(In)Constitucionalidade da Guarda Civil Municipal atuar como agente de trânsito

Introdução

Este trabalho tem por finalidade realizar uma abordagem no que tange a atuação da Guarda Civil Municipal como agente de trânsito, que se defronta necessariamente sobre a compreensão no contexto do ordenamento jurídico, no âmbito nacional.
A motivação para a realização deste estudo vem do fato do pesquisador ser integrante da Guarda Civil Municipal de Birigui. Igualmente contribuiu para a escolha do tema o destaque que as Instituições Guardas Civis Municipais têm alcançado no cenário nacional, a partir das discussões sobre a inconstitucionalidade das autuações por infração à legislação de trânsito, lavradas pelos Guardas Civis Municipais.
Possibilitando maior abrangência ao tema, o conteúdo desenvolver-se-á de forma dedutiva, partindo de ideias gerais, contidas em documentos expressos em lei, na Constituição Federal, e demais artigos publicados, buscando-se verificar a especificidade acerca do tema, utilizando-se de pesquisas doutrinárias e jurisprudenciais pertinentes ao assunto.
No transcorrer da pesquisa tentarei buscar a solução quanto à legalidade do ato administrativo praticado pelo Guarda Municipal e a autonomia municipal em elegê-los como Agentes de Trânsito.
Por meio do método de pesquisa bibliográfica, o trabalho tem por finalidade correlacionar e definir os elementos e pressupostos de validade do ato administrativo na composição do ato punitivo de autuação de multa por infração de trânsito, nos termos do Código de Trânsito Brasileiro.
Demonstrar a importância de resguardarmos a segurança pública, a incolumidade e a vida das pessoas e salvaguardar bens relevantes com o exercício da função de Agentes Municipais de Trânsito.
Constituir o entendimento dos operadores de direito quanto à relevância do tema, contribuindo para a majoração da doutrina.
Para que isso aconteça no primeiro capítulo deve-se discorrer sobre diversos temas como a soberania da federação brasileira, autonomia da União, Estados Membros, Distrito Federal e Municípios, bem como colacionar a conceituação de autonomia municipal e poder de polícia.
No segundo capítulo introduzir uma breve explanação sobre ato administrativo, trazer à baila a importância de clarear o que é ato administrativo, pautando-se de suas especificidades como perfeição, validade e eficiência do mesmo. Analisar seus elementos e os requisitos para existência de um ato administrativo, eis que não deixará de apreciar as causas para extinção e invalidação do ato administrativo.
E nesse compasso, verificar no ato administrativo praticado pelo agente de trânsito, seus elementos e pressupostos de validade na composição do ato punitivo ao lavrar a multa por infração à legislação de trânsito.
Já no terceiro capítulo tratar-se-á sobre o Sistema Nacional de Trânsito, dissertando sobre sua composição e a base legal da municipalização do trânsito e da necessidade da fiscalização pelo poder público.
O quarto capítulo traz a contextualização da problemática investigada onde são abordados os termos, criação e função da Guarda Civil Municipal, busca-se analisar suas atribuições e serão discutidos os aspectos positivos e negativos quanto a atuação da Guarda Civil Municipal como agente de trânsito, autuando e lavrando auto de infração a legislação de trânsito.
Por fim são apresentadas as considerações finais do estudo, seguidas das referências.













Capítulo I
AUTONOMIA MUNICIPAL E PODER DE POLÍCIA

1.1 ? Conceituação de Autonomia Municipal

O Brasil é um Estado Federado, ou seja, se no mesmo espaço territorial coexistem mais de um centro de poder, em nosso território coexistem, lado a lado, mais de um poder político, emanados de diferentes entidades federativas, qual seja, o residente de um Município, por exemplo, sofre incidência de um poder central ? União; de um poder regional ? Estado; e de um poder local ? Município.
A formação do Estado Federal Brasileiro deu-se através de uma força centrífuga, (do centro para a periferia), ou seja, a União que detinha o poder de forma centralizada, difundiu-o pelas diversas unidades federadas (estados e municípios), descentralizando, dessa forma, o poder, passando de Estado Unitário a Estado Federado.
O Professor Celso Ribeiro BASTOS (2002, p. 293), em sua clássica obra Curso de Direito Constitucional, chega a afirmar que:
...o Estado brasileiro na nova Constituição ganha níveis de centralização superiores à maioria dos Estados que se consideram unitários e que, pela via de uma descentralização por regiões ou províncias, conseguem um nível de transferência das competências tanto legislativas quanto de execução muito superior àquele alcançado pelo Estado brasileiro.

Todos os entes federativos são autônomos, nos termos da Constituição Federal. A legitimidade para cada ente atuar encontra-se disciplinada na Constituição Federal e nenhum deles tem supremacia sobre os outros.
Não podemos dizer que soberania é da União, e autonomia é dos demais entes.
Também inexistem hierarquia e relação de subordinação entre os entes federados. Os Municípios não são subordinados à União e aos Estados, tampouco estes são subordinados à União. O que há é uma definição constitucional das competências de cada ente federativo, a chamada repartição de competências, que representa a garantia maior de um Estado Federado.
De acordo com José Afonso da SILVA (1998, p. 104) a União, como entidade política de Direito Público Interno, integrante da nossa federação, é dotada apenas de autonomia, como os demais.
A União é a entidade federal formada pela reunião das partes componentes, constituindo pessoa jurídica de Direito Público interno, autônoma em relação aos Estados e a que cabe exercer as prerrogativas da soberania do Estado brasileiro. Os Estados-membros são entidades federativas componentes, dotadas de autonomia e também de personalidade jurídica de Direito Público interno.

Desta forma, a autonomia municipal adquire a tríplice capacidade de autogoverno, auto-administração e auto-organização.
A palavra autonomia significa a faculdade de se governar por suas próprias leis, dirigir-se por sua própria vontade. Atribui-se a sua etimologia à língua grega, abrangendo tanto o poder de constituir leis próprias, dentro de limites fixados por uma ordem maior, como também no sentido de total independência.
A autonomia municipal no Brasil é realidade natural anterior à própria autonomia política dos Estados federados. Representada pela não subordinação do governo municipal a qualquer autoridade estadual ou federal no desempenho de suas atribuições; também, representada pelas leis municipais em assuntos de competência expressa e exclusiva dos municípios, prevalecem sobre as leis, estadual e federal, inclusive sobre a constituição estadual, em caso de conflito.
São quatro aspectos que caracterizam a autonomia dos municípios e as suas respectivas competências; a) eleição direta do Prefeito, Vice-prefeito e Vereadores; b) organização dos serviços públicos de interesse local; c) instituição e arrecadação dos tributos de sua competência, bem como aplicação de suas rendas; d) competência para legislar sobre assuntos de interesse local, inclusive suplementando a legislação federal e estadual, no que lhe interessar e for possível.
Quanto a Autonomia Municipal prevista pela Constituição Federal de 1988, José Afonso da Silva esclarece que:
A autonomia municipal, assim, assenta em quatro capacidades:
a) Capacidade de auto-organização, mediante a elaboração da lei orgânica própria;
b) Capacidade de auto-governo, eletividade do Prefeito e dos Vereadores às respectivas Câmaras Municipais;
c) Capacidade normativa própria, ou capacidade de autolegislação, mediante a competência de elaboração de leis municipais sobre áreas que são reservadas à sua competência exclusiva ou suplementar;
d) Capacidade de auto-administração (administração própria, para manter e restar os serviços de interesse local). (SILVA.1996, p. 591)

O conceito de interesse local norteia a atuação administrativa e legislativa dos municípios, ou seja, tanto no desenvolvimento das atividades administrativas, que engloba os serviços públicos, o dever-poder de polícia e o fomento às atividades econômicas e sociais, quanto nas ações legislativas voltadas à construção de normas jurídicas.
Tal conceito, que substituiu a expressão peculiar interesse, existente nas constituições anteriores, é devidamente explicado por Hely Lopes MEIRELLES:
Interesse local não é interesse exclusivo do Município; não é interesse privativo da localidade; não é interesse único dos municípios. Se se exigisse essa exclusividade, essa privatividade, essa unicidade, bem reduzido ficaria o âmbito da Administração local, aniquilando-se a Governo Estadual autonomia de que faz praça a Constituição. (...) O que define e caracteriza o "interesse local", inscrito como dogma constitucional, é a predominância do interesse do Município sobre o do Estado ou da União. (MEIRELLES, 2007, p. 110).

A doutrina ao tempo da Constituição anterior pacificou no dizer que é de peculiar interesse aquele em que predomina o do Município no confronto com os interesses do Estado e da União. Peculiar interesse significa interesse predominante. Interesse local é expressão idêntica a peculiar interesse.

Celso Ribeiro Bastos, por sua vez, assim define interesse local:
Os interesses locais dos Municípios são os que entendem imediatamente com as suas necessidades imediatas e, indiretamente, em maior ou menor repercussão, com as necessidades gerais (BASTOS, 1998, p. 311).

A subjetividade de que se reveste tal conceito o torna impreciso e, em terreno doutrinário, não foram poucas as definições a ele atribuídas, como por exemplo o conceito de Alexandre de Moraes esclarece da seguinte forma:
Apesar de difícil conceituação, interesse local refere-se àqueles interesses que disserem respeito mais diretamente às necessidades imediatas dos municípios, mesmo que acabem gerando reflexos no interesse regional (Estados) ou geral (União), pois, como afirmado por Fernanda Dias Menezes, ??é inegável que mesma atividade e serviços tradicionalmente desempenhados pelos municípios, como transporte coletivo, polícia das edificações, fiscalização das condições de higiene de restaurante e similares, coleta de lixo, ordenação do uso do solo urbano, etc., dizem secundariamente com o interesse estadual e nacional (MORAES, 2001, p. 301).

Portanto, fora as tradicionais e reconhecidas hipóteses de interesse local, as demais deverão ser analisadas caso a caso, vislumbrando-se qual o interesse predominante.
A autonomia municipal é garantida pela Constituição Federal, senão vejamos:
Art.18 A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
Artigo 34, VII, c:
A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:
VII. Assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:
c) autonomia municipal.

Portanto, a própria Carta Magna estabeleceu a descentralização política constitucional.
Os artigos 1º e 18 magnificados tratam da autonomia dos Municípios, integrantes que são da República Federativa Brasileira, afirmando que:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos
[...]
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

Observando-se o caput e o § 4º, do Art. 18, da Constituição Federal de 1988, constata-se que, além de assegurar a autonomia dos Municípios, estabeleceu-se que o processo de sua criação, incorporação, fusão e desmembramento deve ser realizado por meio de lei estadual, observados alguns requisitos preestabelecidos, conforme se observa abaixo:
[...]
§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.

Resta clarividente, então, que o modelo de federação adotado no Brasil consagrou o município como entidade federativa relevante e indispensável ao nosso sistema federativo, integrando-o na organização político-administrativa e garantindo-lhe pela autonomia, como assevera Paulo Bonavides:
... não conhecemos uma única forma de união federativa contemporânea onde o princípio da autonomia municipal tenha alcançado grau de caracterização política e jurídica tão alto e expressivo quanto aquele que consta da definição constitucional do novo modelo implantado no país com a Carta de 1988 (BONAVIDES, 2001. p.314.)

A posição ocupada pelos municípios no sistema federativo brasileiro é singular em relação à ostentada pelos municípios das outras Federações existentes no mundo. As municipalidades brasileiras são colocadas, pela Constituição Federal, em condições de igualdade com os Estados-membros, de forma que a autonomia municipal assemelha-se bastante com a destes, tendo apenas uma amplitude menor, já que, por exemplo, os municípios não possuem um Poder Judiciário nem representação assegurada nas Assembleias Legislativas.
Essas limitações, entretanto, não descaracterizam a sua natureza de entidade federativa, pois a autonomia municipal é assegurada diretamente pela Constituição Federal, constituindo, deste modo, um direito público subjetivo da municipalidade, uma vez que o seu exercício não depende dos Estados-membros. É justamente em virtude do fato de ser constitucionalmente assegurada que a autonomia municipal edifica os municípios à categoria de entidades federativas.
Significa dizer que o poder constituinte derivado não poderá transformar o Estado Brasileiro em um Estado Unitário. Logo, garante também que a autonomia dos entes federativos, nos termos estabelecido pelo constituinte originário. Pode-se dizer que qualquer reforma constitucional que se inclina a abolir ou enfraquecer a autonomia de algum dos entes federativos, quebrando o equilíbrio estabelecido na Carta Magna, será de flagrante inconstitucionalidade.
É com a análise do Art. 30 da Constituição Federal que se tem a exata noção de que em seu texto estão compreendidas as competências municipais exclusivas.
A competência dos municípios pode ser dividida em competência legislativa e competência administrativa.
A competência legislativa corresponde à competência exclusiva para legislar sobre assuntos de interesse local (Constituição Federal, art. 30, I) e à competência para suplementar a legislação federal ou estadual, no que couber (Constituição Federal, art. 30, II), pois dispõe que:
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

A competência administrativa autoriza o município a atuar sobre os assuntos de interesse local, identificados a partir do princípio da predominância do interesse, especialmente sobre as matérias expressamente consignadas nos incisos III ao IX do art. 30 da Constituição Federal.
[?]
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental;
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Posto que, em princípio, a competência administrativa é correlata à competência legislativa, logo, sendo o Município detentor da competência para legislar, também a possuirá para exercer a função administrativa.
O inciso I, do Art. 30, da Constituição Federal, ao estabelecer a competência dos Municípios para legislar sobre os assuntos de interesse local, delimitou a sua competência legislativa exclusiva e, por consequência, a sua competência administrativa exclusiva.
A exemplificar essas competências estão nos incisos de III a IX do próprio Art. 30, assim como, o Art. 144, § 8º do Texto Constitucional, ao estabelecer que:
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
[...]
§ 8º - Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à
proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.

Destarte, torna-se relevante analisar a autonomia municipal à luz da Constituição Federal e entendimento doutrinário, motivo pelo qual, analisar-se-á, a partir do próximo item, o poder de polícia, base importante para o exercício do poder administrativo que se destina a assegurar o bem estar geral, bem como a segurança no trânsito ao praticar atos que destinam a coibir condutas em desconformidade com o a legislação de trânsito.

1.2 ? Conceituação de Poder de Polícia

O Estado Democrático de Direito funda-se em um regime de liberdades fundamentais, assegurando aos cidadãos um rol de direitos individuais, constitucionalmente protegidos, os quais devem ser exercidos com observância e respeito aos direitos dos demais cidadãos.
? pode-se afirmar que o Estado no início do século XXI, em geral tem suas atividades permeadas pela valorização dos direitos e garantias do indivíduo, isolado ou em grupos; hoje, além dos clássicos direitos fundamentais (direito à vida, à integridade física, de locomoção, de manifestação do pensamento etc.) e dos direitos políticos (direito de votar e ser votado, direito à formação de partidos políticos), as Constituições dos Estados preveem direitos sociais, tais como direito ao trabalho, direito à moradia, direito à instrução, direito à saúde, direito à previdência, e também os chamados direitos de terceira ou quarta geração, tais como direito ao meio ambiente, direito ao lazer, direito de não ser lesado como consumidor. (MEDAUAR, 2007, p. 23.)

