INICIATIVA POPULAR NO DIREITO CONSTITUCIONAL BRASILEIRO: Propostas de Emendas Constitucionais

1 INTRODUÇÃO

 

 

Do ponto de vista jurídico, a Constituição deve ser vista como a lei fundamental e suma de um Estado, a qual disciplina as normas referentes à sua estruturação, objetivando a formação dos poderes públicos, forma de governo e aquisição do poder de governar, versa ainda, sobre a distribuição de competências, garantias, direitos e deveres dos cidadãos. A Constituição é a responsável pela individualização dos órgãos competentes para a edição de normas legislativas, jurídicas e administrativas.

Em 1988, reunidos em uma Assembleia Nacional Constituinte, nossos legisladores originários instituíram a nossa Constituição baseada no princípio do Estado Democrático de Direito, ou seja, o Princípio da Soberania popular. Tais princípios estão estabelecidos nos artigos 1º caput, parágrafo único e artigo 14, III, ambos da Constituição Federal, celebrando que o poder emana do povo e que a única soberania possível é a popular.

Entretanto, analisando o artigo 60 da CRFB/88 e seus incisos, nota-se que o legislador não tratou expressamente, no rol de legitimados para propor emendas constitucionais, a iniciativa popular para assuntos constitucionais, prevendo somente algumas condições para propostas de lei (art. 61, §2º da CRFB/88).

É de fácil percepção que não era desejo do constituinte originário a inclusão do povo para tratar temas referentes à propositura de emendas constitucionais, por se encontrar limitado, visto que a iniciativa popular não se encontra presente no rol de legitimados para a propositura de tais emendas, estando somente amparada nos princípios constitucionais acima descritos.

Diante do exposto, o presente trabalho visa demonstrar o impasse que nossa Constituição trás em seu bojo, uma vez que o titular do poder encontra-se inapto a exercê-lo, visto que não possui legitimação para à propositura de emendas constitucionais. Este estudo se faz de extrema importância para que, depois de um exame contextual, de nossa Constituição promulgada, possa-se afirmar pela probabilidade ou não de uma PEC popular.

2 OS MOVIMENTOS CONSTITUCIONALISTAS NA HISTÓRIA MUNDIAL

 

 

2.1 CONSTITUCIONALISMO

 

 

O Constitucionalismo se caracteriza como um movimento político, ideológico e jurídico que abraçou e aperfeiçoou a estrutura do Estado e sua limitação de poder, é concretizada com um documento escrito, o qual representa sua lei fundamental e suprema (PAULO; ALEXANDRINO, 2008).

Conquanto, o estudo do fenômeno constitucional somente poderá ser desenvolvido a partir do surgimento das primeiras constituições escritas, na qual foram elaboradas para exercer o papel de lei fundamental do Estado.

Um grande exemplo de origem do constitucionalismo é a elaboração da Constituição dos Estados Unidos, de 1787, e a Constituição da França, de 1791. São Constituições escritas e rígidas, no qual sua inspiração se deu através do iluminismo do século XVIII, ressaltando a valorização da liberdade formal e do individualismo.

Com o sua ampliação em um período seguinte, o Direito Constitucional, aos poucos, foi se transformando e se libertando dos ideais puramente liberais, assumindo um novo aspecto, de norma jurídica e formal, protetora dos direitos humanos. Destaca-se que em todas as fases de evolução, o constitucionalismo nunca perdeu a sua característica que é a limitação, pelo Direito, da intervenção do Estado (Governo) na esfera privada, sendo esta uma característica essencial do movimento constitucionalista (PAULO; ALEXANDRINO, 2008).

 

 

2.2 SURGIMENTO DO IDEAL CONSTITUCIONAL

 

 

No início era cada um por si. Dominavam-se os mitos e deuses ameaçadores e vingativos. Tempos depois os líderes religiosos tornaram-se chefes absolutos. Época de sacrifícios humanos, perseguições e guerras. Surge-se então, a necessidade da criação de leis, que reprimissem esta ideia de barbárie e impunidade, primeiramente morais e depois jurídicas. Tais regras freiam os instintos, disciplinam as relações interpessoais. Assim, teve início o processo civilizatório e formaram-se as primeiras civilizações.

Com os Hebreus consagra-se o monoteísmo, no qual a lei assumiu um posto de ato divino, pois esta era a conexão do povo escolhido com o seu criador, Deus. A lei obteve um grande pacto religioso com a evolução do cristianismo.

Os gregos trouxeram a ideia ocidental de razão, onde os conhecimentos científicos se fundavam em princípios e regras universais. Séculos mais tarde, os romanos ascenderam, ainda mais, este ideal racionalista, entre os quais foi agregada a ideia de criação e desenvolvimento da ciência do Direito, como ainda hoje é conhecida.

“Em síntese sumária: a cultura ocidental em geral, e a jurídica, em particular, tem a sua matriz ético-religiosa na teologia judaico-cristã e seu fundamento racional-legal na cultura greco-romana.” (BARROSO, 2010, p.4).

Constitucionalismo é considerado um termo recente, visto que, data de pouco mais de duzentos anos, onde se relaciona com os movimentos revolucionários da América do Norte e da França. O constitucionalismo representa, em sua essência, a limitação do poder e a supremacia da lei. Tal nome sugere uma existência de Constituição, mas sua associação nem sempre é verdadeira. Há a necessidade de que esta seja dotada de determinados atributos e que tenha legitimidade.

Um Estado constitucional representa três ordens de limitações do poder. Em primeiro lugar, podemos citar a limitações matérias, na qual pode se encontrar alguns valores básicos e direitos fundamentais, que deverão sem preservados, como a dignidade da pessoa humana, os direitos à liberdade de expressão, dentre outros. Em segundo lugar, observa-se uma específica estrutura orgânica indispensável que são as funções de legislar, administrar e julgar, nas quais devem ser atribuídas a órgãos independentes e distintos, entretanto, devem agir de modo recíproco. Por fim, existem as limitações processuais que se caracterizam como os órgãos do poder que devem agir não apenas com fundamento na lei, mas observando, consoantemente, com o devido processo legal, no qual consagra regras de caráter procedimental (ampla-defesa, contraditório, vedação de provas obtidas por meio ilícitos, inviolabilidade de domicílio) e as de natureza substantivas (razoabilidade – proporcionalidade, integibilidade, racionalidade).

 

 

2.2.1 – Idade Clássica

 

 

Democracia origina-se de uma palavra grega formada por demos, que significa povo e kratos, no qual significa poder. Surgiu a partir da necessidade de criar mecanismos para a tomada de decisões sobre determinado grupo, no qual tais regras fizessem com que todos fossem considerados e tratados de forma igualitária.

Norberto Bobbio conceitua a democracia como um acervo de regras das quais são estabelecidas uma autorização, a um determinado grupo, das quais são tomadas decisões em prol da coletividade (BOBBIO, 2000).

