para propor a Ação Civil Pública em matéria tributária, assumindo o interesse dos contribuintes, já que o beneficiário não seria o consumidor" ressaltando ainda que: "consumidor e contribuinte não se equivalem estando o Ministério Público legitimado para defender os interesses dos consumidores".
Já em 2001 o Supremo Tribunal Federal o Relator, a Ministra Nancy Andrigui, no recurso especial 169.313-SP juntamente com a Turma Recursal relata que: " O Ministério Público não possui legitimidade ativa para propor Ação Civil Pública na Cobrança de tributos" como também diz que: "A Ação civil Pública não se presta a substituir a Ação direta de inconstitucionalidade".
No ano de 2003 o Relator Luiz Fux, fundamentou no Recurso Especial 505.303-SC que: "a medida provisória 2.181-35 introduziu o parágrafo único no artigo 1º da Lei da Ação Civil Pública, vedando a veiculação de actio civilis para a discussão de matéria Tributária.
Mais recentemente no ano de 2007, no Agravo Regimental Extraordinário, o Ministro Eros Grau, que foi relator do Recurso Especial de AgR 559985- DF também concorda em dizer que o Ministério Público não tem legitimidade para propor Ação Civil Pública na exigibilidade de Tributos.
Nesse ano a matéria também foi apreciada pelo Supremo Tribunal Federal através do Recurso Especial 980705/DF que foi fundamentada da seguinte maneira: "Sendo o conflito de natureza tributária torna-se manifesta a ilegitimidade do Ministério Público para a causa conforme o artigo 1º da Lei 7347/85.
Pode-se notar que primeiramente até mesmo a jurisprudência era contraditória, porém após alguns anos o entendimento passou a ser unificado no sentido de que não há de se falar em legitimidade ativa do Ministério Público em intentar Ação Civil Pública em matéria tributária.

9. MEDIDA PROVISÓRIA 2.180-35

Em 24 de agosto de 2001 entrou em vigor a medida provisória 2.180-35, que veda expressamente o uso da Ação Civil Pública em matéria tributária.
Essa medida provisória acrescentou o parágrafo único do artigo 1º da Lei 7357/85, que preceitua que: "Não será cabível ação civil pública para veicular pretensões que envolvam tributos, contribuições previdenciárias, o fundo de garantia do tempo de serviço, ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficiários podem ser individualmente determinados".
Salienta-se que a norma transcrita embora seja provisória confirma os posicionamentos jurisprudenciais recentes no sentido de que a Ação Civil Pública não é o meio correto de coibir a cobrança de tributo inconstitucional.
Vale dizer que Douglas Fisher (2006) no artigo "legitimidade do Ministério Público em ações civis Públicas que envolvam Tributos" entende que a limitação imposta pela medida provisória, citada, ao introduzir o parágrafo único ao artigo1ª da Lei 7357/85 é inconstitucional por violar o núcleo essencial do inciso III do artigo 129 e do artigo 127 da Constituição Federal.

10. CONCLUSÃO

Diante de tudo que foi apresentado neste trabalho, em relação ao objetivo da Ação Civil Pública, seu objeto e sua normatização e ainda acerca das funções do Ministério Público, pode-se chegar à conclusão de que o Ministério Público não é o legitimado para propor a Ação Civil Pública na exigibilidade de Tributos.
Vale mostrar que a referida ação não é meio adequado para tornar inconstitucional algum ato normativo ou alguma norma. E ainda ao argüir a inconstitucionalidade de um tributo, a Ação Civil Pública estaria usurpando o papel da Ação direta de inconstitucionalidade, tirando dessa maneira a competência do Supremo Tribunal Federal.
A Lei Tributária, quando for questionada, é feita por um individuo determinado, ou seja, não há de se falar em interesse coletivo ou difuso, já que o agente é determinado, específico.
Como também não há de falar em relação de consumo, visto que se trata de relação tributária, e entre elas inexiste relação.
E principalmente pela vedação expressa de seu uso, pela medida provisória 2180-35.





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