Com efeito, o Estado assumindo para si a obrigação de manter ilesos os direitos individuais, tornou-se indispensável disciplinar os aspectos da vida social e dotar a Administração Pública de funções para limitar o direito e proibir o abuso. Logo, há necessidade de que os direitos - liberdades sejam assegurados e dispostos pelo Estado, de forma que o mesmo passe a gozar de coercibilidade.
É certo que o Estado é dotado de poderes políticos exercidos pelo Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário no desempenho de suas funções constitucionais, e de poderes administrativos que surgem secundariamente com atos da Administração Pública e se efetivam de acordo com as exigências do serviço público e com os interesses da coletividade, não deixando que o interesse particular se sobreponha.
Por seu turno, a administração pública exerce o poder de polícia, que nada mais é, a faculdade que o Estado tem de observados os limites constitucionais, baixar regras de nível constitucional legal ou infralegal para disciplinar o exercício dos direitos à liberdade e à propriedade das pessoas, compatibilizando-os com o bem comum.
Poder de polícia é a faculdade discricionária de que dispõe a Administração Pública em geral, para condicionar e restringir o uso e gozo de bens ou direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado. (MEIRELLES. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_40/panteao.htm)
A essência do poder de polícia está direcionado a impedir, através de ordens, atos e proibições, comportamentos individuais que possam ocasionar prejuízos à coletividade.
MEDAUAR (2003, p. 357) afirma que a noção de poder de polícia permite expressar a realidade de um poder da Administração de limitar, de modo direto, com base legal, liberdades fundamentais, em prol do bem comum.
Afirma-se que existe a necessidade da legalidade dos meios e modos a serem exercidos e a competência do órgão que o executa.
O prof. Hely Lopes MEIRELLES (2000, p. 84) bem considera o poder de polícia como a faculdade discricionária que reconhece à Administração Pública de restringir e condicionar o uso e gozo dos bens e direitos individuais, especialmente os de propriedade, em benefício do bem-estar geral.
O exercício do poder de polícia pode se manifestar sobre diversos meios de atuação, podendo visar; a restrição ao direito de construir, a localização e funcionamento de atividades, o combate do abuso do poder econômico, a segurança dos bens das pessoas, a saúde e até a paz pública e a segurança no trânsito.
DI PIETRO (2007, p. 103-104) salienta que;
Pelo conceito clássico, ligado a concepção liberal do século XVIII, o poder de polícia compreendia a atividade estatal que limitava o exercício dos direitos individuais em benefício da segurança.
Pelo conceito moderno, adotado no direito brasileiro, o poder de polícia é a atividade do Estado consciente em limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público.

Na concepção desta, o poder de polícia na contemporaneidade é mais amplo que o conceito clássico, pois é exercido pela atividade Estatal com vistas ao benefício do interesse público, dividindo a polícia administrativa em vários ramos, como; polícia de segurança, das florestas, das águas, de trânsito, etc.
Para BANDEIRA DE MELLO (2007, p. 792) há dois conceitos de poder de polícia:
A expressão, tomada em sentido amplo, abrange tanto atos do Legislativo e quanto do Executivo. Refere-se, pois, ao complexo de medidas do Estado que delineia juridicamente tutela a liberdade e da propriedade dos cidadãos... em sentido mais restrito, relaciona-se unicamente com as intervenções, quer gerais e abstratas, como os regulamentos, quer concretas e específicas (tais como as autorizações, as licenças, as injunções) do Poder Executivo, destinadas a alcançar o mesmo fim de prevenir e obstar ao desenvolvimento de atividades particulares contrastantes com os interesses sociais. Esta acepção mais limitada responde à noção de polícia administrativa.

O poder de polícia se manifesta das mais diversas maneiras. O art. 78 do Código Tributário Nacional reporta-se ao interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. Para alguns autores, a enumeração possui caráter taxativo. Para outros, sua abrangência é praticamente ilimitada.
O Código Tributário Nacional traz a conceituação de poder de polícia, a saber:
Art. 78 - Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

O poder de polícia destina-se assegurar o bem estar geral, impedindo, através de ordens, proibições e apreensões, o exercício anti-social dos direitos individuais, o uso abusivo da propriedade, ou a prática de atividades prejudiciais à coletividade. Expressando-se no conjunto de órgão e serviços públicos incumbidos de fiscalizar, controlar e deter as atividades individuais que se revelem contrárias à higiene, à saúde, à moralidade, ao sossego, ao conforto público e até mesmo à ética urbana.

1.3 ? O Poder de Polícia no Âmbito do Município

A razão do poder de polícia é o interesse social, o seu fundamento está na supremacia geral que o Estado exerce sobre todas as pessoas, bens e atividades.
Neste diapasão, o Município possui as mesmas prerrogativas de Administração Pública e para garantir a supremacia do interesse público frente ao individual, condicionando e limitando a liberdade e a propriedade dos administrados.
Registre-se que Poder de Polícia é uma atividade estatal restritiva da esfera privada do cidadão, que representará, portanto, a realização de atos administrativos restritivos limitadores de direitos fundamentais.
Portanto, para BANDEIRA DE MELLO (2001, p. 688) a polícia administrativa é exercida com o intuito de prevenir e impedir o exercício de atividades particulares que se oponham ao interesse da coletividade.
Fundamentalmente para assegurar o bem estar público mediante a conciliação de tais faculdades com o justo exercício dos direitos e garantias individuais a administração municipal exerce as faculdades inerentes à Polícia Administrativa.
Destarte, para o exercício deste poder de polícia administrativo tem seus limites, que se verifica a necessária legalidade dos meios e modos a serem exercidos e a competência do órgão que o executa.
Todo o direito é necessariamente limitado, pois se levado às últimas consequências, extinguiria a possibilidade da vida em sociedade.
Convém notar que, se conduzir automóveis é uma atividade útil e benéfica à vida social; conduzir automóveis transitando pela contramão de direção ou em desacordo com as normas estabelecidas pela legislação de trânsito é um comportamento anti-social e passível de autuação pelo poder de polícia administrativa que o poder público detém.
Explica José Afonso da SILVA, quando fala em polícia municipal a luz da Constituição Federal de 88;
Os constituintes recusaram várias propostas no sentido de instituir alguma forma de polícia municipal. Com isso, os Municípios não ficaram com nenhuma específica responsabilidade pela segurança pública. Ficaram com a responsabilidade por ela na medida em que sendo entidade estatal não podem eximir-se de ajudar os Estados no cumprimento dessa função. Contudo, não se lhes autorizou a instituição de órgão policial de segurança e menos ainda de polícia judiciária.
A Constituição apenas lhes reconheceu a faculdade de constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens e serviços e instalações, conforme dispuser a lei. Aí certamente está uma área que é de segurança: assegurar a incolumidade do patrimônio municipal, que envolve bens de uso comum do povo, bens de uso especial e bens patrimoniais, mas não é de polícia ostensiva, que é função exclusiva da polícia militar. (SILVA, 1998, p.746-747)

O notável jurista assegura que a Carta reconhece a faculdade dos Municípios constituírem Guardas Municipais como entidade de segurança que visa assegurar a incolumidade do patrimônio municipal.
Conforme expõe DI PIETRO (2007, p. 106) aponta como atributos do poder de polícia a discricionariedade, a auto-executoriedade e a coercibilidade, além do fato de corresponder a uma atividade negativa.
O caractere de discricionariedade é expresso na liberdade de escolha que a Administração possui, segundo critérios de oportunidade e conveniência, para exercer o poder de polícia e aplicar os meios necessários para efetivar a proteção do interesse público.
Como por exemplo, a fixação do limite de velocidade permitida para determinada via é discricionário, em certar via a escolha levou que a velocidade fosse a de 50 (cinquenta) km/h e em outras a velocidade é superior, as escolhas feitas no momento em que o poder de polícia está sendo realizado de forma abstrata, está sim são escolhas discricionárias.
Deve-se ponderar, porém, que o exercício desta discricionariedade só é legítimo se o ato estiver nos limites legais, e a autoridade se mantenha na faixa de opção que lhe é atribuída, e quanto à prática das sanções, devem ser ainda considerados os critérios de proporcionalidade e correspondência com a infração (MEIRELLES, 2002).
Neste contexto, apesar de ser em princípio, ato discricionário, o poder de polícia pode conter atos vinculados, o que se observa, por exemplo, no caso de emissão de alvará de licença, que deve ser concedido na medida em que forem preenchidos os requisitos necessários para tanto.
No tocante à competência para o exercício do poder de polícia, Meirelles destaca que:
... tem competência para policiar o bem público a entidade que dispõe do poder de regular a matéria. Assim sendo, os assuntos de interesse nacional ficam sujeitos à regulamentação e policiamento da União; as matérias de interesse regional sujeitam-se às normas e à polícia estadual; e os assuntos de interesse local subordinam-se aos regulamentos edilícios e ao policiamento administrativo municipal. Todavia, como certas atividades interessam simultaneamente às três entidades estatais (v.g. saúde pública, trânsito, transportes..) o poder de regular e de policiar se difunde entre todas as Administrações interessadas, provendo cada qual nos limites de sua competência territorial.( MEIRELES, p.121)

Em razão da competência extraída dos incisos I e II do artigo 30 da Constituição Federal, (Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação Federal e estadual no que couber (...) é atribuído ao município a competência para exercer o poder de polícia administrativa, determinada pela via legislativa em decorrência de sua autonomia.
Não é sem razão que o poder de polícia hoje é um dos principais assuntos que exige a mescla do princípio da proporcionalidade que será o limitador o exercício de fiscalizar as atividades, os direito, a propriedade privada e as prerrogativas da administração pública que justifica a administração, intervir na atividade econômica, por exemplo, fiscalizando a higienização de estabelecimentos, determinando o uso das áreas públicas, estabelecendo regras e condições adequadas para o tráfego, bem como fiscalizando o trânsito e aplicando multas àqueles que por ventura infringir a legislação de trânsito.






Capítulo II
BREVE ESPLANAÇÃO SOBRE ATO ADMINISTRATIVO

2.1 ? Conceito de Ato Administrativo em Geral

Ato da administração consiste em todas as atividades revestidas de juridicidade ou não, que têm na administração pública a sua fonte, diferentemente do ato jurídico, que segundo o art. 81 do CC, "é todo ato lícito que possui por finalidade imediata adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos".
Ato administrativo é espécie de ato jurídico, é ato infralegal.
MEDAUAR (2007, p. 133) assim conceitua o ato administrativo.
O ato administrativo constitui, assim, um dos modos de expressão das decisões tomadas por órgãos e autoridades da Administração Pública, que produz efeitos jurídicos, em geral no sentido de reconhecer, modificar, extinguir direitos ou impor restrições, com observância da legalidade.

Extrai-se do conceito que ato administrativo é toda manifestação lícita e unilateral de vontade da Administração ou de quem lhe faça às vezes, que agindo nesta qualidade tenha por fim imediato adquirir, transferir, modificar ou extinguir direitos e obrigações.
Após utilizar vários critérios e elementos para conceituar o ato administrativo DI PIETRO, (2007. p. 181), chega a concluir que:
[...] pode-se definir o ato administrativo como a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeito a controle pelo Poder Judiciário.

Os atos administrativos podem ser praticados pelo Estado ou por alguém que esteja em nome dele. Logo, pode-se concluir que os atos administrativos não são definidos pela condição da pessoa que os realiza. Tais atos são regidos pelo Direito Público.
Celso Antonio BANDEIRA DE MELLO (2007, p. 372) ao referir-se ao ato administrativo relata que na acepção estrita pode-se conceituar ato administrativo como:
Declaração unilateral do Estado no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante comandos concretos complementares da lei (ou, excepcionalmente, da própria Constituição, aí de modo plenamente vinculado) expedidos a título de lhe dar cumprimento e sujeitos a controle de legitimidade por órgão jurisdicional.

Deve-se diferenciar o conceito de ato administrativo do conceito de ato da Administração. Este último é ato praticado por órgão vinculado à estrutura do Poder Executivo.
Há de se observar que nem todos os atos praticados pela administração são atos administrativos, como aqueles praticados em caráter atípico pelo Poder Legislativo ou pelo Poder Judiciário. São eles:
? Atos atípicos praticados pelo Poder Executivo: são as hipóteses em que o Poder Executivo exerce atos legislativos ou judiciais.
? Atos materiais praticados pelo Poder Executivo: são atos não jurídicos que não produzem consequências jurídicas (por exemplo: um funcionário do Executivo digitando algum documento).
? Atos regidos pelo Direito Privado e praticados pelo Poder Executivo: para que o ato seja administrativo, deverá, sempre, ser regido pelo Direito Público; então, se é ato regido pelo Direito Privado, é, tão somente, um ato da Administração.
? Atos políticos ou de governo praticados pelo Poder Executivo.
Nem todo ato praticado pela Administração será ato administrativo, ou seja, há circunstâncias em que a Administração se afasta das prerrogativas que possui, equiparando-se ao particular.

2.1.2 - Perfeição, Validade e Eficiência do Ato Administrativo

Ato Administrativo Perfeito é o ato concluído, acabado, que completou o ciclo necessário à sua formação.
O ato administrativo é válido quando é praticado de acordo com as normas superiores que devem regê-lo.
Ato Administrativo eficaz é aquele ato que está apto a produzir os seus efeitos. As causas que podem determinar a ineficácia do ato administrativo são três, quais sejam: quando o ato administrativo não se encontra dependente de qualquer evento posterior, como uma condição suspensiva, termo inicial ou ato controlador a cargo de outra autoridade.
Como brilhantemente asseverou BANDEIRA DE MELLO (2007, p. 372-373):
O ato administrativo é perfeito quando esgotadas as fases necessária à sua produção. Portanto, ato perfeito é o que completou o ciclo necessário à sua formação. Perfeição, pois, é a situação do ato cujo processo está concluído.
O ato administrativo é válido quando foi expedido em absoluta conformidade com as exigências do sistema normativo. Vale dizer, quando se encontra adequado aos requisitos estabelecidos pela ordem jurídica. Validade, por isso, é a adequação do ato às exigências normativas.
O ato administrativo é eficaz quando está disponível para a produção de seus efeitos próprios; ou seja, quando o desencadear de seus efeitos típicos não se encontra dependente de qualquer evento posterior, como uma condição suspensiva, termo inicial ou ato controlador a cargo de outra autoridade.

