Intervenção do estado no domínio econômico

     INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO[1]

Paulo David da Silva Coimbra

Vinícius Batista Ribeiro [2] 

Sumário: Introdução; 1. RELAÇÃO ENTRE DIREITO E ECONOMIA; 2. A ESCOLA HISTÓRICA DA ECONOMIA POLÍTICA; 3. A ATUAÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO; 3.1.contexto histórico; 3.2. 3.2 A intervenção do Estado: o pensamento do Papa João Paulo II; 3.3. O pensamento de Ariño Ortiz; 3.5 Intervenção Direta e Indireta; Considerações Finais. 

PALAVRAS-CHAVE

Estado. Economia. Capitalismo. Constituição. Intervenção 

INTRODUÇÃO 

No transcorrer do século passado a atuação do Estado no cenário político, social e econômico, era bem aceita por parte da sociedade. Contudo, necessário se faz indagar a respeito dessa atuação na realização do fenômeno econômico. E, para responder a essa indagação, deve-se ter em mente que o relacionamento entre direito e economia não pode explicar-se somente à luz de aspectos lógicos e formais, mas também a partir dos fenômenos socioculturais.

Trabalhar esses aspectos conduz a uma visão mais geral e próxima da realidade que e busca analisar. É fundamentalmente por via do texto maior de uma nação que o Estado assume as “rédeas” ou não do âmbito econômico. Dessa forma, é sempre peculiar e bastante elucidativo tecer uma competente análise dos textos constitucionais de cada Estado para entender os caminhos seguidos em termos econômicos, as conjunturas que são construídas nos balizamentos mercadológicos e os elementos a que são conferidos maior importância em determinado contexto social, político, econômico e que desdobramentos se verifica no que concerne ao ordenamento jurídico. 

1. RELAÇÃO ENTRE DIREITO E ECONOMIA 

João Bosco Leopoldino da Fonseca em sua obra “Direito Econômico” assevera que para podermos analisar a dinâmica do Estado no setor econômico, devemos entender, pioneiramente, a ligação existente entre o Estado, o Direito e a Economia. Sendo assim, faz-se mister conhecer as principais teorias envolvendo este assunto, tais como: 

a)           O Materialismo Histórico de Marx 

Marx entendia que uma sociedade somente poderia ser definida levando-se em conta o modelo de produção adotado, haja vista que entendia ser a economia o centro de toda e qualquer atividade humana.

Dessa forma, comparava a dinâmica social a um edifício, cuja infraestrutura ou base era a economia, e a superestrutura ou o edifício em si eram as instituições, como o direito, a família, a religião, os costumes, os valores. Ou seja, a economia regia os demais aspectos da vida social, posto que o que determinava a consciência do homem não era ele mesmo, mas sim o modo de produção (p.242-243).

Em seu sentido mais amplo, Marx sustenta que o materialismo afirma que tudo o que existe é apenas matéria ou pelo menos dependa da matéria. Ressalta que a realidade humana é essencialmente material (BOTTOMORE, 2006, p. 254). 

b)           O pensamento de Stammler 

Stammler também utilizava-se de comparações para explicar a relação entre direito e economia. Comparava a matéria à economia, afirmando ser esta a “a atividade concreta dos indivíduos”, e a forma ao direito, sendo este a regulação geral de toda e qualquer atividade humana. Dessa forma, acreditava na supremacia da forma sobre a matéria, em que o direito moldava as relações humanas adequando-as a fim de atingir a harmonia social.

Em uma de suas obras publicadas, diferencia política e economia, definindo ser política a “atividade que se ocupa em ditar e fazer observar o direito” e economia a “esfera que afeta mais imediatamente a própria conduta dos indivíduos e tende diretamente a procurar o necessário para subsistir” (DA FONSECA, p. 244). 

c)           A concepção de Max Weber 

Weber percebia ser a ordem jurídica e a ordem econômica planos completamente distintos. Para ele, a ordem jurídica era um ideal, devendo-se verificar qual deveria ser o verdadeiro sentido de uma norma jurídica. Já a ordem econômica seria o fruto dos acontecimentos reais, e questionava o que efetivamente acontece em uma sociedade que considera válida a existência de uma ordem.

Contudo, além de diferenciá-los, Weber também os relaciona, porém em um âmbito mais sociológico, entendendo que “a aceleração moderna do tráfico econômico reclama um direito de funcionamento rápido e seguro, garantido por uma força coativa da mais alta eficiência” (p. 246). Em outras palavras, reclama a intervenção coativa e legítima do Estado no meio econômico.

 

2. A ESCOLA HISTÓRICA DA ECONOMIA POLÍTICA

 

Defende uma tendência de inserção da relação direito e economia no contexto histórico. A ideia desta é de que a vida social não se pode reduzir a um complexo de ações submetidas às leis econômicas ou sociológicas.

A economia e o direito são expressões de uma mesma cultura.

Bobbio ressalta que hoje o que mais se enfatiza é o aspecto promocional do Direito. Antes, o ordenamento jurídico era garantidor de uma ordem econômica, e não abstencionista. Hoje, a função do Direito passou a ser a de criar, a de dar forma a uma nova realidade, ou seja, se manifesta como força prospectiva.

Raiser relaciona três funções fundamentais para o Direito: 1) tarefa de tornar possível a atuação da política econômica (instrumento para concretizar a Constituição econômica); 2) imprimir certeza e estabilidade às relações econômicas; e 3) a prossecução da justiça substancial – esta está condicionada a três problemas: a liberdade concreta sem idealismos, a compatibilização do principio da propriedade privada com uma economia dirigida pelo Estado e a solidificação da posição jurídica dos trabalhadores e dos consumidores no confronto com o poder econômico privado.

 

3 A ATUAÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO

3.1 CONTEXTO HISTÓRICO

 

Para entender a atuação do Estado no domínio econômico, tem-se que ter uma visão histórica, direcionada aos ensinamentos de Raiser de que “no curso da historia o novo não suplanta nunca completamente o velho, mas se superpõe a ele dando origem a uma vasta gama de formas intermediárias”.

A cada momento histórico, direito e economia se relacionam de forma peculiar, como resultado do fenômeno cultural, se expressando através de uma linguagem própria, formando um discurso propiciador da imposição de princípios destinados a reger a interação humana.

A cada passo da sucessão da história será possível detectar uma razão jurídica, que é o fruto da ação hermenêutica que dá origem ao ordenamento jurídico imperante a cada momento. Indaga-se a respeito desta razão jurídica que imperou em cada período histórico, que é mais bem observada a partir do Mercantilismo, pois foi o tipo de organização econômica que passou a ter repercussões sobre a organização moderna.

A partir do Mercantilismo, formaram-se os Estados Modernos, indagando a atuação do Estado no âmbito da relação direito-economia. Este surge como reflexo das concepções ideológicas daquele momento. A idéia de nacionalidade começa a firmar-se, o Estado e propõe a solidificar seu poder perante as nações estrangeiras, o poder central se desenvolve (o que eleva as despesas públicas), o comércio internacional se desenvolve em busca de riquezas.

O Capitalismo se define como um sistema econômico (conjunto coerente de estruturas econômicas, institucionais, jurídicas, sociais e mentais organizadas a fim de assegurar a realização de um determinado número de objetivos econômicos) baseado na propriedade privada dos meios de produção, propiciadora do acúmulo de poupança com finalidade de investimento de grandes massas monetárias, dentro de uma organização livre de mercado. Este pode ser visto sob um prisma jurídico, pois significa o estatuto jurídico que adota o principio da propriedade privada dos meios de produção; quanto ao aspecto político, significa uma ideologia e um regime de livre empresa; no sentido econômico, se manifesta como um sistema que, através da apropriação privada dos bens de produção, dá origem à economia de empresa e de mercado.

No período histórico acima citado (formação do Estado Moderno), o capitalismo adquire importância especial, pois passa a ser preocupação fundamental para o fortalecimento do poder econômico, tanto dos particulares, quanto do próprio Estado.

