Resumo:
O presente trabalho visa se propõe a realizar uma análise de implementação da política pública do PRONAF- Programa Nacional de Fortalecimento à Agricultura Familiar. A análise sobre a efetividade da política pública será realizada através de indicadores inovadores.

1. Introdução
O presente trabalho foi desenvolvido com o objetivo de analisar a implementação de uma política pública, a partir de alguns indicadores. A Política Pública aqui selecionada foi o "Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF)". Embora essa política já exista há algum tempo, ela não foi estudada e analisada o tanto quanto merece, além do que há pouquíssimos indicadores sobre a sua eficiência, impacto, e operações.
A seguir apresentaremos uma breve descrição do Pronaf, bem como fontes sobre o assunto, e finalmente proporemos alguns indicadores importantes para a análise da implementação dessa política.

2. O Pronaf

O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) consiste na principal política pública do governo federal, visando fomentar à agricultura familiar do país, que tem um papel intrínseco na produção dos alimentos, e no emprego da mão de obra no campo . Nessa política, agricultores podem, individual ou coletivamente, ter acesso às linhas de crédito de financiamento, com taxas de juros que variam entre 0,5% a 5,5% ao ano.
Podem ter acessado ao PRONAF aquele que trabalhar na terra em condição de proprietário, posseiro, arrendatário, parceiro ou concessionário (assentado) do Programa Nacional de Reforma Agrária (PNRA); residir na propriedade rural ou em local próximo; dispor de área inferior a quatro módulos fiscais ; ter renda bruta familiar, nos últimos 12 meses, inferior a R$ 110 mil , ter no máximo dois empregados. Os créditos do PRONAF podem destinar-se a custeio, investimento ou integralização de cotaspartes de agricultores familiares em cooperativas de produção.


3.Indicação de fontes sobre o PRONAF:

-Secretária da Agricultura:
http://comunidades.mda.gov.br/portal/saf/programas/pronaf
-Sebrae e Ministério do Desenvolvimento Agrário:
http://www.biblioteca.sebrae.com.br/bds/BDS.nsf/F8D5FB4FAB4789938325771C0068DA07/$File/NT00044052.pdf
-Ministério do Desenvolvimento Agrário:
http://comunidades.mda.gov.br/portal/saf/programas/pronaf/2259166
http://portal.mda.gov.br/portal/saf/arquivos/view/pronaf/Portaria_19_PG01.pdf
-Ministério da Fazenda:
http://www.bcb.gov.br/pre/bc_atende/port/pronaf.asp#1


4. Proposta de análise da implementação do PRONAF

Segundo Januzzi (2004) um indicador caracteriza-se por ser uma:
"medida quantitativa dotada de significado social substantivo, usado para substituir, quantificar e operacionalizar um conceito social abstrato, de interesse teórico ou pragmático. É um recuso metodológico, empiricamente referido, que informa algo sobre um aspecto da realidade social, ou sobre mudanças que estão se processando na mesma" (JANUZZI, 2004, p.15).


Kayano e Caldas (2002) em "Indicadores para o diálogo" salientam a importância do indicador como fonte de legitimar políticas governamentais e denúncias da sociedade, além de democratizarem as informações sobre as realidades sociais, aumentando assim o diálogo da população com o governo, favorecendo a participação da população na formulação, implementação e avaliação das políticas públicas.
Embora os indicadores tenham um papel intrínseco para análise das políticas públicas, seu uso não é ainda muito disseminado. Nesse sentido elaboramos os seguintes indicadores abaixo, que embora sejam importantes para análise do Pronaf, ainda não foram utilizados. Os indicadores aqui apresentados serão elaborados de acordo com os seguintes dados: dados do Ministério da Fazenda (2009); Indicadores do IBGE sobre Levantamento Sistemático da Produção agrícola (2009); Estatísticas do Ministério da Agricultura (2009); dados do Censo Agropecuário, IBGE.
Os indicadores elaborados levaram em consideração as propriedades que Kayano e Caldas (2002) destacam na construção de um indicador: (i) delimitação do quadro de referência, (ii) delimitar o objeto e os objetivos da avaliação; (iii) escolher as variáveis que comporão os indicadores, (iv) definir a composição dos indicadores, (v) analisar ou criar sistema de informações.


4.1 Indicadores sobre a Efetividade do Pronaf nas regiões do país

a) Comparação entre a população beneficiada com o Pronaf, versus a população total do estado:


População beneficiada com o PRONAF na região X
Número habitantes rurais na região X


Através do indicador proposto analisarmos o quanto o Pronaf vem atingindo a população rural em cada região. Para a construção deste indicador utilizamos dados do Ministério da Fazenda e do IBGE.
Análise:



Através da análise desse indicador podemos observar que houve uma significativa diminuição na quantidade de pessoas que acessaram o PRONAF, quando comparado com o número de habitantes que vivem nas áreas rurais, na região Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
Este indicador aponta para o fato do Pronaf sofrer um problema na sua implantação, uma vez que houve uma significativa diminuição na quantidade de pessoas que acessaram o programa, quando comparado com a quantidade de habitantes rurais da região nordeste. O Programa falha naquilo que é considerado um preceito constitucional: através das Políticas Públicas reduzir das desigualdades regionais do país.



Na região Sul e Sudeste, ao contrário do que apontam os gráficos acima, houve um aumento no número famílias que acessara o PRONAF, quando comparado com o número de habitantes rurais. Esse fato pode ser explicado pelo fato de que as populações dessas regiões, teoricamente, têm mais acesso às informações e estão localizadas próximas a grandes centros urbanos, além de serem regiões onde a atividade familiar está extremamente organizada (vale lembrar que a maioria dos grupos organizados que reivindicam melhores condições de trabalho para aqueles que vivem da agricultura são dessas regiões).
De um modo geral, houve uma significativa redução no número de pessoas que acessaram o PRONAF. Isso pode ser explicado porque o número de habitantes rurais vem gradativamente diminuindo, aliado ao fato de termos outras políticas públicas que tem tirado grande parte dos agricultores familiares da linha da miséria: o Programa Bolsa Família.


b) Comparação entre as regiões que mais receberam recursos do PRONAF, e o número de habitantes rurais:


Montante de Recursos destinados ao PRONAF na região X
Número habitantes rurais na região X


Análise:




Este indicador aponta que as regiões que receberam um maior montante de recursos públicos destinados ao PRONAF foram o Sul, Centro-oeste, Sudeste, e por fim, a região Nordeste.
Com a análise dos indicadores anteriores podemos ver que os recursos destinados ao PRONAF vêm gradativamente aumentando, talvez não na quantidade suficiente para desenvolver a agricultura familiar, mas a quantidade de recursos públicos alocados vem aumentando gradativamente.

B2) Comparação entre o Montante de recursos destinados ao Pronaf, comparado com a população rural por região.
Este indicador analisa o montante de recursos destinados ao PRONAF em comparação com a quantidade de habitantes rurais da região x, o que nos dá um valor médio para cada habitante, e mostra como esse indicador veio se comportando ao longo do tempo.
Análise:










Pela análise dos indicadores apresentados anteriormente podemos observar que de maneira geral o montante de recursos em comparação com a população rural de cada região vem aumentando. Outro fato que nos chama atenção é a desigualdade no acesso aos créditos nas diferentes regiões do país, onde a região Sul angariou em 2009 quase cerca de 300 vezes a mais do que a quantidade de recursos destinada ao Nordeste.

c) Relação entre número de empréstimos do Pronaf realizados por estado/região, e o número total de empréstimos do Pronaf realizados no país.