Neste sentido, assemelha os conceitos de MEDAUAR, ao se referir aos vocábulos perfeição, vigência, validade e eficácia do ato administrativo a produzir o resultado para o qual foi editado.
Considera-se perfeito o ato administrativo que resultou do cumprimento de todas as fases relativas a sua formação, podendo, então, ingressar no mundo jurídico.
Vários sentidos recebe o vocábulo vigência. No tocante ao ato administrativo o termo será para designar o período de sua vida ou duração, desde o momento em que passa a existir no mundo jurídico até o instante em que desaparece, ao ser desfeito por outro ato ou por ter completado o tempo de duração que recebeu ao ser editado.
Validade, por sua vez, diz respeito ao atendimento de todas as exigências legais, para que os efeitos do ato administrativo sejam reconhecidos na ordem jurídica.
Eficiência quer dizer realização do efeito ou efeitos a que o ato administrativo visa ? é a produção de efeitos jurídicos. Para que possa ser eficaz o ato administrativo deve ter vigência; antes da entrada em vigor, não se pode cogitar de eficácia. (MEDAUAR, 2007, p. 138-139)

Conforme exposto pela doutrina, extrai-se dos conceitos que o ato administrativo será eficaz quando existir a subordinação do ato a uma condição suspensiva, ou seja, o ato estará subordinado a um fato futuro e incerto. Enquanto o fato não acontecer, o ato será ineficaz, ou quando está subordinado a um termo inicial, ou seja, o ato estará subordinado a um fato futuro e certo. Enquanto o fato não acontecer, o ato será ineficaz, ou ainda a subordinação dos efeitos do ato à prática de outro ato jurídico.

2.1.3 ? Requisitos para Existência do Ato Administrativo

São as condições necessárias para a existência válida do ato. Nem todos os autores usam a denominação "requisitos"; podem ser chamados elementos, pressupostos, etc.
No que tange aos requisitos do ato administrativos do ponto de vista da doutrina tradicional, são cinco:
? competência: agente capaz;
? objeto lícito: pois são atos infralegais;
? motivo: este requisito integra os requisitos dos atos administrativos tendo em vista a defesa de interesses coletivos. Por isso existe a teoria dos motivos determinantes;
? finalidade: o ato administrativo somente visa a uma finalidade, que é a pública; se o ato praticado não tiver essa finalidade, ocorrerá abuso de poder;
? forma: somente a prevista em lei.
Quanto à terminologia e elenco MEDAUAR (2007, p. 134) adverte que a denominação alguns autores empregam o termo "elementos", outros empregam o vocábulo "requisitos", por vezes repartindo-os em intrínsecos e extrínsecos, e outros ainda optam pelo termo "pressupostos", ou separam em requisitos de pressupostos.
E continua a doutrinadora explicando que também existem divergências quanto ao elenco desses elementos, mas três estão presentes em praticamente todas as listas, pois são elementos do ato jurídico em geral; agente, objeto e forma. E complementa que, diferenciam-se as enumerações quanto a outros aspectos, como alguns arrolam a publicação, outros adicionam "vontade não turbada por vícios psíquicos", e outros mencionam a causa. Mas, que boa parte da doutrina pátria menciona os cinco elementos acima mencionados.
BANDEIRA DE MELLO (2007) também entende que não há concordância total entre os autores sobre a identificação e o número de elementos, mas que habitualmente relaciona como elementos; sujeito, forma, objeto, motivo e finalidade. E faz menção à vontade, que também é citado por outros autores.
De fato quanto a estes requisitos o a autor colaciona:
Sujeito é o autor do ato: quem detém os poderes jurídico-administrativos necessários para produzi-lo;
Forma é o revestimento externo do ato: sua exteriorização;
Objeto é a disposição jurídica expressada pelo ato: o que ele estabelece. A expressão, com este sentido, é infeliz. Seria melhor denominá-la conteúdo;
Motivo é a situação objetiva que autoriza ou exige a prática do ato;
Finalidade é o bem jurídico a que o ato deve atender;
Vontade é a disposição anímica de produzir o ato, ou, além disto, de atribuir-lhe um dado conteúdo. (BANDEIRA DE MELLO, 2007, p. 376)

Saliente-se que MEIRELLES (2003, p. 91) ao abordar o tema ato administrativo, também elenca cinco requisitos como sendo os necessários para a sua formação, a saber; competência, finalidade, forma, motivo e objeto. E que tais componentes, pode-se dizer, constituem a infra-estrutura do ato administrativo, seja ele vinculado ou discricionário, simples ou complexo, de império ou de gestão.

2.1.4 - Elementos do Ato

São elementos do ato administrativo o conteúdo e a forma.
Conteúdo é aquilo que o ato afirma, que o ato declara. O ato administrativo é, por excelência, uma manifestação de vontade do Estado. O que é declarado no ato será o seu conteúdo. Então o conteúdo é necessário para a existência do ato.
Alguns autores utilizam-se da expressão "objeto" como sinônimos de conteúdo. É nesse sentido que "objeto" vem descrito nos cinco requisitos utilizados pela doutrinal tradicional.
Forma é a maneira pela qual um ato é revelado para o mundo jurídico, é o modo pelo qual o ato ganha vida jurídica. Normalmente, os atos devem ser praticados por meio de formas escritas, no entanto, é possível que o ato administrativo seja praticado por meio de sinais ou de comandos verbais nos casos de urgência e de transitoriedade (por exemplo: placas de trânsito, farol, apito do guarda, etc.).
De acordo com BANDEIRA DE MELLO (2007, pp. 378-379):
Conteúdo é aquilo que o ato dispõe, isto é, o que o ato decide, enuncia, certifica, opina ou modifica na ordem jurídica. É em suma, a própria medida que produz a alteração na ordem jurídica. E última instância, é o próprio ato, em sua essência, relata.
Forma é o revestimento exterior do ato; portanto, o modo pelo qual este aparece e revela sua existência. A forma pode, eventualmente, não ser obrigatória, isto é, ocorrerá, por vezes, ausência de prescrição legal sobre uma forma determinada, exigiria para a prática do ato. Contudo, não pode haver ato sem forma, porquanto o Direito não se ocupa de pensamentos ou intenções enquanto não traduzidos exteriormente. Ora, como a forma é meio de exteriorização do ato, sem forma não pode haver ato.

Destaca CARVALHO FILHO (1997, p. 84) quanto à distinção dos atos a sua espécie pode ser sob o aspecto formal e material (conteúdo);
Como a Administração Pública tem a seu cargo numerosas atribuições, diversos são os atos administrados que seus agentes praticam. É preciso distinguir, entretanto, os aspectos formal e material de tais atos. Para alguns atos é adotada uma nomenclatura específica no que se refere ao "nomen iuris" externo, formal, aquele pelo qual é conhecido no mundo jurídico. Não há confundir-se, porém, o nome do ato sob esses aspectos com seu conteúdo, vale dizer, a mensagem que veicula a exteriorização material, enfim, da proposta que o autor do ato pretendeu externar.
2.1.5 ? Extinção dos Atos

A extinção dos atos administrativos ocorrerá pelo: Cumprimento dos seus efeitos; Desaparecimento do sujeito ou do objeto, e; Retirada - que abrange Anulação ou Invalidação, Revogação, Cassação, Contraposição ou Derrubada, Caducidade, Renúncia e Recusa.
Eis que, a própria Administração pode extinguir seus atos, quando forem ilegais, ou quando não forem mais convenientes ou oportunos ao interesse público, mediante a autotutela expresso na Súmula nº 473 do STF:
A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivos de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todo o caso, a apreciação judicial. (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp)

Cumprimento dos seus efeitos ocorre que todo ato existe para gerar efeitos; cumprindo todos os seus efeitos, não terá mais razão de existir sob o ponto de vista jurídico, sendo, então, considerado extinto. Cita-se o exemplo do despacho que libera as férias de um servidor por 30 dias; passados os 30 dias, o ato cumpriu todos os seus efeitos e será extinto.
Desaparecimento do sujeito ou do objeto ocorre quando alguns atos destinam-se a certos sujeitos ou a certos objetos (bens). Se esse sujeito ou objeto perecer, o ato será considerado extinto. Por exemplo, funcionário sai de férias e vem a falecer durante elas; o ato que as concedeu será extinto por perecimento do sujeito.
Retirada é a extinção do ato administrativo em decorrência da edição de outro ato jurídico que o elimina. Existem diferentes formas de retirada do ato jurídico:
Anulação ocorre quando há a retirada do ato administrativo em decorrência de sua invalidade. A anulação pode acontecer por via judicial ou por via administrativa. Ocorrerá por via judicial quando alguém solicita ao Judiciário a anulação do ato. Ocorrerá por via administrativa quando a própria Administração expede um ato anulando o antecedente, utilizando-se do princípio da autotutela, ou seja, a Administração tem o poder de rever os seus atos sempre que eles forem ilegais ou inconvenientes. Quando a anulação é feita por via administrativa, pode ser realizada de ofício ou por provocação de terceiros. A anulação de um ato não pode prejudicar terceiros de boa-fé.
Maria Sylvia Zanella DI PIETRO (2007, p. 219) indaga quanto à anulação dos atos administrativos, se diante de uma ilegalidade, a administração está obrigada a anular o ato ou tem apenas a faculdade de fazê-lo?
O aspecto que se discute é quanto ao caráter vinculado ou discricionário da anulação? Há opiniões nos dois sentidos. Os que defendem o dever de anular apegam-se ao princípio da legalidade; os que defendem a faculdade de anular invocam o princípio da predominância do interesse público sobre o particular.
Para nós, a administração tem, em regra, o dever de anular os atos ilegais, sob pena de cair por terra o princípio da legalidade. No entanto, poderá deixar de fazê-lo, em circunstâncias determinadas, quando o prejuízo resultante da anulação puder ser maior do que o decorrente da manutenção do ato ilegal; neste caso, é o interesse público que norteará a decisão.

Revogação é a retirada do ato administrativo em decorrência da sua inconveniência ou inoportunidade em face dos interesses públicos. Somente se revoga ato válido que foi praticado dentro da Lei. A revogação somente poderá ser feita por via administrativa.
Cassação É a retirada do ato administrativo em decorrência do beneficiário ter descumprido condição tida como indispensável para a manutenção do ato. Não se discute validade nem conveniência do ato. Se o beneficiário não atender às condições legais, o ato será cassado.
Contraposição ou Derrubada é a retirada do ato administrativo em decorrência de ser expedido outro ato fundado em competência diversa da do primeiro, mas que projeta efeitos antagônicos ao daquele, de modo a inibir a continuidade da sua eficácia (exemplo: a exoneração diante da nomeação).
Caducidade é a retirada do ato administrativo em decorrência de ter sobrevindo norma superior que torna incompatível a manutenção do ato com a nova realidade jurídica instaurada. Entende-se, entretanto, que essa forma de retirada não existe no nosso ordenamento jurídico visto que a Constituição Federal/88 resguarda os atos jurídicos perfeitos, não podendo a lei posterior atingir o ato jurídico perfeito.
Renúncia é a extinção do ato administrativo eficaz em virtude de seu beneficiário não mais desejar a sua continuidade. A renúncia só tem cabimento em atos ampliativos, ou seja, que concedem privilégios e prerrogativas.
Recusa É a extinção do ato administrativo ineficaz em decorrência do seu futuro beneficiário não manifestar concordância, tida como indispensável para que o ato pudesse projetar regularmente seus efeitos. Até que o beneficiário concorde com o ato ele não produzirá seus efeitos, sendo ineficaz. Se o futuro beneficiário recusa a possibilidade da eficácia do ato, esse será extinto.

2.1.6 ? Invalidação do Ato

São atos inválidos os que estão em desacordo com a lei.
MEIRELLES (1995) fala em invalidação como sendo gênero das espécies de anulação e revogação, sendo inválido o ato ilegal e inoportuno.
Alguns autores, entretanto, entendem que ato inválido é apenas aquele ilegal, utilizando invalidação como sinônimo de anulação. E acrescentando que os requisitos competência, forma e finalidade serão sempre vinculados, qual seja, aqueles atos para os quais a lei estabelece os requisitos e condições à sua realização, não havendo, via de regra, liberdade por parte do administrador, vez que sua ação fica adstrita aos pressupostos estabelecidos pela norma legal para que o ato tenha validade. E quanto aos requisitos motivo e objeto, estes poderão ser vinculados ou discricionários.
Quanto aos atos administrativos inadequados aos fins visados pelo Poder Público ou contrário às normas legais que os regem, cabe o desfazimento deste:
Se, por erro, culpa, dolo ou interesses escusos de seus agentes, a atividade do poder Público desgarra-se da lei, divorcia-se da moral ou desvia-se do bem comum, é dever da Administração invalidar, espontaneamente ou mediante provocação, o próprio ato, contrário à sua finalidade, por inoportuno, inconveniente, imoral ou ilegal. Se o não fizer a tempo, poderá o interessado recorrer às vias judiciárias. (MEIRELLES, 2000, P. 183)

Existem diversas categorias de atos inválidos, contudo, há uma grande divergência na doutrina civilista em relação a quantas categorias existem.
Alguns entendem que são três as categorias de invalidade do ato jurídico: nulos, anuláveis e inexistentes. Outros entendem que só existem atos nulos e anuláveis.
No Direito Administrativo, também há grande divergência. Os autores tradicionalistas entendem que se deve tratar da invalidade do ato da mesma forma que no Direito Privado. Outros autores entendem que não se pode colocar a distinção entre os atos inválidos da mesma forma que no Direito Privado, visto que no Direito Administrativo uma das partes representa o interesse público.
Assim assentou BANDEIRA DE MELLO (2007, p. 443) ao se reportar a invalidade dos atos administrativos, nos ensina que:
Os atos administrativos praticados em desconformidade com as prescrições jurídicas são inválidos. A noção de invalidade é antitética à de conformidade com o Direito (validade) [?]
Não há acordo doutrinário quanto à existência e caracterização destas várias figuras. Para alguns, no Direito Administrativo todo ato ilegítimo é nulo. Para outros, a distinção em nulos e anuláveis, usual no Direito Privado, aplica-se, com as devidas adaptações, ao Direito Administrativo. Outros, ais, acrescentam aos atos nulos e anuláveis os simplesmente irregulares, e há também quem reconheça a categoria dos atos "inexistentes" [ ?]
Pode-se conceituar invalidação do seguinte modo: Invalidação é a supressão de um ato administrativo ou da relação jurídica dele nascida, por haverem sido produzidos em desconformidade com a ordem jurídica.

No mesmo sentido entende CARVALHO FILHO (1997) quando se refere ao termo invalidação, empresta ao instituto sentido amplo, abrangendo a nulidade e anulabilidade, e dando realce ao fator que se parece deveras relevante, a existência de vício inquinando algum dos elementos do ato. E conceitua invalidação como sendo a forma de desfazimento do ato administrativo em virtude da existência de vícios de legalidade.
Extrai-se das doutrinas que existem quatro categorias de atos administrativos inválidos:
? Ato administrativo inexistente: é aquele que possui uma aparência de ato administrativo, mas efetivamente não existe como tal (por exemplo: um decreto assinado pelo Presidente da República, mas não publicado. Tem a aparência de ato, mas não é, visto a falta da publicação). O ato inexistente não traz consequências jurídicas e não produz efeitos nem obrigações.
? Ato administrativo nulo: é um ato que tem um vício que não pode ser convalidado, ou seja, o ato existe, mas possui um vício que não pode ser corrigido posteriormente. Não há operação jurídica que possa sanar o vício. Esse ato pode gerar efeitos.
? Ato administrativo anulável: é aquele ato que tem um vício que pode ser sanado, ou seja, é um ato que pode ser convalidado. O vício poderá ser corrigido, posteriormente, por uma operação jurídica. Esse ato também poderá gerar efeitos.
? Ato administrativo irregular: chamado por alguns autores de meramente irregular, é o ato que, embora portando um vício, não traz prejuízo a ninguém, ou seja, o vício é de tal natureza que não traz consequências nem perdas jurídicas para ninguém. Não há nulidade quando não há prejuízo. Não há necessidade de se corrigir o vício, visto esse não trazer consequências.

2.2 ? Ato Administrativo do Agente de Trânsito

Superada a tese quanto à dissertação do ato administrativo em geral, passamos a tratar especificamente do ato administrativo do agente trânsito ao elaborar um auto por infração a legislação de trânsito, que por sua vez é espécie de ato administrativo punitivo tem escassas referências nos manuais de direito administrativo.
Pode se extrair alguma referência na obra de Celso Antônio Bandeira de Mello, que os define "quanto aos resultados sobre a esfera jurídica dos administrados" em atos ampliativos ou restritivos.
No mesmo sentido BANDEIRA DE MELLO (2007) pondera que os atos administrativos quanto aos resultados sobre a esfera jurídica dos administrados classificam em atos ampliativos ou restritivos. Neste último enquadra-se a multa de trânsito ? os que diminuem a esfera jurídica do destinatário ou lhe impõe novas obrigações, deveres ou ônus.
A aplicação de multa de trânsito se enquadra dentre os atos restritivos, sendo os que diminuem a esfera jurídica do destinatário ou lhe impõe novas obrigações, deveres ou ônus. Exemplo: os que extinguem os atos ampliativos, as sanções administrativas em geral, as ordens, as proibições, etc.
Enquanto Maria Sylvia Zanella Di Pietro silencia acerca do ato da autuação de multa como ato administrativo, Hely Lopes Meirelles assim define como sendo ato administrativo punitivo:
Atos administrativos punitivos são os que contêm uma sanção imposta pela Administração àqueles que infringem disposições legais, regulamentares ou ordinatórias dos bens ou serviços públicos. Visam a punir e reprimir as infrações administrativas ou a conduta irregular dos servidores ou dos particulares perante a Administração. (MEIRELLES, 1995, p. 177)

Extrai-se do texto da doutrina que o exercício do Poder Público pela Administração, impõe sanções aos seus administrados que infringem as normas jurídicas do Estado, de forma a reprimir tais condutas por meio de atos administrativos punitivos.
Registre-se que há de existir uma proporcionalidade entre a infração cometida e a multa aplicada. Haja vista que a pena da multa aplicada corresponde a uma compensação do dano presumido da infração. Essa proporcionalidade, no caso específico das penalidades de multa por infração de trânsito, está vinculada ao valor estabelecido pela legislação de trânsito (Código de Trânsito Brasileiro).
Esta ideia está legitimada por Arnaldo Rizzardo, que menciona:
Aspecto importante a considerar está no princípio da legalidade das sanções, em obediência ao Art. 5.º, inc. XXXIX, da Carta Federal, pelo qual todas as exigibilidades de conduta devem assentar numa previsão legal (...). As autuações e lançamentos de penalidades, como aplicações de multas, remoções, apreensões de veículos e outras espécies, devem estar amparadas na lei de trânsito. Os agentes de trânsito exercerão suas atividades fiscalizadoras, ostensivas e repressivas dentro dos limites da lei. (RIZZARDO, 1998, p.465)

Acerca da infração de trânsito extrai-se seu enunciado do anexo I, Dos Conceitos e Definições, do Código de Trânsito Brasileiro Lei 9.503/97, que assim o define:
Inobservância a qualquer preceito da legislação de trânsito, às normas emanadas do Código de Trânsito, do Conselho Nacional de Trânsito e a regulamentação estabelecida pelo órgão ou entidade executiva do trânsito.(BRASIL. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/QUADRO/1997.htm)

Impede observar que a lavratura de um auto de infração de trânsito pelo agente de trânsito, é um ato administrativo punitivo, caracterizado como uma pena pecuniária plenamente vinculada à lei, o Código de Trânsito Brasileiro.
Nestes entrementes, para que se lavre um auto de infração à legislação de trânsito há de se observar além dos elementos constitutivos do ato administrativo, os requisitos para sua formação, conforme exposto no capítulo anterior.
O agente de trânsito elabora a multa por constatar a infração à legislação de trânsito, este deve observar se estão presentes os elementos: conteúdo e forma para a existência do ato administrativo;
Conteúdo - é o próprio auto de infração à legislação de trânsito e;
Forma ? o auto de infração deve ser obrigatoriamente escrito.
Desta feita, o ato administrativo válido tem que ter conteúdo lícito, ou seja, além de não contrariar a lei, seja também permitido pela lei, o que decorre do princípio da legalidade e da reserva legal.
Observados a presença de tais elementos, para melhor compreensão e identificação de vícios que o invalidam deve-se constatar se preenche os pressupostos de existência e validade do ato administrativo.

2.2.1 ? Pressupostos de Existência do Ato Administrativo Praticado Pelo Agente de Trânsito

São dois os pressupostos de existência do ato administrativo, segundo a doutrina: objeto e pertinência à função administrativa. Pela inexistência do primeiro não haveria o ato que dispõe sobre, necessariamente, um objeto. Por fim, ato administrativo exige que o assunto tratado seja pertinente à função administrativa, visto que pelo contrário resultaria o ato da administração em ato civil.
Para BANDEIRA DE MELLO (2007, p. 379) o objeto é pressuposto de existência do ato administrativo, e assim o conceitua;
Objeto é aquilo sobre que o ato dispõe. Não pode haver ato sem que haja algo a que ele esteja reportado. É certo que, se o conteúdo do ato fala sobre algo, é porque este algo constitui-se em realidade que com ele não se confunde e, de outro lado, que o objeto não é um elemento do ato, pois não o integra...

Se o objeto do ato administrativo é aquilo sobre que o ato dispõe, no ato praticado pelo agente de trânsito ao lavrar o auto de infração à legislação de trânsito é o infrator de trânsito.
Tanto é que inexiste auto de infração contra o passageiro, visto que o Código de Trânsito Brasileiro não admite tal possibilidade. São infratores de trânsito ou possíveis infratores os sujeitos elencados pelo Art. 257, caput, do Código de Trânsito Brasileiro, quais sejam: o condutor, o proprietário, o embarcador e o transportador.
Vale salientar que o infrator de trânsito pode ser pessoa física ou jurídica, sendo que obviamente não há possibilidade de o condutor ser pessoa jurídica.
A pertinência à função administrativa é a função fiscalizadora prevista pelo Código de Trânsito Brasileiro. É um pressuposto de existência do próprio ato administrativo, na doutrina de Celso Antônio Bandeira de Mello, visto que do contrário, o ato emanado pelo órgão será um ato jurídico lato sensu ou mesmo um ato administrativo inválido.
A função administrativa é definida por BANDEIRA DE MELLO como:
Função administrativa é a função estatal, exercida normalmente pelo Poder Executivo e seus sujeitos auxiliares e atipicamente por órgãos de outros Poderes, sempre na conformidade de um regime hierárquico, e que, tal como resulta do sistema constitucional brasileiro, caracteriza-se juridicamente pelo fato de ser desempenhada mediante comportamentos infralegais ou, excepcionalmente, infraconstitucionais vinculados, submissos todos a controle de legalidade pelo Poder Judiciário. (2007, p. 380)

Portanto, por essa ótica, fica clara a natureza da função administrativa exercida nas autuações por infração de trânsito, contidas expressamente nas determinações do Código de Trânsito Brasileiro, como funções típicas de órgãos do Poder Executivo, pertinentes à função administrativa, e inserida na função geral de proteção a segurança no trânsito, garantidas pela fiscalização dos entes administrativos legalmente vinculados.

2.2.2 ? Pressuposto de Validade do Ato Administrativo Praticado Pelo Agente de Trânsito

São seis os pressupostos de validade do ato administrativo: sujeito, motivo, requisitos procedimentais, finalidade, causa e formalização. Pressupostos (requisitos) estes citados anteriormente no tópico 2.1.3 ? Requisitos par Existência do Ato Administrativo.
Porém, para enquadrá-los dentro do ato administrativo praticado pelo agente de trânsito ao elaborar o auto de infração por infração à legislação de trânsito, temos;
1 - Sujeito (pressuposto subjetivo) é a Autoridade de Trânsito. Nessa linha de pensamento, afirma Celso Antônio Bandeira de Mello:
Sob este tópico ? referente ao sujeito ? deve-se estudar a capacidade da pessoa jurídica que o praticou, a quantidade de atribuições do órgão que o produziu, a competência do agente emanador e a existência ou inexistência de óbices a sua atuação. Por exemplo: se o agente não estava afastado (por suspensão, férias, licença) ou impedido (por parentesco próximo, por temporária suspensão de sua competência) (BANDEIRA DE MELLO, 2007, p. 381)

2 - Motivo (pressuposto objetivo) é o Ato ou omissão do administrado, tipificado no Código de Trânsito Brasileiro.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro diferencia o motivo de fato e de direito do ato administrativo, afirmando:
Motivo é o pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato administrativo.
Pressuposto de direito é o dispositivo legal em que se baseia o ato.
Pressuposto de fato, como o próprio nome indica, corresponde ao conjunto de circunstâncias, de acontecimentos, de situações que levam a Administração a praticar o ato. (DI PIETRO, 2002, p. 195)

Nesta esteira, são os pressupostos objetivos para lavratura do auto de infração à legislação de trânsito os tipos infracionais do Capítulo XV ? Das Infrações (arts. 161 a 255) do Código de Trânsito Brasileiro, sendo o pressuposto de fato, a conduta do administrado e que coincida com um dos tipos legais.
O motivo determina a validade dos atos administrativos por força da Teoria dos Motivos Determinantes, que merece realce à anotação da lavra do eminente Celso Antônio Bandeira de Mello, assim vazada:
De acordo com essa teoria, os motivos que determinaram a vontade do agente, isto é, os fatos que serviram de suporte à sua decisão, integram a validade do ato. Sendo assim, a invocação de "motivo de fato" falso, inexistente ou incorretamente qualificado vicia o ato mesmo quando, conforme já disse, a lei não haja estabelecido, antecipadamente, os motivos que ensejariam a prática do ato. Uma vez enunciados pelo agente os motivos em que se calçou, ainda quando a lei na haja expressamente imposto a obrigação de enunciá-lo, o ato só será válido se estes realmente ocorreram e o justificavam. (BANDEIRA DE MELLO, 2007, p. 388)

Para os seguidores dessa teoria afirmam que os motivos alegados para a prática de um ato administrativo ficam a ele vinculados de tal modo que a prática de um ato administrativo mediante a alegação de motivos falsos ou inexistentes determina a sua invalidade.
3 - Requisitos procedimentais (pressuposto objetivo) auto de infração ? ciência na lavratura do auto ou notificação ? defesa ? julgamento do auto ? imposição da penalidade de multa ? notificação ? recursos.
Esse pressuposto não é apontado por todos os autores. Requisitos procedimentais são os atos jurídicos que, obrigatoriamente, devem ser praticados antes de outros para que esses últimos sejam válidos.
No tocante aos requisitos procedimentais a doutrina de Celso Antônio Bandeira de Mello, relata que está vinculado à garantia constitucional ao devido processo legal (Art. 5º, Inciso LIV, Constituição Federal/88). Assim, Bandeira de Mello define os requisitos procedimentais como sendo:
Requisitos procedimentais são os atos que devem, por imposição normativa, preceder a um determinado ato. Consistem em outros atos jurídicos, produzidos pela própria Administração ou por um particular, sem os quais um certo ato não pode ser praticado. (BANDEIRA DE MELLO, 2007, p. 388-389)

Às vezes a lei prevê uma sequência para a prática dos atos administrativos e essa sequência deverá ser respeitada, ou seja, se houver um ato antecedente para que um ato subsequente seja considerado válido, esse ato antecedente também deve ser válido.
O processo administrativo deste a autuação a imposição de penalidade de multa por infração de trânsito e o julgamento das autuações, das penalidades em 1.ª Instância nas Juntas Administrativas de Recursos de Infrações ? JARI?s e em 2.ª Instância no Conselho Estadual de Trânsito ? CETRAN ou Conselho de Trânsito do Distrito Federal ? Conselho Nacional de Trânsito do Distrito Federal estão regulamentados pelos artigos 280 a 290 do Código de Trânsito Brasileiro, Capítulo XVIII do Código de Trânsito Brasileiro. O capítulo mencionado está dividido em duas seções: I - Da autuação e II ? Dos julgamentos da autuação e das penalidades.
4 - Finalidade (pressuposto teleológico) são as condições seguras de trânsito.
A finalidade do ato administrativo é a razão jurídica pela qual um ato administrativo foi abstratamente criado pela ordem jurídica. A norma jurídica prevê que os atos administrativos devem ser praticados visando a um fim. Todo ato administrativo é criado para alcançar um mesmo fim, que é a satisfação do interesse público.
A cada ato administrativo deve corresponder uma finalidade, o que resulta de sua tipicidade e vinculação a própria lei e seus objetivos.
Desta forma, os atos do agente de trânsito ao efetuar uma autuação por infração de trânsito têm como finalidade o alcance dos próprios bens jurídicos protegidos pelo Código de Trânsito Brasileiro, que em seu Art. 1.º, § 1.º estabelece:
O trânsito, em condições seguras, é um direito de todos e dever dos órgãos e entidades componentes do Sistema Nacional de Trânsito, a estes cabendo, no âmbito das respectivas competências, adotar as medidas destinadas a assegurar esse direito. (BRASIL. Código de Trânsito Brasileiro. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/QUADRO/1997.htm>)

A seu turno, sustenta Celso Antônio Bandeira de Mello (2007, p 389), que a finalidade do ato administrativo é o bem jurídico objetivado pelo ato. Vale dizer, é o resultado previsto legalmente como o corresponde à tipologia do ato administrativo, consistindo no alcance dos objetivos por ele comportados.
A finalidade é relevante para o ato administrativo, pois, se a autoridade administrativa praticar um ato fora da finalidade genérica ou fora da finalidade específica, estará praticando um ato viciado que é chamado "desvio de poder ou desvio de finalidade.
Sobre o tema BANDEIRA DE MELLO (2007, p. 391) Sucintamente, mas de modo preciso, pode-se dizer que ocorre desvio de poder quando um agente exerce uma competência que possuía (em abstrato) para alcançar uma finalidade diversa daquela em função da qual lhe foi atribuída à competência exercida.
5 - Causa (pressuposto lógico) é o ato ou a omissão do administrado, que contraria as regras do Código de Trânsito Brasileiro e atenta à segurança no trânsito.
Destaca Celso Antonio Bandeira de Mello;
Causa é uma relação de adequação entre os pressupostos do ato e seu objeto. Pode-se defini-la de maneira mais correta como "a correlação lógica entre o pressuposto (motivo) e o conteúdo do ato em função da finalidade tipológica do ato. (BANDEIRA DE MELLO, 2007, p. 392)

Cumpre ressaltar, que a causa ou pressuposto lógico do ato administrativo de lavratura do auto de infração à legislação de trânsito seria a relação entre ato ou omissão do administrado, que infringe o Código de Trânsito Brasileiro, dando causa à aplicação de penalidade de multa pecuniária, e que põe em risco a manutenção de condições seguras de trânsito.
6 - Formalização (pressuposto formalístico) que nada mais é que o conteúdo mínimo de informações do ato, conforme o Código de Trânsito Brasileiro e as regulamentações do Conselho Nacional de Trânsito.
Essa formalização ou pressuposto formalístico é a maneira específica pela qual um ato administrativo deve ser praticado para que se tenha por válido. Todo ato administrativo tem uma forma; entretanto, em alguns atos, a lei prevê que deve ser praticada uma forma específica.
Pelo princípio da legalidade, o ato administrativo será formalizado, portanto, segundo as diretrizes previamente normatizadas. Logo, não poderia ser diferente com a emissão do Auto de Infração de Trânsito ? AIT e a notificação de autuação por infração de trânsito.
Com efeito, a regra básica para o conteúdo do AIT está expressa no Art. 280, Incisos I a VI do Código de Trânsito Brasileiro, ipsis verbis:
Art. 280. Ocorrendo infração prevista na legislação de trânsito, lavrar-se-á auto de infração, do qual constará:
I - tipificação da infração;
II - local, data e hora do cometimento da infração;
III - caracteres da placa de identificação do veículo, sua marca e espécie, e outros elementos julgados necessários à sua identificação;
IV - o prontuário do condutor, sempre que possível;
V - identificação do órgão ou entidade e da autoridade ou agente autuador ou equipamento que comprovar a infração;
VI - assinatura do infrator, sempre que possível, valendo esta como notificação do cometimento da infração.
(BRASIL. Código de Trânsito Brasileiro. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/QUADRO/1997.htm)

Dentre estes requisitos formalísticos o Departamento Nacional de Trânsito ? DENATRAN estabeleceu por meio da Portaria n.º 059, de 25.10.2007, os requisitos mínimos para a formalização do AIT, regulamentando o dispositivo do Art. 280, Código de Trânsito Brasileiro.
Em face dessa distinção sobre os pressupostos de validade do ato administrativo praticado pelo agente de trânsito, pois revela os requisitos necessários para que o ato emanado seja considerado válido, quais seja o sujeito, o motivo, os requisitos procedimentais, a causa e a formalização. Pois, tais componentes formam a estrutura do ato administrativo.













Capítulo III
SISTEMA NACIONAL DE TRÂNSITO

Inicialmente pode-se dizer que tudo o que pensarmos em trânsito, quer em relação às pessoas, quer em relação aos veículos, à fiscalização ou ainda com relação às vias públicas, será planejado, executado ou administrado por um órgão do Sistema Nacional de Trânsito por algum de seus três níveis a União, Estados ou Distrito Federal e Municípios.
Extrai-se da Lei Federal n.º 9.503/97, que instituiu o Código de Trânsito Brasileiro, do seu Capítulo II, Do Sistema Nacional de Trânsito - SNT, Seção I, as disposições gerais, que dispõe no art. 5.º que;
Art. 5.º O Sistema Nacional de Transito é o conjunto de órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios que tem por finalidade o exercício das atividades de planejamento, administração, normatização, pesquisa, registro e licenciamento de veículos, formação, habilitação e reciclagem de condutores, educação, engenharia, operação do sistema viário, policiamento, fiscalização, julgamento de infrações e de recursos e aplicação de penalidade.
(BRASIL. Código de Trânsito Brasileiro, Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/QUADRO/1997.htm)

Objetivo do Sistema Nacional de Trânsito ? SNT, é implantar uma política em todo o território nacional, com regras, para atender à segurança, fluidez, conforto e educação no trânsito. Além disso, o SNT padroniza os critérios técnicos, financeiros e administrativos, fixando normas comuns em todos os Estados para a execução das atividade de trânsito e estabelecer canais de comunicação entre órgãos e entidades que compõe o SNT.

3.1 ? Composição do Sistema Nacional de Trânsito

È público e notável que o trânsito é cada vez mais uma preocupação dos governantes e da sociedade em geral, haja vista a potencialidade que tem de interferir na vida das pessoas, seja no aspecto social ou econômico. A solução mais eficaz que se viu até agora apresentada à sociedade foi a edição do Código de Trânsito Brasileiro ? Código de Trânsito Brasileiro, através da lei 9.503 de 1997 e que passou a vigorar a partir do inicio do ano de 1988, eis que, apresentou o sentido de maior rigor na fiscalização e punição ao infratores dessa norma.
Segundo o Código de Trânsito Brasileiro, as competências entre os órgãos do Sistema Nacional de Trânsito (SNT) estão distribuídas da seguinte forma, conforme a tabela abaixo:
ÓRGÃOS DO SNT COMPETÊNCIA DISPOSITIVO LEGAL Código de Trânsito Brasileiro
Conselho Nacional de Trânsito Órgão máximo coordenador, consultivo e normativo (regulamentador).
Órgão julgador (última instância recursal em casos específicos). Art. 12
DENATRAN (Órgão máximo executivo de trânsito) Órgão máximo executivo, supervisor e coordenador.
Órgão de suporte técnico, financeiro, administrativo e jurídico do Conselho Nacional de Trânsito. Art. 19
Conselho Estadual de Trânsito/ Conselho Nacional de Trânsito do Distrito Federal Órgãos normativos, consultivos e coordenadores. Órgãos julgadores em última instância. Art. 14
JARI Órgãos julgadores (1.ª instância). Art. 17
DNIT (Órgão executivo rodoviário da União) Departamentos de estradas (Órgão executivo rodoviário estadual/DF ou municipal) Fiscalizar, autuar e aplicar as penalidades e medidas administrativas, arrecadando valores de multas.
Fiscalização de controle veicular ambiental. Art. 21
DETRAN (Órgão executivo estadual de trânsito ou DF) Fiscalizar, autuar e aplicar as penalidades e medidas administrativas, arrecadando valores de multas (Exceto Art. 24, VII e VIII do Código de Trânsito Brasileiro).
Fiscalização de controle veicular ambiental. Art. 22
Departamentos Municipais de Trânsito (Órgão executivo municipal de trânsito) Fiscalizar, autuar e aplicar as penalidades e medidas administrativas, arrecadando valores de multas para infrações de circulação, estacionamento e parada (Art. 24, VII e VIII do Código de Trânsito Brasileiro). Art. 24
Polícia Rodoviária Federal Patrulhamento ostensivo de trânsito.
Aplicar penalidades e medidas administrativas e arrecadar multas e valores.
Fiscalização de controle veicular ambiental. Art. 20
Polícia Militar Policiamento ostensivo de trânsito.
Agente dos órgãos executivos de trânsito e executivos rodoviários, mediante convênio. Art. 23, III e Anexo I
Tabela n.º 01 Competências dos Órgãos do SNT.
Na Seção II, o Código de Trânsito Brasileiro traz a composição do SNT, especificamente em seu art. 7.º, a saber;
Compõe o SNT os seguintes órgãos e entidades:
I - Conselho Nacional de Trânsito ? CONTRAN;
II - Conselhos Estaduais de Trânsito ? CETRAN e o Conselho de Trânsito do Distrito Federal - CONTRANDIFE;
III - Órgãos e entidades executivos de trânsito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
IV - Órgãos e entidades executivos rodoviários da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
V - Policia Rodoviária Federal;
VI - Policias Militares dos Estados e do Distrito Federal; e
VII - as Juntas Administrativas e Recursos de Infrações ? JARI.
(Brasil. Código de Trânsito Brasileiro. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/QUADRO/1997.htm)

Ressalta-se o Código de Trânsito Brasileiro, enumera no artigo 24, que diz respeito aos órgãos de trânsito municipais, no âmbito de suas respectivas circunscrições, pois está intimamente ligado com a presente pesquisa.
Departamento Municipal de Trânsito - Órgão Executivo Municipal de Trânsito decorre da intenção manifesta em se municipalizar o trânsito, esse órgão tem competência para fiscalizar, autuar e aplicar as penalidades e medidas administrativas, arrecadando valores de multas para infrações de circulação, estacionamento e parada estatuído no Art. 24, VII e VIII do Código de Trânsito Brasileiro. Tem criado polêmica quando atuam através das Guardas Municipais, que em geral têm competência apenas para cuidar e guardar o patrimônio público municipal, ensejando que se altere a legislação municipal para a competência de atuar no trânsito.
Conforme comentários de Ordeli Savedra Gomes (2009, p. 33) em sua obra Código de Trânsito Brasileiro Comentado e Legislação Complementar:
Quando se diz, no âmbito de sua circunscrição, deve-se ao fato de que, se o agente de trânsito do município atuar e autuar fora de sua circunscrição, seu ato será nulo de pleno direito. Portando, deve ser observada a tabela de distribuição de competência dos órgãos executivos de trânsito, prevista na Resolução 66/98, devidamente alterada e atualizada pelas Res. 121/01 e 202/06.

Observa-se através da exegese de tais dispositivos codificados, que
as matérias são diversas e que o Código de Trânsito Brasileiro adere, o que não poderia ser diferente, ao princípio constitucional da autonomia das entidades federadas, previsto nos artigos 1º e 18, da Carta Magna, os quais enfocam claramente a ausência de
hierarquia entre aquelas entidades.
No que tange a integração do município ao Sistema Nacional de Trânsito independe de seu tamanho, receitas e quadro de pessoal são exigidos: a criação do órgão de trânsito e da Junta Administrativa de Recursos de Infrações - JARI, à qual cabe julgar os recursos interpostos pelos presumidos infratores.

3.2 ? Municipalização do Trânsito

O Código de Trânsito Brasileiro trouxe uma ampliação dos poderes reservados aos Municípios, dando-lhes um destaque importante, sendo de realce as funções de organização do trânsito urbano e de aplicação e arrecadação de multas em inúmeros casos. Reserva-se aos Estados a competência, sobretudo, para licenciar, vistoriar e emplacar veículos.
Como se depreende, do dispositivo § 2° do artigo 24 do Código de Trânsito Brasileiro, condiciona o exercício das competências dos órgãos municipais à integração ao Sistema Nacional de Trâsnito;
Art. 24. Compete aos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Municípios no âmbito de sua circunscrição:
[?]
§ 2.º Para exercer as competências estabelecidas neste artigo, os Municípios deverão integrar-se ao Sistema Nacional de Trânsito.
(BRASIL. Código de Trânsito Brasileiro. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/QUADRO/1997.htm)

Convém notar que foi por meio de Resolução n.º 296/08, do Conselho Nacional de Trânsito, que regulamentou a integração dos órgãos e entidades executivos de trânsito e rodoviários municipais ao Sistema Nacional de Trânsito, para os municípios assumirem as atribuições correlatas, o Cadastro do Município ao aludido Sistema, emitidas pelo Departamento Nacional de Trânsito ? DENATRAN. Extrai-se da mencionada resolução que:
Art. 1° Integram o SNT os órgãos e entidades municipais executivos de trânsito e rodoviário que disponham de estrutura organizacional e capacidade instalada para o exercício das atividades e competências legais que lhe são próprias, sendo estas no mínimo as de: engenharia de tráfego; fiscalização e operação de trânsito; educação de trânsito; coleta, controle e análise estatística de trânsito, e disponha de Junta Administrativa de Recursos de Infrações ? JARI. (BRASIL. Resoluções do CONTRAN. Disponível em: http://www.denatran.gov.br/resolucoes.htm)

Dentre os requisitos, devem ser encaminhados ao Conselho Estadual de Trânsito ? CETRAN e ao órgão de trânsito executivo de trânsito da União, Departamento Nacional de Trânsito, para homologação e cadastro, dentre outros, a legislação de criação de órgão municipal executivo de trânsito com os serviços de engenharia do trânsito, educação do trânsito, controle e análise dos dados estatísticos e fiscalização.
Portanto, somente haverá a integração do Município que já possuir legislação e equipe técnica formada. Sendo a fiscalização do trânsito um dos assuntos mais debatidos nesta área, principalmente no que se refere a mesma ser executada através de agentes da Guarda Civil Municipal.

3.3 - Fiscalização do Trânsito um serviço público essencial

Serviços Públicos, conceituados como aqueles prestados pela administração pública, nas três esferas de governo, visando à satisfação das necessidades públicas como educação, segurança, justiça, saúde, habitação, transportes, saneamento e outros. A essencialidade de um serviço público é constituída do mais básico, fundamental, que é necessário ao indivíduo.
Hely Lopes MEIRELLES (1995, p. 294) assim conceitua serviço público:
Serviço público é todo aquele prestado pela administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniência do Estado.

Tenha-se presente que falta uma legislação específica que regulamente e defina quais são os serviços públicos essenciais.
Analogicamente podemos utilizar a Lei n.º 8.078, de 11 de setembro de 1990, o Código de Defesa do Consumidor, o qual especifica que os serviços públicos essenciais não são passíveis de interrupção, analisemos o que diz o artigo 22, caput, parte final:
Art. 22. Os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais contínuos. (BRASIL, Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/QUADRO/1990.htm)

Convém notar que a falta ou interrupção dos serviços de fiscalização, orientação e o controle de tráfego, geram verdadeiras catástrofes, mesmo em pequenos centros comerciais. Como esclarece o Presidente do Conselho Nacional de Trânsito (Ailton Brasiliense Pires), ao editar a Resolução do Conselho Nacional de Trânsito n.º 166/2.004, que aprovou as diretrizes da Política Nacional de Trânsito.
Um trânsito ruim e no limite criminoso, por falta de consciência dos seus perigos e por falta de punição, aproxima-nos da barbárie e do caos. Por outro lado, um trânsito calmo e previsível estabelece um ambiente de civilidade e de respeito às leis, mostrando a internalização da norma básica da convivência democrática: todos são iguais perante a lei e, em contrapartida, obedecê-la é dever de todos. (BRASIL. Resoluções do CONTRAN. Disponível em: http://www.denatran.gov.br/resolucoes.htm)

E continua, a pronunciar que o trânsito em condições seguras é direito de todos e um dever dos órgãos e entidades do Sistema Nacional de Trânsito.
Para reduzirem-se as ocorrências e implementar-se a civilidade no trânsito, é preciso tratá-lo como uma questão multidisciplinar que envolve problemas sociais, econômicos, laborais e de saúde, onde a presença do estado de forma isolada e centralizadora não funciona.
O verdadeiro papel do estado é assumir a liderança de um grande e organizado esforço nacional em favor de um trânsito seguro, mobilizando, coordenando e catalisando as forças de toda a sociedade.
(BRASIL. Resoluções do CONTRAN. Disponível em: http://www.denatran.gov.br/resolucoes.htm)

A função administrativa compreende, fundamentalmente, o planejamento, a tomada de decisões e a execução para alcançar os fins estatais, compreendido a sua atividade de fiscalização do trânsito, acompanhamento, verificação, censura das ações e omissões desenvolvidas, por ato ou omissão do administrado, tipificado no Código de Trânsito Brasileiro.
Deste modo, têm-se os Municípios como integrantes do Sistema Nacional de Trânsito, sob o manto da Constituição Federal, a competência e autonomia, para fiscalizar e aplicar multas e penalidades, como forma de expressão do exercício regular de seu poder de polícia administrativo de trânsito, no âmbito de suas circunscrições onde prepondera o supremo interesse da manutenção, da ordem e regularidade do trânsito, elemento essencial da qualidade de vida nos centros urbanos, sobre regras cogentes de trânsito ou sobre questões formais secundárias ao interesse público.







Capítulo IV
DA CONSTITUCIONALIDADE DA GUARDA CIVIL MUNICIPAL ATUAR NA FISCALIZAÇÃO DO TRÂNSITO

4 .1 ? Breve Histórico da Guarda Civil Municipal no Brasil

As Guardas Civis Municipais surgem no contexto nacional no século XIX, segundo relatos da página da web da Associação das Guardas Municipais do Estado de São Paulo.
Em 1.808, com a vinda para o Brasil da Família Real veio com ela "a Guarda Real de Policia". Tendo em vista as peculiaridades do Brasil, essa Guarda teve que ser organizada, de acordo com a situação, urgente.
No período do Brasil Império, a Regência promulgou a lei de 10 de outubro de 1.831, autorizando as Províncias a criar um corpo de Guardas Municipais, as quais tinham a finalidade de manter a tranquilidade pública e auxiliar a justiça de acordo com os efetivos necessários, sendo nesta data comemorado o dia Nacional do Guarda municipal, que foi instituído em 1993 no Congresso Nacional de Guardas Municipais realizado em Curitiba. (Disponível em: http://www.guardasmunicipaisbrasil.com.br. Acessado em 27 de nov. 2010).

Neste mesmo momento histórico, em agosto de 1831, em virtude do Novo Governo, D. Pedro I abdica do trono, deixando em seu lugar o Príncipe Herdeiro, seu filho menor, D. Pedro II. O Brasil passa a ser governado, então, pela Regência Trina.
No próximo ano Duque de Caxias foi nomeado Comandante do Corpo de Guardas Municipais Permanentes da Corte;
Em 05 de junho de 1832, as Guardas Municipais passaram a ter em seu Corpo o posto de Major, ano este em que o Major Luiz Alves de Lima e Silva (Duque de Caxias), no dia 18 de outubro, foi nomeado Comandante do Corpo de Guardas Municipais Permanentes da Corte, após ter atuado no subcomando deste corpo, desde 07 de junho. Duque de Caxias comandou bravamente a Guarda Municipal durante oito anos, vindo a passar o comando da mesma ao ser nomeado Coronel, no final de dezembro de 1839, para seguir novas funções públicas. (FREDERICO de CARVALHO, 2005, p. 17)

E aponta que naquele mesmo ano a Guarda Municipal foi incorporada a força do Exército em apoio ao combate a Revolução de 1932;
Em agosto de 1932, a Guarda Civil, em decorrência da Revolução Constitucionalista, veio a ser incorporada, servindo como força auxiliar do Exército.
Neste momento histórico, após seus atos de bravura frente à Revolução Constitucionalista, o Marechal Zenóbio da Costa, oriundo do Exército, tendo sido um grande comandante e mobilizador das forças policiais, assumiu, de maio de 1935 até abril de 1936, o cargo de Inspetor Geral da Polícia Municipal do Rio de Janeiro. Tornou-se posteriormente o criador do Pelotão de Polícia Militar da FEB (Força Expedicionária Brasileira), e após o término da Segunda Guerra Mundial, foi o responsável pela criação da Polícia do Exército no Brasil. (FREDERICO de CARVALHO, 2005, p. 18)

Superada esta fase e com criação da primeira Polícia Municipal no Brasil, surgiu também em São Paulo as Guardas Municipais.
Em São Paulo, a Lei Provincial n. 23, de 26 de março de 1866, sancionada por Joaquim Floriano de Toledo, então Presidente da Província de São Paulo, criou as guardas municipais, órgãos cuja finalidade era garantir a segurança pública.
O art. 4º dessa lei do século passado, dizia: ??Os guardas policiais farão, nos municípios e freguesias, todo serviço de polícia e segurança e tomarão o nome de Guardas Municipais??.
A revogada Lei Orgânica dos Municípios do Estado de São Paulo (Decreto-lei complementar n. 9, de 31 de dezembro de 1969, mencionava no art. 4º, inciso 1º: ??Ao município compete, concorrentemente com o Estado, zelar pela saúde, higiene e segurança pública??. (Disponível em: http://www.guardasmunicipaisbrasil.com.br. Acessado em 27 de nov. 2010).

Pois bem, nos dias atuais as Guardas Municipais estão inseridas em nosso ordenamento jurídico por meio do Diploma Maior, a previsibilidade dos municípios constituírem suas Guardas Municipais para proteção patrimonial dos seus bens, serviços e instalações.
Ao longo da história passou por denominações, estruturas e organizações diferentes, mas que foram importantes estas transformações e serviram como propulsor do que hoje passamos a denominar Guardas Civis Municipais, ou somente Guardas Municipais como o legislador federal preferiu assim denominar no corpo da Constituição Federal, ou ainda em São Paulo na Capital como Guarda Metropolitana.
Hoje, a Guarda Civil Municipal já é uma realidade bem difundida, e vem em crescente expansão pelos Estados.
Concentração das Guardas Municipais por região geográfica (Brasil ? 2003):
Região Geográfica Número de Guardas (instituições)
N. Abs Perc (%)
Norte 6 3.13
Nordeste 24 12.50
Sudeste 136 70.83
Sul 22 11.46
Centro -Oeste 4 2.8
Total 192 100%
Tabela n.º 2 -Fonte: Ministério da Justiça / Secretaria Nacional de Segurança Pública / Departamento de Pesquisa, Análise da Informação e Desenvolvimento de Pessoal em Segurança Pública / Pesquisa Perfil Organizacional das Guardas Municipais 2004.
Prova disso é o demonstrativo do relatório emitido pela Secretaria Nacional de Segurança Pública - SENASP, acima exposto, o qual mostra que as Guardas Municipais distribuídas pelo território nacional de forma irregular, mas que está presente em todas as regiões.
Verifica-se uma grande concentração na região Sudeste, em particular no Estado de São Paulo. Cerca de 71% das 192, Guardas Municipais que responderam ao questionário se encontra nesta região geográfica. As regiões Nordeste e Sul concentram 12,5% e 11,5% do total das Guardas Municipais, respectivamente. As regiões Norte e Centro-Oeste são onde se localiza menor número de Guardas Municipais.

4.1.1 - Guarda Civil Municipal, Criação e Função

A Constituição de 1988 autoriza os Municípios à faculdade de constituírem Guardas Municipais visando à proteção de seu patrimônio, bens e serviços. Neste entrementes de segurança patrimonial, que é definido por algumas administrações municipais como secundário, tem sido bastante ampliado e redefinido sem que se viole o preceito constitucional.
Artigo 144, § 8º da Constituição Federal traz em seu bojo a prerrogativa dos Municípios constituírem suas Guardas Civis Municipais. É neste artigo que os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.
Diante a atuação autônoma do Município, estabelecem-se delimitações legais, as competências.
A Constituição do Estado de São Paulo também prevê autorização para os Municípios constituírem Guardas Civis Municipais:
Art. 147 - Os Municípios poderão, por meio de lei municipal, constituir guarda municipal, destinada à proteção de seus bens, serviços e instalações, obedecidas os preceitos da lei federal.
(BRASIL. Constituição do Estado de São Paulo. Disponível em: http://www.al.sp.gov.br/portal/site/alesp/menuitem.e1759486adfecf9b3d7b0f10f20041ca/)

Bem como a previsão do Artigo 45, §§ 1º e 2º do Decreto Federal n.º 88.777, de 30/09/1983, que prevê a criação de Guardas Civis Municipais.
Art. 45 - A competência das Polícias Militares estabelecida no artigo 3°, alínea e, b e c, do Decreto-Lei Rn 667, de 02 de julho de 1969, na modificada pelo Decreto-lei Rn 2.010, de 12 de janeiro de 1983, e na forma deste Regulamento, é intransferível, não podendo ser delegada ou objeto de acordo ou convênio.
§ 1° - No interesse da Segurança Interna e da manutenção da ordem pública, as Polícias Militares zelarão e providenciarão no sentido de que guardas ou vigilantes municipais, guardas ou serviços de segurança particular e outras organizações similares, exceto aqueles definidos na Lei Rn 7.102. de 20 de junho de 1983, e em sua regulamentação, executem seus serviços atendidas as prescrições deste artigo.
§ 2° - Se assim convier à Administração das Unidades Federativas e dos respectivos Municípios, as Polícias Militares poderão colaborar no preparo dos integrantes das organizações de que trata o parágrafo anterior e coordenar as atividades do policiamento ostensivo com as atividades daquelas organizações. (BRASIL. Decreto Federal. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D88777.htm)

Não se pode olvidar, quanto à legalidade, a autonomia dos municípios em instituírem sua própria força de polícia administrativa, quando se tratar de Guardas Municipais.

4.1.2 - Guarda Municipal e Segurança Pública

Extrai-se do artigo 144 da Constituição Federal, que há uma pluralidade de órgãos e competências, que norteiam a segurança pública e que integram o chamado Sistema de Segurança Pública.
Conforme dispõe a Carta Magna da República do Brasil prescrito em seu artigo144;
A segurança pública é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, sendo exercida para a preservação da ordem pública e a incolumidade das pessoas e do patrimônio, através da polícia federal, polícia rodoviária federal, polícia ferroviária federal, polícias civis, polícias militares e corpos de bombeiros militares.
[?]
§8.º Os Municípios poderão constituir guardas municipais?
(BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituicao.htm)

No que tange as guardas municipais, conforme o disposto no parágrafo 8.º, do artigo supra, estas são instituídas por leis municipais, que definem seus regulamentos e número de integrantes e o responsável por sua direção, devendo obediência ao chefe do executivo.
Há divergências de opiniões, se as guardas municipais se encontram ou não entre os órgãos que são responsáveis pela preservação da segurança pública.
Valendo-se dos preceitos de Álvaro Lazzarini:
?sobre a competência das guardas municipais o entendimento dos juristas pátrios é cristalino, não pairando de que elas não podem ser consideras polícia municipal e, portanto, não se destinam prioritariamente à proteção de pessoas. (LAZZARINI, 2003, p. 78)

Os que entendem que não, afirmam que as forças policiais exercem atividades de polícia administrativa e judiciária, enquanto que a guarda municipal deve proteger os bens, serviços e instalações municipais. Eis que a Lei Mmunicipal não pode alargar a atuação normativa insculpida na Constituição.
Como se expressou o Desembargador Alexandre Victor De Carvalho, em seu voto no debate equacionado pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, no julgamento da Ação Direta Inconstitucionalidade, nº 1.0000.08.479114-4/000.
? cabe à Guarda Municipal, por prerrogativa constitucional, apenas e tão-somente proteger bens, serviços e instalações públicas (art. 144, 8º, CR/88 e art. 138, CEMG/89). À Polícia Militar, por sua vez, no âmbito estadual, fica à cargo da proteção exclusiva da segurança e da ordem públicas, nestas, vale dizer, esta expressamente compreendida a atuação ostensiva no trânsito urbano e rodoviário que vai desde ações preventivas, passando pela fiscalização, e culminando, se necessário, na repressão.

No mesmo sentido, seguindo-se o entendimento, o Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo em julgamento, proferiu o seguinte acórdão:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - art. 1º, inc. I, da Lei n. 13.866/2004, do Município de São Paulo, que fixa atribuições da Guarda Civil Metropolitana - Art. 147 da Constituição Estadual - Proteção dos bens, serviços e instalações municipais - Matéria debatida é atinente à segurança pública - Preservação da ordem pública - Competência das polícias, no âmbito do Estado - Atividade que não pode ser exercida pelas guardas municipais - Extrapolação dos limites constitucionais - Ação direta julgada procedente, para declarar a inconstitucionalidade do dispositivo (ADIN 154.743-0/0, rel. Des. Maurício Ferreira Leite, julgado em 10.12.08).

Por outro lado, os que entendem que sim argumentam que, de qualquer forma, as guardas municipais têm a missão de proteger o patrimônio público municipal e, consequentemente, assumem uma parcela de responsabilidade na segurança patrimonial.
De qualquer forma, é importante frisar que os guardas municipais não podem realizar policiamento ostensivo ou preventivo, que é privativo dos órgãos enumerados no art. 144, da C.F, mais precisamente das polícias militares, art. 144, § 5o, da Constituição Federal.
Por seu turno, observam-se as guardas municipais já instaladas em muitas das cidades brasileiras, percebe-se que não é esse entendimento adotado porque se vê constantemente as guardas municipais com integrantes armados por força de lei municipal, às vezes sem o devido preparo para o exercício de patrulhamento nas ruas e defesa da integridade física e patrimonial dos administrados, no entanto, em muito outros casos exercem tais funções e são destaques na mídia.
Publicada em: 14/11/2010
GUARDA MUNICIPAL DE AMERICANA/SP PROVA QUE ATUALMENTE É A POLICIA MUNICIPAL
No inicio da noite de ontem a Guarda Municipal de Americana deu um duro golpe ao trafico de drogas, acabou sendo detido pela Guarda Municipal o ajudante geral. Murilo Teixeira Quintilhano-21- anos,a prisão ocorreu no momento em que o mesmo foi flagrado quando pegava uma quantidade de drogas escondida dentro de um tambor que estava enterrada no interior de uma Área de preservação ambiental, ao se aproximar do local em que Murilo pegava as drogas os patrulheiros descobriram que no interior do referido tambor continha uma grande quantidade de cocaína, crack e maconha,e também uma balança de precisão, e 2533 falconetes vazias que segundo ele seria utilizados para embalar as drogas que ele vendia ao valor de R$10,00 cada um segundo informou aos Patrulheiros. Apresentado ao Plantão Policial Murilo que havia saído da prisão fazia 2 meses onde cumpria pena por Trafico, acabou novamente sendo autuado por Trafico de Drogas e recolhido para a cadeia de Sumaré, onde ficará por lá aguardando transferência para o Presídio.
Obs: as drogas pesadas deram um total de 11 kg e 166 gramas.
Disponível em: http://www.guardasmunicipais.com.br/.

Citam-se outras ocorrências publicadas recentemente:

Nº: Publicação: Ocorrências:
357 05/11/2010 - GM. DE POÇOS DE CALDAS/MG PRENDE TRAFICANTE
356 25/10/2010 - GCM prende dois homens em perseguição e negociação em Itapecerica
355 22/10/2010 - GUARDAS MUNICIPAIS JÁ FAZEM POLÍCIA
354 22/10/2010 - GUARDA MUNICIPAL DE VARGINHA/MG DÁ EXEMPLO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇO NA SEGURANÇA PÚBLICA
353 15/10/2010 - GUARDA MUNICIPAL DE VALINHOS/SP NO COMBATE A CRIMINALIDADE
352 02/10/2010 - GUARDA MUNICIPAL DE SANTO ANDRÉ/SP EQUIPE ROMU DA MAIS UM GOLPE NO TRÁFICO DE DROGAS
Tabela n.º 3 ? Ocorrências ocorridas envolvendo as Guardas Municipais. Disponível em [http://www.guardasmunicipais.com.br/] Acesso em 18/11/2010.

Isso evidencia claramente que as Guardas Municipais constituem órgãos de serviço público municipal que possuem uma orientação voltada para a constituição de uma ordem pública democrática, em especial a cidadania e a dignidade da pessoa humana, pois valorizam a garantia dos direitos individuais e coletivos, a qualidade de vida dos atores sociais, suas expectativas e suas formas de inserção no espaço urbano.
Como salienta Afonso DA SILVA (1998, p. 747) ao se referir a previsão constitucional da faculdade dos municípios constituírem guardas municipais para uma determinada área de segurança pública:
A Constituição apenas lhes reconheceu a faculdade de constituir Guardas Municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei. Aí certamente está uma área que é de segurança: assegurar a incolumidade do patrimônio municipal, que envolve bens de uso comum do povo, bens de uso especial e bens patrimoniais,?

A Guarda Municipal, portanto, é órgão público destinado à segurança pública na parte em que diz respeito à proteção de bens, serviços e instalações no âmbito municipal. Detém competência quanto à segurança nas áreas de atuação que lhe é atribuída, nos limites da lei.
Como é sabido, como regra do art. 98, do Código Civil, que são bens públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; como as ruas, praças, jardins públicos, os logradouros públicos.
Com efeito, o Código Civil, em seu art.99, temos que:
São bens públicos, sendo eles: os de uso comum do povo; os de uso especial; e os dominicais. Sendo bens dos municípios, encontramos na categoria de" bens de uso comum do povo, rios, mares, estradas, ruas e praças"(I). E a "bens de uso especial, edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração municipal, inclusive os de suas autarquias. (BRASIL. Código Civil. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/2002/L10406.htm)

Sobre o termo bens, salienta-se que a leitura de todo o texto Constitucional deve ser interpretada utilizando-se das técnicas jurídicas existentes. Deste modo, quando o constituinte se refere ao termo bens, sendo este um conceito originário do Código Civil, trata-se de maneira ampla, abrangendo a vida e o corpo das pessoas (bens corpóreos e incorpóreos), pois o maior bem do município são os seus munícipes.
Referente ao tema Soibelman, nos ensina:
Bem é um conceito muito mais amplo que o de coisa. Bem é todo valor representativo para a vida humana, de ordem material ou imaterial. Nem tudo que no mundo material é coisa adquire a mesma categoria no mundo jurídico, como acontece por exemplo com o corpo do homem vivo, o considerado elemento essencial da personalidade e sujeito de direito, já que não é possível separar na pessoa viva corpo da personalidade. Os direitos também não são coisas embora frequentemente sejam mencionados como ?coisas incorpóreas?. Juridicamente não existem coisas imateriais. Se desta natureza, o mais admitido hoje é falar em bens incorpóreos. A palavra coisa refere-se sempre aos bens materiais, corpóreos tangíveis, sensíveis. Coisa é o que não sendo pessoa pode ser tocado, ou pelo menos sentido como as energias. Todo o valor que representa um bem para uma sociedade, e cuja distribuição, segundo os padrões nela vigentes pode provocar injusta competição, torna-se objeto do direito. (SOIBELMAN. 1994. p. 63)

Neste contexto, mesmo com uma boa articulação com outros órgãos de serviço público e do sistema de segurança pública evidencia que é no âmbito da administração municipal, que se apresentam os maiores problemas do cotidiano das pessoas, sendo o Município fiscalizado mais diretamente pela sociedade.
Como demonstra as estatísticas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, ao analisar o perfil dos Municípios em 2006, segundo o gráfico abaixo exposto:

Tabela n.º 4 - Disponível em http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=1006 acesso em 23/11/2010.

O Brasileiro de Geografia e Estatística relata que a pesquisa mostrou que nos últimos anos, as funções das guardas municipais, criadas inicialmente para proteger instalações municipais, têm sido estendidas para segurança pública, como atendimento de ocorrências policiais e o controle de ambulantes.
O Governo Federal lançou em 2000, o Plano Nacional de Segurança Pública, tendo como seu objetivo aperfeiçoar o sistema de segurança pública brasileiro, por meio de propostas que integrem políticas de segurança, políticas sociais e ações comunitárias, de forma a reprimir e prevenir o crime e reduzir a impunidade, aumentando a segurança e a tranquilidade do cidadão brasileiro.
Este plano consiste em um programa que contempla um diversificado campo de atividades, procurando recuperar e reunir as principais ideias e sugestões, já amplamente debatidas em encontros promovidos pelo Ministério da Justiça com os Secretários Estaduais de Segurança Pública, especialistas e organizações não-governamentais.
Entre os objetivos que foram firmados por meio de compromissos, eis o que restou para as Guardas Civis Municipais:
COMPROMISSO Nº 7 ? Redução da Violência Urbana
Ações :
Guardas Municipais
Apoiar e incentivar a criação de Guardas Municipais desmilitarizadas e desvinculadas da força policial, estabelecendo atribuições nas atividades de segurança pública e adequada capacitação inclusive para a área de trânsito.
Combate à violência como Prioridade também do Município. Sensibilizar e apoiar financeiramente projetos municipais que invistam na qualidade de vida de populações que vivem em periferias, favelas e zonas de carência, na instalação de equipamentos sociais que reduzam circunstâncias ou situações que facilitem a ação criminosa. O Programa apresentado contempla um diversificado campo de atividades, procurando recuperar e reunir as principais ideias e sugestões, já amplamente debatidas em encontros promovidos pelo Ministério da Justiça com os Secretários Estaduais de Segurança Pública, especialistas e organizações não-governamentais; pelos movimentos da Sociedade Civil, como foi o fórum São Paulo Sem Medo, Rio Contra o Crime, Sou da Paz, entre outros; pelo Grupo de Trabalho para Avaliação do Sistema de Segurança Pública, que funcionou sob a coordenação da Secretaria Nacional de Direitos Humanos, pelos subsídios oferecidos pelo Programa Nacional de Direitos Humanos e pelas valorosas contribuições do Gabinete de Segurança Institucional e outros órgãos da Presidência da República. (Disponível em: http://www.dhnet.org.br/3exec/novapolicia/plano_segpub.htm#intro)

Como se depreende, o Plano Nacional de Segurança Pública está estabelecendo atribuições para as Guardas Municipais nas atividades de segurança pública e adequando capacitação inclusive para que esses profissionais atuem na área de trânsito.
O legislador federal na tentativa de sanar as divergências de opiniões, se as guardas municipais se encontram ou não entre os órgãos que são responsáveis pela preservação da segurança pública, já lançaram diversas propostas de emendadas constitucionais e encontra-se em trâmite a PEC 534/2002, (http://www.camara.gov.br/sileg/prop_detalhe.asp?id=50573 Acessado em 23/11/2010) de autoria do finado Senador Romeu Tuma, a qual se trata de alteração do art. 144 da Constituição Federal, para dispor sobre as competências da Guarda Municipal e criação da Guarda Nacional, mais conhecida como a PEC do poder de polícia para as Guardas Municipais.
Alias em 2007, foi apresentada à Câmara Federal pelo Deputado Maurício Rands, a Proposta de Emenda à Constituição de número 215/2007, (http://www.camara.gov.br/internet/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=382212. Acessado em 22/11/2010) que tem por objetivo reconhecer as Guardas Municipais como órgãos de segurança pública e atribuir-lhes competência para desempenhar também e de forma complementar as funções de policiamento ostensivo e preservação da ordem pública, atribuídas à polícia militar.
Apensada a Proposta de Emenda à Constituição 215/2007, tramitando em conjunto com a Proposta de Emenda à Constituição 255/2008, (http://www.camara.gov.br/internet/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=394216 Acessado em 22/11/2010) de autoria da Deputada Solange Amaral, a qual tem por objetivo dar nova redação aos artigos 23 e 144 da Constituição Federal, conferindo competência comum à União, Estados, Distrito Federal e Municípios para a realização de ações de segurança pública, conferindo às Guardas Municipais criadas por intermédio de Lei Orgânica em municípios com população superior a um milhão de habitantes, a condição de órgãos de segurança pública.
Dessa forma, a necessidade em demonstrar à importância que tem o tema no tocante as normas e regras que possam fundamentar as instituições de Guardas Civis Municipais a atuar com maior proximidade das pessoas e da sociedade.
Em verdade, pode-se dizer que a segurança pública está em fase de evolução no Brasil, haja vista que a sociedade não se adapta com a falta de segurança e, quando pode busca na iniciativa privada, meios que não lhe é garantido pelo poder público. Diante disso, é que se vê a propagação da indústria da segurança, mas que por outro lado, conforme citado acima a área política vem tomando iniciativas com propostas de projetos que reconheçam o papel das Guardas Civis Municipais do Brasil.

4.2 ? Da Inconstitucionalidade Da Atuação das Guardas Civis Municipais Como Agentes na Fiscalização do Trânsito

Inconstitucionalidade é a relação contrária entre um valor atualizado e um valor constitutivo; a constitucionalidade, o inverso. É o estado do que é inconstitucional, ou seja, o que é contrário à constituição.
José Afonso da SILVA (1998. p. 48), a respeito da inconstitucionalidade, fala-nos sobre conformidade com os ditames constitucionais, a qual não se satisfaz apenas com a atuação positiva de acordo com a Constituição, mas ainda com o não omitir a aplicação de normas constitucionais quando a Constituição assim o determina.

No ápice da pirâmide estão as normas constitucionais, logo, todas as demais normas do ordenamento jurídico devem buscar seu fundamento de validade no texto constitucional, sob pena de inconstitucionalidade.
De acordo com as definições dos renomados doutrinadores presentes em artigo de Paulo Serejo, a inconstitucionalidade seria:
Para Lúcio Bittencourt, "a inconstitucionalidade é um estado ? estado de conflito entre uma lei e a Constituição". José Afonso da Silva, a respeito da inconstitucionalidade, fala-nos sobre "conformidade com os ditames constitucionais", a qual "não se satisfaz apenas com a atuação positiva de acordo com a Constituição", mas ainda com o não "omitir a aplicação de normas constitucionais quando a Constituição assim o determina". Darcy Azambuja diz que "toda a lei ordinária que, no todo ou em parte, contrarie ou transgrida um preceito da Constituição, diz-se inconstitucional". (Manoel Gonçalves Ferreira Filho, conceituando o controle de constitucionalidade, fala em "verificação da adequação de um ato jurídico (particularmente da lei) à Constituição".) Paulino Jacques anota que o problema da inconstitucionalidade refere-se "à sujeição da ordem legal à ordem constitucional". Gomes Canotilho, sob a ótica do parâmetro constitucional, lembra o conceito clássico, aliás, como se viu, repetido por todos: "inconstitucional é toda lei que viola os preceitos constitucionais"
(Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_19/Artigos/PauloSerejo_rev19.htm>)

O legislador ao elaborar as leis, deve proceder nos estritos termos expressamente estabelecidos na Constituição para não incorrer em inconstitucionalidade, como afirma Paulo BONAVIDES (2001, p. 268):
O órgão legislativo, ao derivar da Constituição sua competência, não pode obviamente introduzir no sistema jurídico leis contrárias às disposições constitucionais: essas leis se reputariam nulas, inaplicáveis, sem validade, inconsistentes com a ordem jurídica estabelecida.

Ou seja, basta que a regra jurídica esteja na Constituição Federal.
Para TAVARES, André Ramos (2009, p. 190) a inconstitucionalidade das leis é expressão, em sentido mais lato, designativa da incompatibilidade entre atos ou fatos jurídicos e a Constituição.
Este conceito serve para individualizar o fato juridicamente relevante da conduta omissiva do legislador, como também serve para indicar a incompatibilidade entre o ato jurídico latu sensu, e a constituição.
A questão em debate já foi bem equacionada pelos Tribunais afora, conforme se apresenta o julgado do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, a saber:
Guarda Municipal. Representação por Inconstitucionalidade. Indelegabilidade das funções de segurança publica e controle de transito, atividades próprias do Poder Publico. As atividades próprias do Estado são indelegáveis pois só diretamente ele as pode exercer; dentre elas se inserem o exercício do poder de policia de segurança publica e o controle do transito de veículos, sendo este expressamente objeto de norma constitucional estadual que a atribui aos órgãos da administração direta que compõem o sistema de transito, dentre elas as Policias Rodoviárias (Federal e Estadual) e as Policias Militares Estaduais. Não tendo os Municípios Poder de Policia de Segurança Publica, as Guardas Municipais que criaram tem finalidade especifica - guardar os próprios dos Municípios (prédios de seu domínio, praças, etc) sendo inconstitucionais leis que lhes permitam exercer a atividade de segurança publica, mesmo sob a forma de Convênios. Pedido procedente" (TJRJ, 2001.007.00070 - repres. por inconstitucionalidade, DES. GAMA MALCHER, j.05/08/2002 - ORGÃO ESPECIAL).

De igual teor a decisão da Corte do Rio Grande do Sul.
CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. GUARDA MUNICIPAL. LIMITES AS SUAS ATRIBUIÇÕES. 1- Compete ao tribunal de justiça, a teor do art.125, § 2°, da CF/88, julgar ação direta de inconstitucionalidade, cujo objeto é lei municipal, em face de dispositivo da Constituição Estadual, ainda que o último reproduza o texto da carta federal. Precedente do STF. Preliminar rejeitada. 2- Revelam-se inconstitucionais dispositivos da lei n° 3810/98, do município de Sant'Ana do Livramento que, sob pretexto de regulamentar seu poder de policia e criar guarda municipal (CE/89, art.128, i), visam à criação de forca armada, parcialmente voluntaria, para coibir ações do Movimento dos Sem Terra, porque questões relativas às políticas fundiária e de segurança publica, preventiva, ostensiva ou repressiva não constituem assuntos locais (art.30, i, da CF/88). 3- AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 598074722, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Araken de Assis, Julgado em 10/08/1998)

No mesmo sentido no mesmo Tribunal, mas com relator diferente, assim tem decidido:
ACAO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. GUARDA MUNICIPAL. RESTRICAO CONSTITUCIONAL. A GUARDA MUNICIPAL NAO PODE EXERCER SERVICOS DE TRANSITO NEM, MESMO CONVENIADA, EXERCER SEGURANCA PUBLICA, RESTRINGINDO SUA ACAO A DEFESA CIVIL. INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL. VOTOS VENCIDOS. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 592052088, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Décio Antônio Erpen, Julgado em 21/12/1992)

Como se nota o Tribunal daquele Estado Membro decidiu a eventual ofensa a este princípio da independência e harmonia dos Poderes, expressamente estabelecido no art. 2º da Carta Magna, que o Poder Legislativo contamina o ato normativo de nulidade, por vício de inconstitucionalidade formal, em razão da indevida ingerência na esfera de competência exclusiva do Poder Executivo.
Entretanto, se partir do pressuposto de que o caput do Art. 144 da Constituição Federal de 1988 que diz: "A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos". Todos afirmaram ser atividade de polícia uma característica exclusiva dos estados membros dado ao termo "dever do Estado".
Ora, senão vejamos outros artigos da Constituição que tratam das funções básicas de qualquer esfera de governo. "Seção II DA SAÚDE, Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação".
Outro: "CAPÍTULO III Seção I DA EDUCAÇÃO Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho."
Se seguirmos a teoria de que todos os municípios brasileiros estariam "usurpando" da função exclusiva dos estados membros de gerir a Saúde Pública e a Educação Pública, pois como no Art. 144 são deveres do Estado.
Essa explanação é necessária para que possamos decifrar o que o legislador quis dizer por "dever do Estado". Fica claro, após essa observação, que este dever é do poder público, logo cabe, deve, é obrigação da União, dos estados membros, e dos municípios, a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas, a redução dos riscos de doenças, o pleno desenvolvimento da pessoa e seu preparo para a cidadania.

4.3.1 ? Fatores Positivos Para a Guarda Civil Municipal Atuar no Trânsito

Se posicionar-se do lado dos que entende que não há que se falar em qualquer contrariedade à Lei Maior ou à Lei de trânsito, visto que o Município atuou dentro de sua esfera de competência e autonomia constitucional, sendo ilegítima qualquer interferência da União ou do Estado-Membro a respeito da designação desses servidores para o exercício de atribuições de trânsito.
Há que se lembrar que o legislador constituinte, utiliza três palavras no texto Constitucional, ou seja, Bens, Serviços e Instalações, logo pode-se concluir que se o legislador constituinte quisesse atribuir às Guardas Civis Municipais somente a proteção de prédios públicos, certamente não teria feito uso de três palavras para dizer a mesma coisa, teria provavelmente utilizado apenas a palavra Bens, o que não ocorreu.
Prontamente, remata-se que o legislador constituinte quis atribuir às Guardas Civis Municipais não só a proteção de prédios públicos.
A controvérsia baseia-se na possibilidade da guarda municipal exercer função fiscalizatória de trânsito. A Constituição Federal em seu artigo 144, § 8º, trata sobre a criação das guardas municipais, cuja redação transcrita abaixo:
Art. 144 ? Omissis
(?)
§ 8º. Os municípios poderão constituir Guardas Municipais destinadas à
proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.

Nessa linha de pensamento, citamos jurisprudência que se encaixa perfeitamente ao caso em exame:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI E DECRETO MUNICIPAIS. GUARDA MUNICIPAL. PODER DE ATUAÇÃO. POLICIAMENTO DO TRÂNSITO E IMPOSIÇÃO DE SANÇÃO PECUNIÁRIA AOS INFRATORES. POSSIBILIDADE. REPRESENTAÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. 1. Em consonância com o posicionamento adotado pelo Supremo Tribunal Federal, o Município detém competência para coibir o estacionamento em locais proibidos, inclusive com competência para impor multas, ou seja, sanção pecuniária de caráter administrativo. 2. Não basta só a fiscalização: uma fiscalização sem sanção não significa nada; do contrário. Ela nem precisaria existir. 3. Desta forma, a aprovação do projeto de Lei pelo legislativo local, sancionado pelo Prefeito Municipal, vem apenas atender a uma realidade do Município de Belo Horizonte. 4. Representação julgada improcedente. (AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N° 1.0000.08.479114-4/000 - COMARCA DE BELO HORIZONTE - REQUERENTE(S): PG JUSTIÇA - REQUERIDO(A)(S): PREFEITO MUN BELO HORIZONTE, CÂMARA MUNICIPAL BELO HORIZONTE - RELATOR: EXMO. SR. DES. ALVIMAR DE ÁVILA, em 13/01/2010)

O relator da ADIN preleciona que o Município detém competência para coibir o estacionamento em locais proibidos, inclusive com competência para impor multas, conforme já decidido pelo STF.
Neste sentido vejamos o voto do Desembargador Jarbas Ladeira, ao se pronunciar no julgamento da ADIN:
A Guarda Municipal de Belo Horizonte foi instituída por força da necessidade histórica da realidade que envolve o Município de Belo Horizonte. O trânsito de BH é dos mais complexos do país, observando que em São Paulo e Rio de Janeiro a coisa é mais grave. Respeito e admiro a Polícia Militar, inclusive, há militares na Corregedoria-Geral de Justiça que procuram dar proteção aos magistrados em todo o Estado, como V. Ex.ª bem o sabe, mas tenho para mim que a competência da Guarda Municipal, para a fiscalização e aplicação de sanções nos casos pecuniários e administrativos, não afronta nenhum dispositivo constitucional. Entendo que a realidade social se superpõe ao próprio ditame constitucional. Nem tudo é Constituição. A história é mais importante que qualquer normatividade jurídica, embora, obviamente, como juiz, tenho o dever de aplicá-la. Há precedentes em outros Estados da Federação que permitem, não só a fiscalização, como, também, a imposição de multas pela guarda municipal. A Guarda Municipal do Município de Belo Horizonte tem se pautado com dignidade, sem abusos e em nenhum momento entra em conflito com a gloriosa Polícia Militar do Estado de Minas Gerais. O próprio Supremo Tribunal Federal já decidiu que o município tem competência para coibir o estacionamento em locais proibidos, inclusive, com a competência para impor multas, ou seja, sanção pecuniária de caráter administrativo.
A meu ver, a aprovação de projeto pela Câmara Municipal e a sanção do Prefeito Municipal vêm apenas atender a uma realidade social do Município de Belo Horizonte, cujo trânsito, repito, é dos mais complexos, como todos sabemos, principalmente nos dias de tempestade.?
Conforme informações que recebi, a Guarda Municipal veio, tão-somente, para coadjuvar a Polícia Militar na fiscalização. Não basta só a fiscalização: uma fiscalização sem sanção não significa nada; do contrário, ela nem precisa existir.
Assim sendo, rogando vênia aos que votaram em sentido contrário, julgo improcedente a Representação. (AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N° 1.0000.08.479114-4/000 - COMARCA DE BELO HORIZONTE - REQUERENTE(S): PG JUSTIÇA - REQUERIDO(A)(S): PREFEITO MUN BELO HORIZONTE, CÂMARA MUNICIPAL BELO HORIZONTE - RELATOR: EXMO. SR. DES. ALVIMAR DE ÁVILA, em 13/01/2010)

O Desembargador entende que a competência da Guarda Municipal, para a fiscalização e aplicação de sanções nos casos pecuniários e administrativos, não afronta nenhum dispositivo constitucional.
Extrai-se na íntegra o enunciado da Senhora Desembargadora VANESSA VERDOLIM HUDSON ANDRADE, ao proferir seu voto no julgamento na ADI n.º 1.0000.08.479114-4/000, TJ/MG, julgado em 13/01/2010.
O Direito Administrativo atribui a todo ato administrativo, de um modo geral, três atributos que lhe são inerentes: a presunção de legitimidade, a autoexecutoriedade e a necessidade de PODER discricionário para que a Administração possa cumprir o seu fim. Vestem em todo ato administrativo, qualquer que seja ele, com exceção, apenas, do ato de polícia, o qual estamos tão empenhados em destrinchar.
Vejamos, então, os atributos do ato de polícia, já que afirmamos que o ato administrativo, de um modo geral, tem aqueles três atributos, com exceção, apenas, do ato de polícia. Essa polícia é polícia no sentido genérico, é uma polícia que vela pelos bens, atividades, interesses públicos, direitos, patrimônios não aquilatáveis economicamente, como bem disse o eminente Des. Reynaldo Ximenes Carneiro.
O ato de polícia se destaca do ato administrativo, em geral, justo por um atributo que é este que, a meu sentir, coloca a questão de uma forma mais simplista. Assim me permito chamar de simplista uma questão dessa magnitude, mas temos a ciência, exatamente, para fazer dela as nossas premissas e extrair os nossos resultados.


O ato de polícia, então, no Direito Brasileiro tem três atributos que são: primeiro, a presunção de legitimidade de que goza todo ato administrativo; segundo, o que lhe dá o matiz de ato de polícia e, portanto, diferente dos demais atos, que é a coercibilidade e, depois, como todo ato administrativo, necessidade de PODER discricionário para que a administração possa atingir seus objetivos.
Então, o ato de polícia já é dotado dessa coercibilidade, que é, exatamente, o PODER de impor ao administrado uma determinada conduta. E é essa coercibilidade que dá, como disse ainda há pouco, o matiz, a tintura original e natural ao ato de polícia. Sabemos que disposições existem, que não têm nenhum efeito sancionatório, temos disposições enunciativas, até conceituais, e que, por isso, não deixam de ser legais.
Ato administrativo de polícia não tem meramente enunciativo e nem tampouco conceituais nem pragmáticos. Ele é coercitivo por excelência.
Então, isso já é da natureza, da índole do PODER de polícia, seja pela GUARDA MUNICIPAL, pelo agente sanitário, pelo médico da saúde pública, ao notificar uma doença que sabe-se de transmissão compulsória capaz de afetar a saúde pública.

A Ilustre Desembargadora pondera que não deixam de ser legais o ato administrativo praticado pelo Guarda Municipal ao exercer o poder de polícia, igualmente um agente sanitário, um médico da saúde ao notificar uma doença que sabe-se de transmissão compulsória capaz de afetar a saúde pública. E continua em seu relatório.

Enfim, todos esses agentes, se pilhados numa determinada situação em que façam sobre eles incidir o ato de polícia, estão sujeitos à sanção, a essa coerção. Essa coerção nada mais é do que a sanção do Direito Penal, aqui para os penalistas - matar alguém: pena de 6 a 20 anos.
Então, no Direito Administrativo, admitimos essa coerção que não tem, às vezes, esse caráter de multa, mas tem caráter, às vezes, muito pior.
Temos a sanção coercitiva que, hoje, fecha o estabelecimento comercial, quando se põe à venda produtos imprestáveis ao consumo público. O oficial, o agente de saúde pública tem três opções a seu favor: ele pode escolher entre as três opções a que julgar mais conveniente ou a que melhor lhe aprouver ao caso em tela.
Então, ele pode multar, pode suspender as atividades por alguns dias, e pode, até, fechar. Essa questão da coercibilidade, o que quero com tudo isso dizer, é que estou entendendo que o Município pode, sim, exercitar o seu PODER de polícia, seja pela GUARDA MUNICIPAL, já instituída, já constituída, já institucionalizada, seja por pessoas a quem a lei confere competência, para fiscalizar, para impor o ato administrativo, porque, senão, nenhuma ação do PODER público vai ser aceita. Amanhã, chega o GUARDA MUNICIPAL para multar, e, aí, o cidadão pede, primeiro, para ver sua carteira de GUARDA, porque não sabe se é GUARDA ou se está fantasiado. Então, aí está a autoexecutoriedade. O sujeito primeiro cumpre e depois discute. A coercibilidade vem logo imediata, que é a de impor a ele aquela situação, \"você vai fazer isso, porque está sujeito a essa sanção\".
E, finalmente, a necessidade do PODER discricional, e que ninguém discute, porque, hoje, \"a administração brasileira se move à discrição\", que, às vezes, nem sempre fica contida nas raias da discrição, mas atrás da discrição se esconde as maiores torpezas. Mas isso não vem ao caso e, portanto, reafirmo, Sr. Presidente, com todo o respeito às opiniões encontradas, que, nesse caso, também desacolho a inconstitucionalidade suscitada.(AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N° 1.0000.08.479114-4/000 - COMARCA DE BELO HORIZONTE - REQUERENTE(S): PG JUSTIÇA - REQUERIDO(A)(S): PREFEITO MUN BELO HORIZONTE, CÂMARA MUNICIPAL BELO HORIZONTE - RELATOR: EXMO. SR. DES. ALVIMAR DE ÁVILA, em 13/01/2010)

Em seu voto a eminente Desembargadora Sr.ª Vanessa Verdolim Hudson Andrade ratifica que o Município pode, sim, exercitar o seu PODER de polícia, seja pela Guarda Municipal, já instituída, já constituída, já institucionalizada, seja por pessoas a quem a lei confere competência, para fiscalizar, para impor o ato administrativo.
Registre-se ainda que, o dispositivo do artigo 144, § 8º, da Constituição Federal, não pode ser abordado fora da autonomia municipal, haja vista que as normas devem ser interpretadas no seu conjunto, principalmente, quando se trata de normas constitucionais, como é o caso em tela.
É de opinião unívoca a autonomia dos Municípios, motivo pelo qual seria incoerente acreditar que a organização e as atribuições da Guarda Municipal fossem engessadas em um dispositivo insusceptível de interpretação extensiva, somente sendo passível de mudanças por emenda constitucional. O inserido no referido artigo tem ampla possibilidade de ser interpretado extensivamente, por não ser taxativo, assim como acontece com outros dispositivos constitucionais.
Não há como se interpretar isoladamente o artigo 144, § 8º, da Constituição Federal, devendo ser utilizada uma interpretação sistêmica acerca do tema.
Segundo o eminente jurista Miguel Reale;
Cada artigo de lei situa-se num capítulo ou num título e seu valor depende de sua colocação sistemática. É preciso, pois, interpretar as leis segundo seus valores lingüísticos, mas sempre situando-as no conjunto do sistema (REALE, 2001. p. 275.)

Neste mesmo contexto analisa-se o disposto no art. 280, § 4º, do Código de Trânsito Brasileiro, determina: O agente da autoridade de trânsito competente para lavrar o auto de infração poderá ser servidor civil, estatutário, ou celetista, ou, ainda, policial militar designado pela autoridade de trânsito com jurisdição sobre a via no âmbito de sua competência.
Assim, a competência para lavrar multas não é privativa de policial militar, estendendo-se ao servidor civil, estatutário ou celetista, nos termos do Código de Trânsito Brasileiro, em dispositivo que, até o momento, não foi inquinado de inconstitucionalidade.
Em São Paulo, o Tribunal de Justiça tem decidido pela constitucionalidade da permissão da Guarda Civil Municipal de autuar e multar no trânsito local, conforme o permissivo do art. 30, I, da Constituição Federal.
No sentido acima, colaciona-se os seguintes julgados: Tribunal de Justiça de São Paulo - