Instrumentos De Atuação Extrajudicial Do Ministério Público
 
Instrumentos De Atuação Extrajudicial Do Ministério Público
 


1. Instrumentos de Atuação Extrajudicial do Ministério Público A atuação do Ministério Público como instituição garantidora dos direitos essenciais da coletividade não se resume unicamente à provocação do Poder Judiciário para a prestação jurisdicional. Em suas atividades cotidianas, os membros do parquet diariamente promovem atendimento ao público, conciliam, orientam, encaminham para órgãos públicos, enfim, atuam permanentemente na solução pré-processual de conflitos e resolução de problemas da sociedade em geral. O autor HAMILTON ALONSO JR., citando SÉRGIO GILBERTO PORTO, aduz que "o Ministério Público não é órgão de atuação exclusivamente processual, pois dentre suas missões institucionais encontra-se uma gama infindável de atribuições extraprocessuais, muitas das quais ainda não conhecidas pelos demais profissionais do direito e pela própria sociedade". 1.1. Inquérito civil Hugo Nigro Mazzilli conceitua o inquérito civil como sendo "uma investigação administrativa prévia a cargo do Ministério Público, que se destina basicamente a colher elementos de convicção para que o próprio órgão ministerial possa identificar se ocorre circunstância que enseje a propositura de ação civil pública ou coletiva". De forma subsidiária, o inquérito civil também se presta a colher elementos que permitam a tomada de compromisso de ajustamento de conduta ou a realização de audiências públicas e emissão de recomendações pelo Ministério Público. Ressalte-se que o inquérito civil é instrumento de investigação atribuído exclusivamente ao Ministério Público e, por ser procedimento administrativo  e não processo  é marcado pela ausência de formalismo na sua condução, bem como de contraditório. Não se confunde com o inquérito policial, tendo em vista que a presidência deste é atribuída à autoridade policial e caracteriza-se por ser um procedimento administrativo, de caráter investigativo e inquisitorial, que objetiva a colheita de elementos que caracterizem a materialidade e a autoria de infrações penais. Por meio do inquérito civil, o membro do Ministério Público investiga a ocorrência de fatos efetivamente ou potencialmente lesivos a direitos transindividuais, e os responsáveis pela sua prática. No seu curso busca-se a colheita de elementos que sejam suficientes a uma eventual propositura de ação civil pública, de ação de improbidade, ou ação coletiva. No entanto, a instauração do inquérito civil não é imprescindível à propositura de uma ação judicial, posto que se houver elementos de convicção suficientes para tanto, sua instauração é dispensável. É procedimento informal, não se exigindo o contraditório nem a obediência a rito pré-estabelecido em lei. A autora GEISA RODRIGUES ressalta que todos os fatos relacionados ao exercício de direitos transindividuais podem ser considerados inquéritos civis, por mais que se dê nome diverso à investigação (dossiê, peças de informação, representação, procedimento administrativo - PA, ou inquérito civil). O inquérito civil pode ser dividido em três fases: instauração, instrução e conclusão. A instauração do inquérito civil pode se dar por meio de portaria expedido por membro do Ministério Público ou por despacho exarado em requerimento ou representação a ele dirigida por qualquer pessoa natural, associação, pessoa jurídica de direito público ou privado. Conforme ensina Geisa, "a participação da sociedade mostra-se relevante na provocação dos inquéritos civis, sendo considerado até mesmo uma forma de participação política-democrática mais ampla". Inclusive, segundo informa a Lei de Ação Civil Pública (7.347/85), em seu artigo 6°, qualquer pessoa poderá, e o servidor público deverá provocar a iniciativa do Ministério Público, ministrando-lhe informações sobre fatos que constituam objeto de ação civil e indicando-lhe os elementos de convicção. Na fase de instrução do inquérito civil, o membro do parquet poderá adotar uma série de providências, como proceder a inspeções pessoais, requisitar a realização de perícias, colher depoimentos de testemunhas, ouvir o eventual autor da conduta lesiva, requisitar certidões ou informações de qualquer órgão público ou pessoa particular, realizar