Número de empréstimos do Pronaf realizados no estado X
Número total de empréstimos do Pronaf realizados no país


Neste indicador comparamos o número de empréstimos do Pronaf realizados por estado/região, e o número total de empréstimos rurais empresariais (compreendido como a soma dos recursos destinados ao PRONAF mais os recursos destinados à agricultura empresarial). Para a construção deste indicador utilizamos dados do Ministério da Fazenda e do Ministério da Agricultura.
Análise:


Os indicadores acima fazem uma comparação entre o que é investido na agricultura família (PRONAF) e a quantidade de créditos destinados a agricultura empresarial, sendo segundo dados do Ministério do Desenvolvimento agrário o total de créditos colocados a disposição da agricultura a soma dos recursos destinados ao PRONAF mais recursos destinados a agricultura empresarial.
Nesses indicardes observamos que historicamente que o fomento à agricultura família não tem sido uma preocupação recorrentes dos governos (embora a agricultura familiar seja responsável por grandes cifras do que é produzido nacionalmente). Podemos ver que os recursos destinados a agricultura família, onde a principal política pública é o PRONAF é quase ínfimo quando cotado com a gigantesca quantidade de recursos destinados a dita agricultura empresarial.
Podemos ver ainda que entre 2004 e 2009 o montante de recursos destinados a agricultura empresarial aumentou mais de 230%, contra menos de 215% do PRONAF.



Conclusão
Analisando os resultados dos indicadores apresentados podemos observar que de maneira geral o número de pessoas que tem acessado o Pronaf, em comparação com a população rural de cada região vem diminuindo significadamente nas regiões Norte e Nordeste. Uma possível hipótese para essa fato é que a população rural está saindo da linha de extrema pobreza através de políticas públicas como Programa Bolsa Família, e conseqüentemente demandando em menor quantidade outras políticas públicas, como o Pronaf.
Nossos indicadores apontaram que a região Sul, em seguida da região Sudeste são os lugares que mais acessam o programa. Esse fenômeno pode ser explicado pelas características históricas e geográficas dessas regiões, onde predominam pequenas e médias propriedades (oposto do que ocorre, por exemplo, na região Nordeste, marcada historicamente pelo grande latifúndio). Outro atenuante para essas regiões serem as que mais utilizam recursos do Pronaf é que são regiões que estão mais próximas de grandes centros urbanos, além de terem como característica social/política a organização dos grupos (vale lembrar que a maioria dos movimentos que lutam pela reforma agrária ou até mesmo fortalecimento da agricultura familiar são da região Sul/Sudeste).
Embora o PRONAF tenha sido uma bandeira na campanha política do governo lula, os recursos financeiros do Pronaf são irrisórios quando comparados com o montante de investimento que recebe a agricultura dita empresarial; o Pronaf não é nem de longe uma das prioridades do governo, embora seja considerada por especialistas a principal política púbica de fomenta à agricultura do país.
Compreendemos ainda que dentro daquilo que é considerado os três grandes ciclos para criação de uma política desenvolvido por Lasswell (formulação, implementação/ execução, avaliação/monitoramento), notamos que na implementação do PRONAF há uma série de problemas, uma vez que atingi um contingente muito pequeno de agricultores familiares, além de estar concentrada nas regiões Sul e Sudeste.

Referências

JANNUZZI,P.M. Indicadores Sociais no Brasil: conceitos, medidas e aplicações. Campinas: Allínea/PUC-Campinas, 2004 (3ª. ed.)

KAYANO, J. & CALDAS, E. L. (2002) Indicadores para o diálogo. In: CACCIA-BAVA, S.; PAULICA, V.; SPINK, P. (orgs). Novos contornos da gestão local: conceitos em construção. Polis: Programa Gestão Pública e Cidadania / FGV ? EAESP, São Paulo.

*Dados do Ministério da Fazenda, sobre Crédito Rural, 2009, disponível em: http://www.bcb.gov.br/htms/CreditoRural/2009/pronaf.asp?idpai=relrural2009;

*Indicadores do IBGE sobre Levantamento Sistemático da Produção agrícola, 2009, disponível em: http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/indicadores/agropecuaria/lspa/default.shtm

*Estatísticas do Ministério da Agricultura, 2009, disponível em: http://www.agricultura.gov.br/

*Dados do Censo Agropecuário, IBGE, http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/agropecuaria/censoagro/default.shtm





Anexo
Evolução do montante de crédito destinado ao PRONAF em cada estado, durante os anos de 2004 a 2009.