Do ponde de vista histórico, Atenas é identificada como o primeiro grande precedente de participação dos cidadãos nos assuntos públicos e limitação do poder político. Seu legado é de natureza intelectual, no qual é o berço do ideal democrático, constitucionalista, muito embora tenha sido uma potência territorial e militar de colossal expressão (BARROSO, 2010).

 

Ali se conceberam e praticaram ideias e institutos que ainda hoje se conservam atuais, como a divisão das funções estatais por órgãos diversos, a separação entre o poder secular e a religião, a existência de um sistema judicial e, sobretudo, a supremacia da lei, criada por um processo formal adequada e válida para todos (BARROSO, 2010, p.6).

 

 

Como veremos a seguir, o centro da vida política ateniense era a Assembleia, onde se reuniam e se deliberavam os cidadãos. O Conselho era o principal órgão do poder, havia, por fim, as Cortes com seus júris populares.

O clima, o relevo, recursos naturais, e as vastas ilhas faziam dos gregos, que viviam em pequenas comunidades, um povo cheio de riquezas naturais. Com efeito, a ideia de direitos políticos está intrinsecamente relacionada à proporcionalidade da riqueza, lhe proporcionando um princípio de poder. Conquanto a democracia ateniense de desenvolveu a partir de uma cidadania baseada na riqueza, no qual nos anos seguintes sofreu reformas por meio do aristocrata Clistenes, considerado por muitos como o pai da democracia ateniense.

Na democracia Ateniense funcionavam duas assembleias responsáveis pela tomada de decisões da cidade – estado, o Conselho dos Quinhentos e a Assembleia do povo. O primeiro mesclava a função executiva, legislativa e judiciária, sendo formado por quinhentos cidadãos sorteados aleatoriamente e submetidos por um exame no qual era testada sua idoneidade. O segundo era formada por todos os cidadãos possuindo função executiva e legislativa, esporadicamente e excepcionalmente a função judiciária. Em suas reuniões todos tinham a liberdade de se pronunciar, emitindo suas opiniões, debatendo propostas, etc. Ressalta-se que mesmo com este vasto espaço de cidadania, somente uma mínima parcela comparecia ás reuniões tomando parte nas deliberações.

Com o decorrer do tempo e das diversas lutas sobre o poder interno e externo, a democracia perdeu seu espaço uma vez que a cidade – estado grega perdeu toda a sua soberania para o domínio macedônio em 330 a.C. (GIORDANI, 1967 apud OLIVEIRA, 2013, p. 01).

 

 

2.2.2 Idades Média, Moderna e Contemporânea

 

 

Muitos opressores tentaram implantar regimes similares a democracia, porém as instabilidades geradas por diversas disputas de poder nestas regiões obstaram o florescimento e implementação deste sistema.

Os séculos posteriores à queda do Império Romano do Ocidente pelos bárbaros, em 476 d.C. (término da Idade Clássica), e com o início da Idade Média, os povos da Europa integraram vários locais autônomos, onde os únicos poderes que invocavam a autoridade mais ampla era a Igreja Católica. A atomização do mando político marcou o período feudal, no qual as relações eram estabelecidas entre os donos da terra e seus vassalos, uma época em que a autoridade mínima se concentrava ao rei, duques e condes (BARROSO, 2008).

Durante esta Idade, a Magna Carta de 1215, assinada pelo Rei João da Inglaterra, foi um marco significativo no amplo processo histórico que direcionou a regra de lei constitucional. Representa um grande feito do constitucionalismo medieval, na qual visa formalmente à proteção a importantes direitos individuais, e pode ser considerado como um dos documentos legais mais importantes da democracia moderna.

 “Ao final da Idade Média, em 1453-1789, inicia-se a Idade Moderna, destacando as constituições escritas usadas como instrumentos para conter qualquer arbítrio decorrente de poder.” (LENZA, 2011, p.56).

O Estado moderno tem sua origem no início do século XVI, ao final da Idade Média, sobre as ruínas do feudalismo. É uma época de transformações e mudanças na estrutura do poder, no qual este se liberta progressivamente do direito religioso. A soberania é vista pela monarquia como absoluta e é um atributo indivisível e essencial do poder político estatal. A autoridade do monarca, tanto em face dos senhores feudais quanto da Igreja, afirma a sua autoridade, no qual se funde ao direito divino e teu seu conceito firmado na soberania, caracterizando uma linha tremule para a formação de um Estado.

Três grandes evoluções foram de cunho essencial para a formação dos Estados Liberal, sucessor histórico do Estado absolutista e marco inicial do constitucionalismo: a inglesa (1688), a americana (1776) e a francesa (1789) (BARROSO, 2010).

A seguir veremos que o constitucionalismo contemporâneo centra-se na ideia de uma constituição programática importante conteúdo social, na qual suas metas deverão ser atendidas pelo Estado através dos programas do governo.

 

Dois são os marcos históricos e formais do constitucionalismo moderno: a Constituição norte- americana de 1787 e a francesa de 1791 (que teve como preâmbulo a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789), movimento este deflagrado durante o Iluminismo e concretizado como uma contraposição ao absolutismo reinante, por meio do qual se elegeu o povo como titular legítimo do poder (LENZA, 2011, p.56).

 

 

“Há uma grande tendência ao constitucionalismo globalizado, que busca difundir a ideia de proteção aos direitos humanos e de propagação para todas as nações.” (LENZA, 2011, p.57). Fortaleceu-se o ideal de amparo aos direitos de solidariedade/ fraternidade, no qual muitos doutrinadores entendem como direitos de terceira dimensão.

No Brasil, tal perspectiva está prevista no texto constitucional de 1988, embora esboçada nos textos de 1946 e 1967 (e EC n. 1/69) (LENZA, 2011).

 

 

2.3 REVOLUÇÕES INGLESA, AMERICANA E FRANCESA

 

 

Com o Bill of Rights, em 1689, a lei inglesa foi fortemente influenciada pelo iluminista John Locke, e foi marcada por um período onde um monarca passou a ser submetido a determinadas leis marcando assim o Estado de Direito e o fim do absolutismo. Tal experiência influenciou incisivamente sobre a produção intelectual no que concerne na melhor forma possível de organização do Estado.  (GIORDANI, 1967 apud OLIVEIRA, 2013, p. 01).

Em 1689, William III e Mary II ascenderam ao trono, com poderes limitados pela Declaração de Direitos, 1689, nota-se que já se encontrava presente as bases do modelo de organização política que tornaria uma fonte de inspiração para os demais Estados do ocidente séculos afora.

A Revolução Americana, no qual o seu destaque se dá pela luta contra os regimes absolutistas, trouxe na Declaração de Independência de 1776, por Thomas Jefferson, os principais ideais democráticos e republicanos, além de solidificar alguns direitos fundamentais no regime democrático.

Foi marcada por emancipação das colônias inglesas na América, a qual foi anunciada através da célebre Declaração de Independência, de 1776; e sua reunião em um Estado totalmente independente, esboçado na Constituição de 1787. A Constituição Americana, de 1787, a primeira constituição escrita, consolidou a Democracia e a República naquele Estado, sendo pioneira no movimento que posteriormente determinou a troca do absolutismo pelo Estado de Direito, trazendo a Constituição como o instrumento legítimo de organização, limitação e separação do poder do Estado.

A Revolução Francesa, 1789, sob influência de Rousseau, escrito em sua bandeira: liberdade, igualdade e fraternidade, trouxe os fortes pilares no que tange a democracia como se vê atualmente. Entretanto, o Rousseau enfatizava que o governo democrático demonstrava-se tendencioso a guerras e agitações, se mostrando instável em sua manutenção (MARTINEZ, 2004 apud OLIVEIRA, 2013, p.01).

O grande marco desta Revolução foi à queda de Bastilha, em 1789, sendo um processo mais profundo e radical no que se refere à transformação política e social. Foi na Revolução Francesa que houve o divisor histórico, o marco do advento liberal. Foi através da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, com seu caráter universal, que se propagou a nova ideologia, fundada na Constituição, na separação dos Poderes e nos direitos individuais. A primeira Constituição francesa foi promulgada em 1791 (BARROSO, 2010).

Os ideais democráticos tiveram grande marco nos séculos XIX e XX, onde houve grandes iniciativas democráticas, trazendo uma era de partidos políticos e democracia representativa.

Com a proliferação da democracia no ocidente, no século XX, buscaram o seu aperfeiçoamento, buscando construir uma ponte conexa entre a democracia representativa e a direta, tal ponte ainda é grande palco de críticas no cenário atual.

No século XX, com as modificações sociais, fatores como o aumento da população urbana, facilitação do acesso à informação, acesso aos meios de comunicação, educação gratuita e de qualidade, a democracia encontrou terra fértil para o teu desenvolvimento.

Nosso século, XXI, vem-se consolidando os frutos do século posterior, dando ênfase para os instrumentos tipicamente da democracia direta, tais como o plebiscito, o referendo, a iniciativa popular, o veto popular, o sufrágio universal, a ação popular e o recall (MARTINEZ, 2004 apud OLIVEIRA, 2013, p.01).

 A democracia atual assume uma forma diferente da democracia anterior, uma vez que deixa de significar algo estático e começa a ser compreendida como um “processo de convivência social em que o poder emana do povo há de ser exercido, direta ou indiretamente, pelo povo e em proveito do povo.” (SILVA, 2011, p.126).

Na democracia deve imperar o consenso da maioria, pois no totalitarismo a minoria cala a maioria por meio da força e jogo de interesse. Somente onde o consenso é livre, este é real, e apenas onde o consenso é real o sistema pode se considerar democrático. Entende-se, portanto, que a democracia só e possível com a pluralidade de grupos livres, sem opressão, pois assim se dará o consenso real e a pulverização do poder que resultará das diversas combinações de uma sociedade mista e plural, que é o que define uma democracia.

A publicidade se torna um meio eficaz para a busca democrática, tendo em vista que exerce função essencial de expurgar as ações que não condizem com a razão e a moral dos agentes envolvido nas questões do Estado. Com efeito, o agente público não pode anunciar publicamente seu desejo em beneficiar a si da máquina pública ou utilizar-se de seu cargo para conseguir privilégios. É inadmissível em um Estado Democrático que tais condutas decorram de um agente público, pois este foi escolhido pelo detentor da soberania, o povo, que o elegeu para que os interesses da coletividade fossem representados (BOBBIO, 2000).

Habermas observa que dois fatores são fundamentais para a legitimação da formação democrática do poder através da produção normativa: a deliberação e a publicidade.

 

O fluxo comunicacional que serpeia entre formação pública da vontade, decisões institucionalizadas e deliberações legislativas, garante a transformação do poder produzido comunicativamente, e da influência adquirida através da publicidade, em poder aplicável administrativamente (HABERMAS, 2003, p.22).

 

O doutrinador Bobbio define pontos cruciais que devem estar presentes em um Estado democrático:

 

Garantia dos principais direitos de liberdade, existência de vários partidos em concorrência entre si, eleições periódicas a sufrágio universal, decisões coletivas ou concordadas (nas democracias consociativas ou no sistema neocorporativo) ou tomadas com base no princípio da maioria, e de qualquer modo sempre após um livre debate entre as partes ou entre os aliados de uma coalizão de governo (BOBBIO, 2000, p. 50).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3 EVOLUÇÃO DEMOCRÁTICA NO BRASIL E SEU PODER CONSTITUINTE

 

 

3.1 HISTÓRIA DA DEMOCRACIA NO BRASIL

 

 

A democracia no Brasil ocorreu de forma tardia se analisarmos o resto do mundo. Oscilou em momentos de democracia frágil, sujeita à instabilidade institucional, sistema ditatorial usado e explicado como meio para a manutenção da ordem, indicando um meio histórico de poder por meio de mãos militares.

A história do Brasil iniciou-se através da monarquia perdurando até 1889, posteriormente, com a proclamação da República, instaurou-se o período conhecido como República Velha, através da Constituição de 1891. Esta trazia um regime democrático representativo, seguindo a doutrina de Montesquieu com a divisão dos poderes, executivo, legislativo e judiciário, harmônicos e independentes entre si, além da autonomia dos Estados.

Entre 1891 e 1930, a República Velha constituía-se numa oligarquia instável já que o poder encontrava-se nas mãos das elites regionais e militares (coronéis) (SILVA, 2011).

 

O coronelismo fora o poder real e efetivo, a despeito das normas constitucionais traçarem esquemas formais da organização nacional como teoria de divisão de poderes e tudo. A relação de forças dos coronéis elegia os governadores, os deputados e senadores. Os governadores impunham o Presidente da República. [...] Tudo isso forma uma constituição material em desconsonância com o esquema normativo da Constituição então vigente e tão bem estruturada formalmente (SILVA, 2011, p. 80).

 

 

O país se encontrava desconexo entre o ordenamento jurídico e a realidade. Esta situação perdurou até o ano de 1930, quando os operários urbanos encabeçaram uma revolução colocando fim ao governo, transferindo o poder a um governo provisório. O doutrinador Luis Roberto Barroso nos diz que “foi a única revolução da República, no sentido de transformação de estruturas e renovação das instituições.” (BARROSO, 2001, p.19). Esta revolução trouxe, no ano de 1934, uma nova Constituição, no qual manteve a democracia representativa tratada na Constituição anterior, trazendo também inovações como a definição de direitos políticos e no sistema eleitoral admitiu o voto feminino, entre outros. Esta Constituição, porém, não durou muito, pois logo, junto com outros fatores, estourou o golpe militar com a outorga da Constituição de 1934, instaurando-se a ditadura (SILVA, 2011).

Logo após o fim da ditadura é promulgada a Constituição de 1946, no qual tem o dever de redemocratizar o país em um momento histórico de construção constitucional, que estava presente em todo mundo. Nesta época os partidos políticos de na esfera nacional já se encontravam relativamente criados, entretanto, a despeito da obrigatoriedade do ensino primário obrigatório o país mantinha os mesmos condicionamentos das crises anteriores, de tal forma que a eleição para presidente e vice-presidente de partidos políticos opostos ocasionou uma nova crise institucional, no qual mobilizou os militares a estourar um novo golpe militar instituindo uma nova ditadura militar em 1964 com outorgação da nova Constituição de 1967.

Esta Constituição tipicamente ditatorial atrofiava o poder executivo em suas funções do Estado, subtraindo-lhe a iniciativa legislativa do Congresso nas matérias mais relevantes. Era concedido ao poder executivo suspender direitos políticos, suspender garantias dos magistrados, cassar mandatos eletivos e etc. Existia uma forte censura à imprensa, perseguições policiais violentas, incluindo torturas contra adversários políticos. Surgiram novos movimentos de resistência armada, formado em grande maioria por estudantes universitários, porém não obtiveram êxito sendo fortemente reprimidos.

Neste intere, em 1969, foi promulgada pelos militares a Emenda nº 1 que reformou grande parte do texto constitucional, tal reforma foi tão grande que é considerada por maior parte da doutrina como, materialmente, uma nova Constituição. A ditadura prosperava, até que no ano de 1979, um militar eleito indiretamente se comprometeu a restaurar a democracia de forma segura e gradual, então no ano de 1985, no mês de novembro, foi eleita indiretamente uma chapa formada por não militares, e por meio da emenda constitucional de novembro de 1985, foi invocada uma Assembleia Nacional Constituinte, eleita em 1986 (BARROSO, 2001).

Da eleição de Tancredo Neves até a promulgação da Constituição de 1988, todo o processo foi acompanhado pela população, criticado e debatido por muitos setores interessados. O doutrinador José Afonso da Silva aponta a Constituição Federal de 1988 como

[...] um texto moderno, com inovações de relevante importância para o constitucionalismo brasileiro e até mundial. Bem examinada, a Constituição Federal, de 1988, constitui hoje, um documento de grande importância para o constitucionalismo em geral (SILVA, 2011, p.89).

 

 

3.2 PODER CONSTITUINTE

 

 

Tal poder pode ser avaliado como um o poder de elaborar, ou atualizar a Constituição, mediante modificação, supressão ou acréscimo de normas constitucionais, esta derivado do originário (LENZA, 2011).

As normas frutos do poder constituinte, originário ou reformador, compõem um texto normativo (a Constituição) situado em posição de ascendência, em relação às demais normas do ordenamento jurídico de um País.

 

A teoria do poder constituinte foi inicialmente esboçada pelo abade francês Emmanuel Sieyès, alguns meses antes da Revolução Francesa, em sua obra “Qu’est-ce que le Tiers – Ètat?” (“O que é Terceiro Estado?”) – inspirou-se nas ideias iluministas em voga no século XVIII, e foi aperfeiçoada pelos constitucionalistas franceses posteriores, com destaque para Carré de Malberg (que incorporou a ela a ideia de soberania popular, preconizada por Rousseau) (PAULO; ALEXANDRINO, 2008, p. 75).

 

 

O ponto principal desta teoria, a qual elucida a afirmação de que ela somente se aplica a Estados que adotam Constituição escrita e rígida, fazendo com que seja amparada ao princípio da supremacia constitucional, é a diferença entre o poder constituinte e poderes constituídos, no qual o primeiro se refere ao poder de criar a Constituição, enquanto o segundo se refere aos resultados desta criação, isto é, os poderes estabelecidos pela Constituição.

O exercício democrático do poder constituinte ocorre através de uma Assembleia nacional constituinte ou convenção: o povo escolhe os seus representantes (democracia representativa), que formam o órgão constituinte, encarregado de elaborar a Constituição do tipo promulgada, a qual se aplica a nossa Constituição.

 

No exercício democrático do poder constituinte pode, ainda, haver maior participação popular do que a verificada na mera eleição de representantes para compor o órgão constituinte (democracia representativa). Com efeito, é possível a participação direta do povo no processo de elaboração ou de aprovação da Constituição (democracia participativa), por meio de plebiscito ou referendo, ou mediante apresentação, ao órgão constituinte, de propostas populares de dispositivos constitucionais para serem apreciadas e, se aprovadas (com ou sem modificações), incorporadas ao texto da Constituição (uma espécie de "iniciativa popular constitucional") (PAULO; ALEXANDRINO, 2008, p.77).

 

 

Na constituição brasileira de 1988, além da referência expressa na abertura do preâmbulo – “Nós representantes do povo brasileiro” – tal princípio se mostra aferido no parágrafo único do art. 1º da CF/88, que todo o poder emana do povo no qual o exerce mediante os seus representantes (BARROSO, 2010).

O poder constituinte originário subdivide-se em poder originário (histórico e revolucionário), poder derivado (reformador, decorrente e revisor), poder difuso e ainda poder supranacional (LENZA, 2011).

3.2.1 Poder Originário

Este é o poder de elaborar uma Constituição, também é conhecido como inicial/inaugural ou ainda denominado como poder constituinte de primeiro grau – genuíno, para diferenciá-lo do poder constituinte derivado.

Configura-se como àquele que instaura uma nova ordem jurídica, confinando por completo com a ordem jurídica precedente. É o poder de criar uma Constituição, um Estado novo, estruturado pela primeira vez (poder constituinte originário histórico), ou quando uma Constituição é substituída por outra, em um Estado já existente, todos os outros posteriores ao histórico (poder constituinte originário revolucionário).

Por ser precedente e superior aos poderes constituídos, está intrinsecamente ligado aos ideais de rigidez constitucionais, e assim, à supremacia formal da Carta Maior no que tange às demais normas que sacramentam o ordenamento estatal (PAULO; ALEXANDRINO, 2008).

Suas características são: a) poder inicial – uma vez que há uma nova instauração de ordem jurídica, rompendo completamente com a norma jurídica anterior. b) autônomo, tendo em vista que a nova estruturação é totalmente independente e autônomo por quem exerce o poder constituinte originário. c) ilimitado judicialmente – no sentido de que este não tem que respeitar os limites do anterior. d) incondicionado e soberano uma vez que não tem que se submeter a nenhuma forma prefixada de manifestação. e) poder de fato e poder político- se caracteriza como uma força social, de natureza pré - jurídica, sendo por esta razão que a norma jurídica começa com a sua manifestação e não antes dela. f) poder permanente – uma vez que não se esgota no momento do seu exercício. Uma vez elaborada uma nova Constituição, o poder constituinte permanece em estado de dormência, na titularidade do povo, esperando um momento ulterior oportuno, para uma nova manifestação, via um momento revolucionário, no qual convoque uma nova assembleia nacional constituinte ou outorgue uma nova Carta Política.

Ressalta-se que a corrente jus naturalista, a qual diz que o poder constituinte não seria totalmente autônomo, uma vez que haveria uma limitação imposta no que tange às normas de direito natural. Como o Brasil adotou a corrente positivista, o poder constituinte originário é ilimitado, do ponto de vista jurídico, como dito anteriormente apresenta uma natureza pré – jurídica, uma força social, da qual a ordem jurídica começa com ele e não antes dele (LENZA, 2011).

 

 

3.2.2 Poder Constituinte Derivado e Poder Derivado Decorrente

 

 

Instituído, constituído ou de segundo grau está previsto e regulado na própria Constituição, sendo, portanto, essencialmente jurídico. Permite que a Constituição vigente sofra modificações, sendo que seu exercício é atribuído por um órgão constitucional, submetendo-se, portanto, a limitações constitucionais expressas e implícitas, sendo passível de controle de constitucionalidade.

Na nossa Constituição, o exercício do poder constituinte derivado é atribuído ao Congresso Nacional.

Tem como característica ser um poder derivado, uma vez que é constituído pelo poder constituinte originário. É subordinado, pois como dito acima, encontra limitações expressas e implícitas que sejam desrespeitadas podem sofre pena de inconstitucionalidade, e é condicionado, no qual a sua atuação deve, fielmente, seguir as regras predestinadas pelo texto constitucional.

Sua função é a estruturação da Constituição dos Estados – membros. Sua capacidade deriva da auto- organização estabelecida pelo poder constituinte originário (PAULO; ALEXANDRINO, 2008).

[...] intervém para manter uma tarefa de caráter nitidamente constituinte, qual seja a de estabelecer a organização fundamental de entidades componentes do Estado Federal. Tem o poder Constituinte decorrente um caráter de complementaridade em relação à Constituição; destina-se a perfazer a obra do Poder Constituinte Originário nos Estados Federais, para estabelecer a Constituição nos Estados componentes (FERRAZ, 1979  apud LENZA, 2011, p.178, 179).

O poder constituinte derivado subdivide-se em dois poderes: constituinte reformador e poder constituinte decorrente.

O poder constituinte reformador (de emenda) caracteriza-se como o poder de modificar a Constituição, desde que, respeitadas as regras e limitações impostas pelo poder constituinte originário. Tal posicionamento baseia-se na ideia de que o povo tem direito de rever e reformar a Constituição. Tal reforma constitucional diz respeito à modificação da Constituição, por meio da promulgação das emendas constitucionais, nas hipóteses permitidas pelo poder constituinte originário.

Na Constituição Federal de 1988 podemos falar, ainda, mais especificamente, em poder constituinte derivado reformador e poder constituinte derivado revisor, haja vista que foram estabelecidos dois procedimentos distintos para modificação do texto constitucional, a saber: o procedimento de reforma, previsto no art. 60 da Constituição, e o procedimento de revisão no art. 3.” Do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT (PAULO; ALEXANDRINO, 2008, p.80).

As limitações que podem ser impostas pelo poder constituinte originário à atuação do poder constituinte derivado, ao modificar o texto constitucional são classificadas como: a) temporais – quando a Constituição estipula um período durante o qual o seu texto não pode ser alterado. b) circunstanciais – quando a Constituição veda a sua alteração/modificação durante de certos motivos excepcionais, de conturbação da vida do Estado. c) materiais – quando a Constituição elenca determinadas matérias que não poderão ser extintas do seu texto pelo reformador. d) processuais ou formais – quando a Constituição estabelece determinadas exigências no processo legislativo de aprovação de sua modificação, tornando este mais trabalhoso e distinto do que aquele estabelecido para a criação das demais leis do ordenamento (é a existência destas limitações que caracteriza uma Constituição rígida).

O poder constituinte derivado decorrente é aquele cuja Constituição Federal de 1988 atribui aos estados – membros a sua auto- organização, por meio da elaboração de suas próprias Constituições. Esta competência é conferida pelo próprio poder constituinte originário aos estados – membros para criarem suas próprias Constituições, desde que sejam analisadas as regras e limitações impostas pela Constituição Federal (PAULO; ALEXANDRINO, 2008).

Em relação à capacidade de auto- organização, prevista no art. 25, caput, CRFB/88, foi categórico o poder constituinte originário ao definir que “os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição”. Esta última parte do texto demonstra, claramente, o caráter de derivação e vinculação do poder decorrente em relação ao originário; vale dizer, os Estados têm a capacidade de auto – organizar-se, desde que, é claro, observem as regras que foram estabelecidas pelo poder constituinte originário. Havendo afronta, estaremos diante de um vício formal ou material, caracterizador da inconstitucionalidade (LENZA, 2011, p.179).

3.2.3 Poder Constituinte Difuso e Poder Constituinte Supranacional

 

 

É caracterizado como um poder de fato que se revela por meio de mutações constitucionais. Refere-se a mais uma forma de modificação da Constituição. Dá-se de maneira informal e espontânea decorrente de fatores sociais, políticos e econômicos, encontrando-se em estado de latência. Um processo informal de mudança da Constituição. Mutações feitas sem alterar o texto constitucional. Pode mudar o conteúdo, alcance, sentido das normas constitucionais, porém, como dito acima, de modo não formal. (LENZA, 2011).

“A razão de ser denominado difuso é de não ser explícito, escrito no texto da Lei Magna, o qual tem sua origem a partir do fato social, político e econômico.” (PAULO; ALEXANDRINO, 2011, p 89).

O poder constituinte supranacional almeja a sua fonte de validade no pluralismo de ordenamentos jurídicos, na cidadania universal, em uma apreciação remodelada de soberania e na vontade de integração (LENZA, 2011).

O poder constituinte supranacional busca estabelecer uma Constituição legítima:

[...] faz às vezes do poder constituinte porque cria uma ordem jurídica de cunho constitucional, na medida em que reorganiza a estrutura de cada um dos Estados ou adere ao direito comunitário de viés supranacional por excelência, com capacidade, inclusive, para submeter às diversas constituições nacionais ao seu poder supremo. Da mesma forma, e em segundo lugar, é supranacional, porque se distingue do ordenamento positivo interno assim como do direito internacional (RODRIGUES, 2000 apud LENZA, 2011, p.185).

A sua legitimidade se valida na ideia de cidadania universal na vontade de integração, no pluralismo de ordenamentos jurídicos e em um conceito remodelado de soberania. Tal poder tem por desígnio a busca de uma formação Constitucional supranacional, que se mostra competente para vincular os Estados que estão sob sua supervisão e que busca sua fundamentação no anseio do cidadão universal, o povo, que é o seu verdadeiro titular (NOVELINO, 2009).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4 ANÁLISE DA DEMOCRACIA BRASILEIRA NO TEXTO CONSTITUCIONAL E QUESTÃO DA INICIATIVA POPULAR EM PROPOR EMENDAS CONSTITUCIONAIS

 

 

 4.1 DA SOBERANIA POPULAR

 

 

O art.1º, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88), traz em seu bojo um Estado Democrático de Direito, taxando de forma normativa o regime adotado no Brasil. Tal preâmbulo torna clara a intenção da Assembleia Constituinte em instituir um Estado Democrático (SILVA, 2011).

Como aduz o ilustre doutrinador José Afonso da Silva, o Estado Democrático de Direito não é simplesmente a união dos conceitos de Estado Democrático e Estado de direito, mas “os supera na medida em que incorpora um componente revolucionário de transformação do status quo” (SILVA, 2011, p.119), ou seja, o qualificativo democrático implicaria num movimento revolucionário de democratização de um país marcado, em sua história, por ditaduras e submissão do poder estatal à vontade de minorias, o que da a democracia, uma posição ágape na atual Constituição.

O intuito de assegurar determinados direitos impresso no preâmbulo, acrescentado à diversa gama de direitos e valores que são implantados por normas programáticas, fizeram com que a maioria da doutrina reconhecesse no Estado brasileiro, fundado na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88), um Estado com o intuito de tornar real, concretizando os direitos e valores constitucionais (SILVA, 2011).

Assim diz o preâmbulo da (CRFB/88):

Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. (BRASIL, 2012, p. 21).

Correto afirmar que o preâmbulo Constitucional não apresenta força normativa, porém é amplamente reconhecida a sua função interpretativa sobre o restante do texto constitucional, o que permite usá-lo, para uma correta interpretação e compreensão do caráter e do conteúdo da democracia brasileira.

Em nosso Estado Democrático de Direito, a soberania do ordenamento jurídico não confunde com a soberania do povo, já que o no Estado Democrático de Direito, aqueles que sancionam o ordenamento jurídico se confundem com aqueles a quem se destina o mesmo, no qual o povo, ao mesmo tempo, é sujeito e também objeto do ordenamento jurídico.

Como veremos a seguir, num Estado Democrático a soberania é a popular, de forma que é possível identificar que, a iniciativa popular, mesmo não expressamente prevista como um dos meios para provocar uma proposta de uma emenda à constituição é identificado pela Constituição como um dos modos de exercício efetivo da soberania do povo, sendo uma forma com que o poder soberano do povo seja exercido (SILVA, 2011).

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88), em seu parágrafo único do artigo 1º, explica que a soberania popular é um fundamento do Estado Democrático de Direito, dizendo que “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.” (BRASIL, 2012, p. 21), momento em que também se caracteriza a democracia brasileira como uma democracia participativa, ou seja, aquela no qual há instrumentos da democracia representativa e da democracia indireta.

Lenza nos diz que:

 [...] se deve lembrar que a titularidade do poder pertence ao povo, nos termos do art. 1º, parágrafo único, Constituição da República Federativa do Brasil, 1988, e que a soberania popular é exercida através de plebiscito, pelo referendo e pela iniciativa popular (LENZA, 2011, p.506).

O artigo 14 da CRFB/88 prevê os instrumentos da soberania popular dando seguimento ao artigo 1º, parágrafo único, nos termos:

Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:

I - plebiscito;

II - referendo;

III - iniciativa popular. (BRASIL, 2012, p. 28).

Na democracia participativa destacam-se três instrumentos: a iniciativa popular, o referendo e o plebiscito. A iniciativa popular é um procedimento que permite ao povo levar ao poder legislativo proposta de adoção de norma constitucional ou legislativa (CARVALHO, 2005).

O referendo é aprovação de um determinado projeto à vontade popular de alguma determinada matéria, para que esta seja objeto ou não de formulação legislativa. Assim, plebiscito e referendo se distinguem, basicamente, em relação ao momento da consulta, plebiscito anterior e o referendo posterior (SILVA, 2011).

4.2 A INICIATIVA POPULAR NO BRASIL

Prevista na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 14, III, a iniciativa popular se perfaz como um instrumento da soberania popular, este termo, num Estado Democrático, traz a tona um pleonasmo, já que todo o poder emana do povo e a única soberania possível é a soberania popular.

José Luiz Quadros Magalhães nos ensina que soberania na ordem interna significa poder supremo, no qual não existe qualquer poder paralelo ou acima dele (MAGALHÃES, 2002).

 Neste liame Kildare Gonçalves de Carvalho aduz que soberania é “o poder de mando de última instância numa sociedade politicamente organizada” (CARVALHO, 2005, p.381).

Conclui Hermann Heller: “É soberano o Poder (Constituinte) que cria o direito = a organização estatal” (HELLER, 1988, p. 54).

Neste contexto, não é descomedido frisar o valor dado a este fundamento na CRFB/88 posicionando-a no primeiro inciso do artigo primeiro que trás os fundamentos do Estado brasileiro.

Neste sentido, podemos avigorar a ideia de identificação dos instrumentos da manifestação do poder constituinte do povo com a soberania, de modo inclusivo a iniciativa popular, o falo de a Lei 9.709/98, que regulamenta os incisos do art. 14 da CRFB/88, constitui que o projeto de lei de iniciativa popular não poderá ser rejeitado por qualquer vício de forma, em assimilação clara com a característica incondicionada do poder constituinte originário.

O art. 14, caput, da CR/88 prevê que a soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante plebiscito, referendo e iniciativa popular.

Trata-se de novidade introduzida pela CF/88, a exemplo do art. 71 da Carta italiana de 1948, estabelecendo a possibilidade de o eleitorado nacional deflagrar processo legislativo de lei complementar ou ordinária, mediante proposta de, no mínimo 1% de todo o eleitorado nacional, distribuído por pelo menos cinco Estados e, em cada um deles com não menos do que 3/10% dos seus eleitores (art.61,§2º, c/c o art. 14, III, da CF/88 e Lei n. 9.709/98).

Portanto, a iniciativa popular caracteriza-se como uma forma direta de exercício de poder (que emana do povo – art. 1º, parágrafo único), sem o intermédio de representantes, através de apresentação de projeto de lei, dando-se início ao processo legislativo de formação da lei (LENZA, 2011, p.499).

A visão do poder constituinte soberano para o constituído limitado, não prevê na CRFB/88 a Iniciativa Popular para assuntos constitucionais, mas apenas para propostas de lei, oportunidade em que o art. 61, § 2º da CRFB/88 estabelece condições para tal iniciativa consistentes em subscrição da proposta por, no mínimo um por cento do eleitorado nacional distribuído por pelo menos cinco estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles. E não é só isso, identifica o doutrinador José Afonso da Silva a emenda constitucional por iniciativa popular era prevista no Projeto apresentado pela Comissão de Sistematização em seu art. 74, § 2º, todavia tal previsão foi derrubada no plenário da Assembleia Nacional Constituinte, excluindo expressamente tal instrumento do texto da Constituição Federal de 1988 (SILVA, 2011).

Vale destacar a respeito da eficácia da norma definidora que rege a iniciativa popular no ordenamento jurídico brasileiro, Paulo Bonavides aduz que as normas constitucionais se diferenciam quanto à eficácia, podendo ser classificadas em: normas programáticas, normas de eficácia diferida e normas imediatamente preceptivas. A última são normas que diretamente regulam relações entre cidadãos e entre estes o Estado.