acareações, reconhecimentos, juntadas de documentos, buscas e apreensões, ou seja, adotar qualquer diligência que possa esclarecer a autoria e a materialidade do ato eivado de ilegalidade e que possa servir para subsidiar a propositura de uma ação a cargo da instituição. Após a instrução do inquérito civil e elaborado o relatório conclusivo, o seu presidente poderá optar por propor uma ação civil, utilizando-se dos elementos coletados na investigação ou, caso não chegue à conclusão de que realmente houve o ato violador da lei, pode proceder ao arquivamento do inquérito, motivando o seu ato, ou, ainda, pode celebrar com o violador de direito transindividual o compromisso de ajustamento de conduta. Como bem assevera Hugo Nigro Mazzilli, ao contrário do que atualmente ocorre com o inquérito policial, no qual o parquet, conquanto titular privativo da pretensão acusatória pública, requer o arquivamento ao Juiz de Direito, no inquérito civil o órgão ministerial promove direta e fundamentadamente o arquivamento, sem a necessidade de intervenção judicial, porém cabe ao membro que promoveu o arquivamento do termo providenciar o seu encaminhamento ao órgão superior colegiado, para posterior homologação. Convém ressaltar que, não sendo o Ministério Público o único legitimado a propor a ação civil pública, caso decida por não fazê-lo, nada impede aos demais legitimados tomarem essa iniciativa. Como alerta Mazzilli, o inquérito civil é um instrumento ainda relativamente novo para o Ministério Público, de forma que, de um lado, ainda não está sendo usado na plenitude a que se destina, e, de outro, de forma paradoxal, também às vezes é usado de forma excessiva, como se fosse uma panacéia. Por isso, embora não deve nem ser usado com tibieza ou covardia, o inquérito civil deve ser instaurado e presidido com elevado senso de responsabilidade. Para finalizar, e concordando com a opinião da autora GEISA RODRIGUES, vislumbra-se no inquérito civil um "instrumento de cidadania", sendo que em inúmeras vezes sua própria instauração já enseja a participação da sociedade, organizada ou não, na esfera pública. Podendo-se afirmar que o seu adequado manejo evita a propositura de lides temerárias, além de ser palco de alternativas à movimentação da justiça, posto que importantes medidas extrajudiciais de composição de conflitos coletivos são adotadas nos autos do inquérito, esgotando a necessidade de provocação da máquina jurisdicional. 1.2. Recomendação Prevista na Lei Complementar 75/93 e na Lei Orgânica Nacional do Ministério Público dos Estados , a recomendação consiste na possibilidade de o Ministério Público recomendar a órgãos e entidades - públicas ou particulares, solicitando ao destinatário a adoção de medidas dirigidas à adequação da prestação dos serviços público e ao respeito a interesses, direitos e bens metaindividuais, fixando prazo razoável para a adoção das providências cabíveis. A recomendação é normalmente expedida após a instrução do inquérito civil, instrumento por meio do qual os fatos são investigados, possibilitando ao membro do parquet inteirar-se do problema e de suas conseqüências. É necessário que sejam colhidas informações técnicas adequadas para que no final as falhas sejam corretamente apontadas e diagnosticadas suas correções. Nada impede, no entanto, que a recomendação seja expedida após a realização de uma audiência pública, sem a necessidade de instauração de um procedimento investigativo como o inquérito civil. Tal prerrogativa é conferida ao Ministério Público por ser ele constitucionalmente responsável em zelar para que os Poderes Públicos e os serviços de relevância pública respeitem os direitos assegurados na Constituição, bem como promover medidas necessárias à sua garantia. O objeto da recomendação pode ser desde a adoção de medidas que estão sob o juízo discricionário da Administração Pública até medidas que só podem ser determinadas à força de executoriedade do Poder Judiciário. Caberá ao recomendado, a seu critério, acatar ou ignorar a medida, não incorrendo em ilegalidade caso opte por se manter inerte, devendo, entretanto, providenciar a imediata e adequada divulgação da recomendação, bem como emitir uma resposta por escrito ao Ministério Público, caso tenha havido alguma requisição nesse sentido por parte do membro do parquet. Segundo Mazzilli, quando a matéria diga respeito a uma das questões nas quais haja discricionariedade de atuação do administrador, o relatório e as conclusões ministeriais não passarão de meras recomendações em sentido estrito, mais com força psicológica ou moral, embora legitimadas pelo processo de sua coleta; mesmo assim, o órgão do Ministério Público requisitará sua divulgação adequada e imediata, assim como a resposta por escrito. Contudo, acrescenta o autor, quando o zelo dos princípios gerais da administração, o relatório e as conclusões ministeriais versarem sobre matéria cuja solução esteja regida pelo critério da legalidade, as recomendações deverão, então, ser formalmente encaminhadas seja para prevenir responsabilidades, seja principalmente para que o responsável aja, sob as penas da lei. A Procuradora Regional da República Geisa de Assis Rodrigues aponta como a principal vantagem do instituto, o fato de demonstrar ao responsável pela conduta como pode evitar a continuidade de uma prática indevida, ou adequá-la aos ditames legais. No caso de o recomendado entender inadmissível o conteúdo da orientação, basta não observá-la, e apostar no insucesso de qualquer iniciativa judicial. Mazzilli destaca, ainda, além da força moral ínsita nas recomendações, sua força política, tendo em vista ser inegável a atividade política exercida pelo Ministério Público, no sentido de serem os membros da instituição agentes políticos originários com atuação de natureza política no sentido puro da expressão, destinada a conduzir os assuntos de interesse do Estado e dos cidadãos. 1.3. Audiência pública Dispõe a legislação orgânica do Ministério Público sobre a possibilidade do membro do parquet promover audiências públicas para garantir o adequado exercício de suas atribuições. Como bem anota Mazzilli , as audiências públicas consistem num mecanismo pelo qual o cidadão e as entidades civis (não governamentais) podem colaborar com o Ministério Público no exercício de suas finalidades institucionais e participar de sua tarefa constitucional consistente no zelo do interesse público e na defesa dos interesses metaindividuais, pois nelas o membro do parquet colhe informações, depoimentos e opiniões, sugestões, críticas e propostas de ação institucional. Por meio delas é conferida ao cidadão a oportunidade de participar das tomadas de decisões na gestão da coisa pública. Busca-se envolver os destinatários da proteção do Ministério Público, de modo a conferir maior publicidade e legitimidade à solução alcançada. Como bem assevera Mazzilli, citando PEDRO ROBERTO DECOMAIN: "as audiências públicas revelaram-se mecanismos de equacionamento de problemas ligados a direitos e interesses difusos e coletivos em geral, como aqueles relacionados ao meio ambiente, ao consumidor, etc. Também são eficazes em matéria de serviços públicos porque permitem um debate amplo em torno da atuação da Administração Pública, que tem sua eficiência analisada e questionada publicamente pelos destinatários dela, pelas pessoas da coletividade de modo geral. Cabe ao Ministério Público então promover referidas audiências, conduzindo durante elas os debates. Com isso toma plena ciência daquilo que a coletividade realmente deseja em determinado assunto, informando-se e formando um juízo mais próximo dos verdadeiros interesses comunitários, antes de empreender quaisquer providências". Normalmente a realização de audiência pública ocorre no curso do inquérito civil, quando o membro do Ministério Público que o preside vislumbra a necessidade ou a conveniência de participação ativa das partes interessadas a respeito de determinado assunto. Caberá, então a ele, por ato próprio  despacho nos autos do inquérito civil  designar dia, local e hora para realizar a audiência. Após, elaborar o seu regulamento, estabelecendo o seu procedimento, em seguida, dar publicidade ao aviso da realização do ato, acompanhado do convite aos interessados, para comparecimento. Podem participar da audiência, além do membro do Ministério Público que a presidirá e os funcionários da instituição: a) os representantes de associações civis interessadas; b) as autoridades públicas interessadas ou que tenham competência para analisar a questão em exame; c) as entidades sindicais relacionadas com o objetivo da audiência; d) as universidades ou faculdades, bem como entidades acadêmicas que tenham conhecimentos técnicos sobre o tema em questão; e) especialistas, peritos e técnicos que compareçam sob convite ou espontaneamente; f) qualquer pessoa que tenha interesse geral no assunto da audiência. Após a conclusão dos trabalhos desenvolvidos na audiência, poderá o membro presidente optar por: a) promover o arquivamento do inquérito civil; b) tomar do violador dos direitos transindividuais o compromisso de ajustamento de conduta; c) expedir recomendação; d) determinar a instauração de inquérito civil ou até mesmo inquérito policial para dar continuidade às investigações por atos detectados no curso da audiência. Podem, ainda, serem citados outros instrumentos de atuação extrajudicial do Ministério Público, como a promoção de políticas públicas, a celebração de convênio com outros entes de direito público ou particular, para consecução de fins sociais e o termo de ajustamento de conduta. 2. Ação Civil Pública A regulamentação da ação civil pública ocorreu por meio da Lei 7.347, de 27 de julho de 1985, tendo sito alterada pelo Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.78/90). Além disso, a ação recebeu tratamento constitucional com a CF/88, que a erigiu, em conjunto com o inquérito civil, a instrumento de atuação do Ministério Público para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos ou coletivos (CF, artigo 129, III). A legitimidade ativa para a propositura da ação civil pública é dada conjuntamente pelo artigo 5° da LACP e pelo artigo 82 do CDC. São legitimados, assim: a) o Ministério Público; b) a União, os Estados, os Municípios e Distrito Federal; c) as autarquias, as empresas públicas, as fundações (públicas e privadas) e as sociedades de economia mista; d) as associações civis constituídas há pelo menos um ano e que tenham finalidades institucionais compatíveis com os interesses que visam defender; e) as entidades e os órgãos da administração pública, direta e indireta, ainda que sem personalidade jurídica, especificamente destinados à defesa dos interesses e direitos protegidos pelo CDC. Além destes legitimados, também poderão propor ação civil pública (artigo 8°, III, CF) os sindicatos e as comunidades indígenas (artigo 232, CF). Na redação do inciso III, do artigo 129, da Constituição Federal de 1988 é conferido ao Ministério Público a promoção de inquérito civil e ação civil pública para proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. A ação civil pública surgiu numa época marcada por intensos estudos relativos aos interesses transindividuais e, sobretudo, por esforços no sentido de se obter instrumentos através dos quais os referidos interesses pudessem ser defendidos de maneira mais efetiva. Apontando o relevante papel desempenhado pela ação civil pública no Brasil, o autor ANTÔNIO ALBERTO MACHADO sustenta que o instituto abarca uma série de conflitos de direito, antes não previstos pelos institutos similares, além do alargamento da legitimação ativa e alcance jurídico dos efeitos das decisões judiciais. Enfim, do ponto de vista do seu potencial de judicialização de conflitos, nenhum instituto hoje se compara à ação civil pública. Como bem observa o autor HAMILTON ALONSO JR, a participação popular, por meio do amplo acesso à Justiça, é realizada pela ação civil pública de forma coletiva, trazendo a nítida vantagem de possibilitar que o povo, pelos corpos intermediários legitimados  principalmente o Ministério Público  democraticamente intervenha em bens de uso comum ou interesse, sobre os quais a conflituosidade é constante em face dos valores envolvidos. A ação civil pública se apresenta atualmente como o instrumento processual coletivo mais propício ao efetivo acesso ao Poder Judiciário para o alcance da proteção dos direitos metaindividuais, ao tutelar de forma abrangente, os interesses de massa que atingem a coletividade em geral. Todavia, e não obstante a importância salutar do tema em tela, deixa-se de adentrar numa análise mais detida acerca dos elementos da ação civil pública tendo em vista que foge ao foco do presente trabalho que se restringiu a uma análise superficial dos instrumentos de atuação do Ministério Público
 
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