O mercantilismo se revela por princípios básicos: fortalecimento do poder através da busca por riqueza, o protecionismo pela implantação de fortes barreiras aduaneiras, o favorecimento da exportação e o correspondente desfavorecimento da importação. Utilizou com veemência a xenofobia, incentivando a rivalidade, bem com afastar os mercadores estrangeiros, a fim de fortalecer o próprio comércio. Este fortalecimento do Estão pelo mercantilismo, trouxe-lhe o poder absoluto.

David Hume procura refutar o mercantilismo, mostrando a importância do comércio exterior como estimulante da economia e fonte do progresso manufatureiro.

A teoria mercantilista é baseada na ideia de liberalismo econômico, exaltando os princípios da liberdade, da valorização do indivíduo, de revolta contra os privilégios e contra o poder absoluto dos reis.

Adam Smith preá que o Estado não deveria, através da lei, interferir no funcionamento do mercado. O trabalho de cada indivíduo contribui para o seu próprio enriquecimento e o proveito da sociedade está na razão direta do bem individual, e o governando não deve interferir de forma alguma nesse processo natural.

As Constituições brasileiras de 184 e 1891 basearam-se no principio básico do liberalismo econômico e que se distingue do capitalismo: o principio da propriedade individual dos bens de produção.

Essa concepção de liberalismo atomista, de liberdade do indivíduo no âmbito do mercado, veio por água a baixo pela realidade histórica.

Em meados do século XIX, o capitalismo se transforma, formando grupos, dando origem ao novo Estado Industrial. Com os grupos econômicos, surgem questionamentos sobre a plena liberdade de comércio. Eis que a crise se instaura e provoca duas grandes guerras, o surgimento de um novo Direito e a imperiosidade da atuação do Estado no domínio econômico.

Surge a concentração econômica - fenômeno pelo qual as empresas tendem a aumentar a sua dimensão, quer pela sua extensão setorial e geográfica, quer pela eliminação da concorrência – advinda da maximização dos lucros e da segurança.

Segundo Farjat, essa concentração empresarial foi crucial para o surgimento do Direito Econômico, pois, a partir de então, surgiu a necessidade do Estado intervir – através de normas – no mercado, não para impedir a concentração de empresas, mas para garantir efetivamente a liberdade de mercado.

Este advento agravou a situação da questão social, pois o grande poderio econômico acumulado pelas empresas passou a impor pesado ônus à classe trabalhadora, ensejando a necessidade de elaboração de leis destinadas à proteção dos empregados, em observância aos direitos fundamentais garantidos ao homem.

O Tratado de Versalhes dispõe sobre a necessidade de o Estado interferir na ordem econômica com a finalidade de estabelecer normas garantidoras dos direitos relativos ao trabalho. Também estabeleceu princípios que deveriam nortear a legislação dos Estados, tais como: 1) O trabalho não pode ser considerado como simples mercadoria; 2) deve-se garantir o direito de associação tanto para trabalhadores quanto para patrões; 3) deve-se garantir aos trabalhadores um salário que seja capaz de garantir-lhes um nível de vida condizente com o tempo e o país... Dentre outros.

A Constituição de Weimar estabeleceu que “a organização da vida econômica deverá realizar os princípios da justiça”, fixando os limites, nos quais, “deve ser assegurada a liberdade econômica individual”, estabelecendo-se ainda que “nas relações econômicas a liberdade contratual só vigora nos limites da lei”.

A Constituição brasileira de 1934 adere à Ordem Econômica e Social, na qual o Estado é disciplinado. Ao Estado destinam-se duas novas funções, a de atuar no mercado, podendo monopolizar determinada indústria ou atividade econômica, quando exigir o interesse público; e a de influir no mercado, impondo-se-lhe o dever de promover o fomento da economia popular.

A Constituição brasileira de 1937 é a primeira a valer-se da expressão “intervenção do Estado no domínio econômico”, distinguindo, também, em caráter doutrinário, a intervenção mediata e imediata. Diferentemente da Constituição de 1934, aqui, a atuação do Estado se da pelo aspecto negativo da punição, instituindo os crimes contra a economia popular.

A Constituição de 1946 explicita os parâmetros fundamentais que balizam a intervenção do Estado no domínio econômico. Estabelece que a intervenção tenha como principio propulsor o interesse público, mas deverá se ater aos limites dos direitos fundamentais. Trata, também, sobre a criação de estabelecimentos de credito especializado de amparo à lavoura e à pecuária, sobre o regime das empresas concessionárias de serviços públicos federais, estaduais e municipais... Dentre outros.

Na década de 1950, estabelece-se uma importante discussão ideológica acerca do papel do Estado, principalmente decorrente do contexto de guerra fria e da bipolarização das doutrinas econômicas. O Brasil tomou sua posição pelo lado da continuidade do sistema capitalista, de uma forma adaptada, em decorrência do contexto de crise que se instaurou nos períodos anteriores.

A Constituição de 1967 colocou a intervenção do Estado sob inspiração de uma nova temática: o desenvolvimento econômico. Assim, o Estado não é mais um regulador da atividade econômica, mas sim um ator, como empresa a competir com a iniciativa privada. A carta política de 1967,  embora com contornos típicos do capitalismo, não foi elaborada sob inspiração propriamente liberal. Isso decorre de uma explicação lógica justificada pelo momento político que o País passava. Como todo regime ditatorial, o controle da economia é indispensável para a afirmação do governo, e nisso a carta de 1967, se aproximou bastante da constituição de 30 anos antes. (AGUILLAR, 2006, p. 150)

A Constituição de 1988, influenciada pelas de Portugal e da Espanha, surgiu sob as perspectivas dos direcionamentos modernos, rompendo assim com a tendência intervencionista da Constituição 1967-1969. Aqui, a exploração direta da atividade econômica pelo Estado constitui-se uma exceção. A regra é a de que o Estado não deve atuar diretamente no domínio econômico. A exceção está voltada a dois fatores determinantes: imperativos de segurança nacional e relevante interesse coletivo – que deverão ser identificados por lei. A atuação reguladora da atividade econômica do Estado está sujeita ao princípio da subsidiariedade. No que tange a deixar aos indivíduos a tarefa de regulamentar a própria atividade, ou de não criar regras que dificultem a atividade econômica.

 

3.2 A INTERVENÇÃO DO ESTADO: PENSAMENTO DO PAPA JOÃO PAULO II

 

O Papa João Paulo II pronunciou-se a respeito da intervenção estatal na economia sustentando que o papel do Estado no setor econômico deve estar enraizado em uma ordem democrática em que se respeite a pessoa humana e os seus direitos.

Ademais, ele reconhecia a necessidade da institucionalização de uma economia de mercado, tendo o Estado, através de decisões políticas adequadas e sólido posicionamento jurídico, o escopo de garantir a segurança dos que dele participam, sejam empresas, sejam consumidores (DA FONSECA, 2007, p. 273-274).

Afirmou, ainda, que a intervenção do Estado no setor econômico deve ocorrer preferencialmente em momentos de crise, ou para propiciar o equilíbrio.

Também defende o principio da subsidiariedade, segundo qual uma sociedade de nível superior não deve interferir na vida de uma sociedade de nível inferior privando-as de suas competências, mas deve estimulá-la e apoiá-la para que ela, com sua própria potencialidade, consiga realizar as finalidades sociais que se propôs.

 

3.4 O PENSAMENTO DE ARIÑO ORTIZ

 

O economista Ariño Ortiz avalia as razões que fizeram nascer o chamado fenômeno da intervenção do Estado no setor econômico. Afirma o mesmo que a resposta reside no fato de que enquanto as atividades econômicas estiveram concentradas nas mãos dos particulares, o mercado fracassou, e, junto a isso, a necessidade de recriá-lo. Como consequência, a exploração e a desigualdade cresceram consideravelmente, tornando-se necessária a intervenção de um ser coativo e soberano para reequilibrar o sistema. Outra razão apontada pelo citado economista é maior rapidez e eficiência na obtenção rápida dos resultados advindos da implementação de políticas econômicas por parte da intervenção estatal (p. 278).

Em virtude dessas razões de intervir, a atuação do Estado passou a assumir quatro papéis importantes:

1)     Regulamentação econômica – consiste na elaboração de normas designadas a influir na consolidação do fenômeno econômico. Sendo assim, o Governo condiciona, corrige, altera os parâmetros naturais e espontâneos do mercado.

2)     Atuação fiscal e financeira – o Estado cria normas de conteúdo financeiro ou fiscal no intuito de fomentar ou de dissuadir as atividades econômicas através de benefícios fiscais ou imposição de cargas tributárias.

3)     Iniciativa pública – o Estado cria novas empresas no intuito de concorrer com as já existentes no mercado objetivando atender às necessidades da sociedade, que ficariam desamparadas se somente dependessem da iniciativa privada.

4)     Reservas ao setor público – a iniciativa pública chama para si a responsabilidade da execução de certos setores da atividade econômica.

 

3.5 INTERVENÇÃO DIRETA E INDIRETA

 

A Intervenção Direta e a Indireta estão previstas no art. 4º do Decreto-Lei nº 200/67, em que é estabelecida a organização da Administração Pública Federal. Por Administração direta temos que é “o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas do Estado, aos quais foi atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada, de atividades administrativas” (ALEXANDRINO; PAULO, 2010, p. 28).

Nesta modalidade de intervenção, há quem afirme ser o Estado uma espécie de empresário, que atua nos diversos setores da economia, estimulando e apoiando a atividade econômica empreendida por particulares, bem executando atividades nas quais a iniciativa privada não dispõe de recursos técnicos ou financeiros, ou por ser uma atividade que demanda grande responsabilidade e que somente ao Estado foram confiadas.

Insta ressaltar que o objetivo desta modalidade de intervenção é colaborar com o Estado no desempenho de atividades de interesse público, sendo não lucrativas e às quais o poder público dispensa especial proteção (p. 29).

No que concerne à Intervenção Indireta, temos que o Estado atua na função reguladora das atividades comerciais, criando leis e elaborando medidas capazes de estimular os indivíduos a ingressarem no mercado, porém não de modo a manipulá-lo, mas de forma a garantir a não exploração, a promover o crescimento sustentado, a assegurar o pleno emprego.

Para tanto, o Estado adota formas de política econômica, singulares a cada área de atuação.

 

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A intervenção do Estado no domínio econômico leva em consideração aspectos tidos como mais importantes em cada contexto sócio-político. Nesse sentido, por meio do Direito, tenta se efetivar regulações que concretizem as finalidades colocadas pelo Estado em cada momento.

O Direito, assim, aparece como elemento de fundamental importância nessa atuação, que, como foi dito anteriormente, se constrói por meio de diversos matizes culturais entremeados por fatores de diversas naturezas, dentre elas, a ideologia dominante em cada contexto.

As finalidades traçadas pelo Estado nos mais diversos âmbitos sociais, tem como um dos principais vetores a economia, não no sentido de interpretação traçado por Marx com relação à chamada noção de infraestrutura, mas no sentido de se entender a economia como um lócus de convergência de interesses, do qual muito se constrói.

Na conjuntura atual cabe ao Estado brasileiro, tomando os modelos anteriores, traçar uma forma de intervenção que se mostre necessária aos interesses elencados no texto constitucional, impedindo posições radicais, mas não deixando de lado os critérios fundadores da República, principalmente, os chamados direitos fundamentais, fazendo com que estes sejam interpretados a luz de uma intervenção coerente e com fulcro no interesse coletivo.

 

 

REFERÊNCIAS

AGUILLAR, Fernando Herren. Direito Econômico: do Direito Nacional ao Direito Supranacional. São Paulo; Atlas, 2006.

 

ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Resumo de Direito Administrativo Descomplicado. – 3. ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2010.

 

BOTTOMORE, Tom. Dicionário do Pensamento Marxista, Rio de Janeiro: Zahar, 2006.

 

LEOPOLDINO DA FONSECA, João Bosco. Direito Econômico. 5ª edição, Rio de Janeiro: Forense, 2007.