Em relação à primeira, estabelecem programas de comportamento ao legislador, vinculando-o, não sendo criadora de institutos ou nem determinam com clareza as bases das relações jurídicas. Já as normas de eficácia diferida, as quais se encontram no artigo 14 da CRFB/88, trazem taxativamente, intacta e regulada a matéria que tem como objeto, aguardando apenas meios instrumentais ou técnicos a serem definidos por lei para lhe darem eficácia, dessa forma, a iniciativa popular é um meio de exercício da soberania popular, conferindo à lei definir a sua instrumentação e meios técnicos de realização (BONAVIDES, 2011).

A separação feita por José Afonso da Silva, não se difere do doutrinador Bonavides, dividindo as normas em: normas de eficácia limitada, no qual podemos encontrar as normas de princípio institutivo e as normas de princípio programático; as normas de eficácia plena; e as normas de eficácia contida que “enquanto não sobrevier legislação posterior que a restrinja, sua eficácia é plena” (SILVA, 1987 apud CARVALHO, 2005, p.215).

4.2.1 A proposta de Emenda Constitucional por Iniciativa Popular

Uma vez iniciando a discussão sobre a possibilidade de PEC, por meio da iniciativa popular, vale ressaltar o que sustenta o doutrinador José Afonso da Silva acerca da matéria, segundo ele os institutos da soberania popular (plebiscito, referendo e iniciativa popular) são institutos cujo uso dependerá do desenvolvimento e da prática da democracia participativa, mas que a partir da interpretação sistemática com base em normas gerais e princípios fundamentais da Constituição permite-se a iniciativa popular para PECs, caso em que as porcentagens previstas nos artigo 61, § 2º serão invocadas.

José Afonso da Silva afirma toda a teoria que se tem em torno da democracia moderna, interpretando-a como um processo de aperfeiçoamento dinâmico no que tange a ampliação dos instrumentos de participação (SILVA, 2011).

Grande é a divergência sobre o tema, Lenza, avalia ser perfeitamente cabível embora haja controvérsias:

Muito embora desejável, o sistema brasileiro não admitiu expressamente a iniciativa popular para propostas de emendas à Constituição (PEC), apesar de entendermos perfeitamente cabível [...].

Em sentido contrário, de modo expresso, o exercício do poder constituinte derivado reformador foi direcionado para o rol de legitimados previsto no art. 60, I, II e III da CRFB/88, consagrando a denominada iniciativa concorrente (LENZA, 2011, p.504).

Uns dos principais argumentos feitos pelo doutrinador Sgarbi são resumidos em: a) a democracia participativa ou semidireta é um processo permanente de educação para a cidadania ativa; b) o regime democrático será fortalecido com a cobrança e o controle da população; c) serão fortalecidos os pequenos partidos apoiados pela opinião pública; d) o cidadão poderá, no âmbito municipal, decidir sobre questões que lhe dizem respeito; e) haverá criações de novas lideranças a partir de pequenas comunidades; f) fonte de legitimação e recuperação da esfera política, podendo evitar divergências.

Os doutrinadores Paulo e Marcelo Alexandrino observam que:

Ao contrário do que foi previsto em relação ao processo legislativo de elaboração das leis (CRFB, art.61,§2º), não foi contemplada reforma da Constituição, isto é, os cidadãos não dispõem de legitimidade para apresentar uma proposta de emenda à Constituição (PAULO; ALEXANDRINO, 2006, p.207).

A doutrinadora Mônica de Melo também discorda da referida possibilidade, salientando “... projeto de lei de iniciativa popular não pode alterar normas constitucionais, uma vez que o instrumento próprio é a emenda constitucional, que possui iniciativa própria e diferenciada das outras espécies” (MELO, 1993, p.194 apud LENZA, 2011, p.504).

Pedro Lenza discorda da referida doutrinadora quando diz:

No entanto, com o máximo de respeito, ousamos discordar, apontando para uma linha mais ampla da regra prevista no art. 60, §2º.

Valemo-nos, para tanto, da interpretação sistemática, destacando o art. 1º, parágrafo único, que permite o exercício do poder de forma direta pelo próprio povo e o art. 14, III, ao estabelecer que a soberania popular será exercida mediante a iniciativa popular (LENZA, 2011,p. 504).

Uma decisão adjudicada pelo Plenário do Senado, no dia dez de março de dois mil e onze, aprovou a proposta de Emenda à Constituição, tem como primeiro signatário o senador Rodrigo Rollemberg (PSB-DF). Referido projeto facilita a apresentação de projetos de lei e estabelece que PECs também possam ser apresentadas por meio de iniciativa popular, com a exigência de número maior de assinaturas, hipótese que doravante não é concebida na Constituição. O texto agora segue para apreciação na Câmara dos Deputados (BRASIL, 2011).

4.2.2 A interpretação sistemática sobre a PEC de Iniciativa Popular

A interpretação pelo elemento sistemático trata-se da utilização, como elemento interpretativo, do elemento lógico. Uma vez analisadas as jurisprudências e os conceitos dos diversos doutrinadores, podemos perceber que o significado da interpretação sistemática liga-se diretamente à concepção da unicidade, não somente da Constituição, mas de todo o ordenamento jurídico, de forma que possa ser considerado como um sistema, que por sua vez possui caráter de ser racional-lógico.

O artigo 1º da CRFB/88, norma que liga o poder constituinte originário, formando a base de legitimidade de todo o ordenamento jurídico positivado na Constituição, identificando o povo como a instância máxima do poder do Estado, nos parâmetros exigidos numa democracia participativa, onde o poder popular é desempenhado diretamente ou por meio de seus representantes (SILVA, 2011).

Distinguindo o conceito de povo de outros semelhantes, destaca-se o voto do Ministro do Supremo Tribunal Federal Ricardo Lewandovski, na ADI 2650, em que o Ministro faz a diferença entre povo, população e nação sintetizando a produção doutrinária sobre a teoria do Estado e da Ciência Política de forma simples, mais concisa:

Povo é um conceito jurídico-político, e refere-se ao conjunto dos cidadãos, aqueles que expressam a soberania popular. População é um conceito numérico, um conceito demográfico, refere-se a um grupo de pessoas localizadas precisamente num determinado território, no espaço e também no tempo histórico. E há um terceiro conceito, muito discutido entre esses estudiosos, que é o conceito de nação, o qual se distingue dos demais por ser um conceito sócio-antropológico: é o grupo de pessoas que tem uma identidade cultural, étnica ou até racial eventualmente. (BRASIL, 2011, p. 41).

Destaca-se que o conceito apresentado pelo Ministro ressalta que o povo está ao mesmo tempo na realidade da vida e dentro da ficção do direito, uma vez que o caráter político é anterior ao jurídico, porque a este cria e empresta legitimidade.

É oportuno dizer que a Constituição colocou a soberania e a cidadania, elencados entre os fundamentos do Estado Democrático de Direito.  A soberania, um bem jurídico a ser preservado tanto na ordem interna quanto na externa, trazendo que não há outro poder superior àquele, ou seja, é incapaz de ser contido ou limitado. A cidadania, um valor constitucional que aponta a participação essencial das pessoas na formação política da vontade estatal e nas demais formas de exercício do poder do Estado. Podendo ser utilizada em um sentido amplo ou restrito, este se identifica com o próprio sufrágio, direito de escolher os seus representantes, no sentindo amplo, identifica o indivíduo como um sujeito integrante do Estado e participante de seu regimento geral, seja pelo sufrágio, pelos instrumentos da soberania já referidos, pela fiscalização dos seus representantes, pela movimentação dos serviços ou recursos públicos de solução de problemas, pela própria conduta ética em seu procedimento (SILVA, 2011).

A Constituição estabelece em seu artigo 60, sobre a iniciativa de emendas constitucionais, que os legitimados à propositura de emendas, sendo eles o Presidente da República; um terço dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; mais da metade das Assembleias Legislativas das Unidades da Federação por maioria relativa em cada uma delas (BRASIL, 2012). Nota-se que a Constituição não faz menção à iniciativa popular entre o rol de legitimados à propositura de Emendas Constitucionais, estabelecendo um rol totalmente taxativo que afasta o povo para tal procedimento, e mais, conforme indica José Afonso da Silva, tal conjectura não foi abordada legislador constituinte (SILVA, 2011).

Avançando na análise do texto constitucional, o artigo 14 da CRFB/88 que estabelece as formas de exercício da soberania popular, dentre as quais se encontra a iniciativa popular a ser exercida nos termos da lei.  A expressão “nos termos da lei” aponta claramente para uma norma constitucional de eficácia diferida, padecendo de regulamentação que lhe dê operabilidade. A Lei 9.709/98 é a norma que regula a iniciativa popular, que nada mais traz a repetição do quórum para a iniciativa popular de lei, a limitação a um assunto para a iniciativa popular e a sua imunidade aos vícios de forma. Todavia, vale realçar que eventual previsão de Emenda Constitucional de Iniciativa Popular em sede de lei ocasionaria um grande problema estrutural, já que a matéria é expressamente tratada na Constituição, o que faria com a lei invadisse um território tutelado e amparado pela Constituição incompatível com o nosso sistema hierárquico – normativo (CARVALHO, 2005).

Apesar desta impossibilidade Bonavides manifesta a sua crítica à Lei 9.709/98:

[...] a fragilidade e insuficiência dos conteúdos participativos da lei em tela certificam manifesta ofensa ao princípio da legitimidade, tendo-se em vista que o legislador sufocou e invalidou o desígnio constituinte de fazer do povo, no exercício da democracia direta, a peça chave do regime, qual se infere da interpretação da letra e do espírito principio lógico que move o parágrafo único do artigo 1º da Constituição Federal (BONAVIDES, 2003, p. 108 apud CARVALHO, 2005, p. 148).

O silêncio que a Constituição traz ao não permitir a possibilidade de projeto de emenda constitucional por meio da iniciativa popular é eloquente. Podendo positivamente a proibição de emendas constitucionais por meio de iniciativa popular, uma vez que o seu poder é ilimitado e soberano. A iniciativa popular, por ser uma manifestação apenas do titular do poder constituinte, e não a manifestação do seu titular enquanto tal, com este não se confundindo, sendo assim, passível de limitação por parte do soberano representado na Constituição escrita.

Todavia, há na Constituição, um ponto que impede a conclusão acima. Diz respeito à identificação feita entre o exercício da soberania popular e iniciativa popular. O constituinte originário igualou o exercício de seu poder à manifestação de uma fração de cidadãos pelo instrumento da Iniciativa Popular, acontecimento que traz uma mudança repentina no campo interpretativo em relação a esta matéria.

Se a soberania se exerce pela Iniciativa Popular e esta, devidamente regulada, não possui qualquer viés de soberania/poder constituinte do povo, por ser-lhe proibida em matéria constitucional, então existe uma contradição impossível de se admitir na Constituição, sendo que esta contradição é apenas aparente, por mais evidente que se apresente.

Neste ponto, não podemos usar das tradicionais regras de hermenêutica, surgindo à necessidade de se buscar outros meios para a solução de problemas interpretativos, abrindo margem para interpretações subjetivas.

No que tange aos princípios envolvidos, tem-se o princípio democrático, artigo 1º CRFB/88 e o princípio da cidadania, artigo 1º, II, CRFB/88. Estes princípios indicam a busca do Estado brasileiro por uma pluralização dos territórios de criação da vontade estatal pela inclusão dos demais indivíduos referentes à atuação do Estado.

A democracia não se refere a um bem jurídico, um conceito estático, mas a um processo a ser aprimorado gradativamente pela criação de instrumentos que possibilitem ao povo a participação estatal e o seu efetivo poder de soberania (MULLER, 2004).

O poder constituinte, independente de qualquer intermediário e exercido diretamente pelo povo “a iniciativa popular, a realização e a avaliação deveriam estar também ativamente nas mãos do povo.” (MULLER, 2004, p.38).

Avaliando os limites traçados na Constituição, nota-se que a norma que aparentemente se contraporia à Iniciativa Popular em matéria constitucional é a própria ausência de texto expresso no art. 60 sobre tal probabilidade, indicando a ausência de proibição expressa sobre propostas de emendas constitucionais por meio de iniciativa popular, havendo certa possibilidade de abrir margem para interpretações que possam trazer certa harmonia em toda matéria constitucional.

Por estas razões pode-se dizer que segundo uma interpretação sistemática da Constituição sem qualquer influência do concretismo de valores subjetivos, e segundo a interpretação livre dos princípios admitidos pela Constituição é possível dizer que a Constituição brasileira abre caminhos para que a iniciativa popular possa elaborar proposta de emenda constitucional.

No que tange a falta de lei que regulamente tal condição, é importante frisar que deve ser levado em conta à máxima efetividade das normas constitucionais, devendo, portanto, ser feita uma interpretação no sentido de adequar a norma ao entendimento constitucional, através de seus princípios (MARANHÃO, 2009 apud OLIVEIRA, 2013, p.01).

 

 

 

5 CONCLUSÃO

 

 

A Constituição Federal é a norma máxima de nosso Estado, sendo ela, amparada, dentre outros princípios, pelo princípio da Soberania Popular e do Estado Democrático de Direito. Assim, possui suprema importância para a sociedade brasileira, uma vez que, além de trazer inúmeras garantias e direitos fundamentais, confere que todo o ordenamento jurídico seja analisado e interpretado em conformidade com si mesmo.

Por este motivo, o legislador constituinte originário instituiu determinadas medidas para evitar o desvirtuamento da Carta Maior, e assim, garantir o poder da mesma.

Todavia, não permitir que o povo, por meio da iniciativa popular, indique uma proposta de emenda constitucional, não é um meio democrático para se resguardar os valores e princípios constitucionais, ao contrário, é um impetuoso desrespeito com toda ordem jurídica existente.

Diante de todo material exposto, analisando a história do ideal constitucional, a evolução democrática, princípios, posicionamentos doutrinários, conclui-se que apesar do rol dos legitimados ser de caráter taxativo, o mesmo não pode ser considerado de forma absoluta, devendo acolher a inclusão popular entre os legitimados.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

REFERÊNCIAS

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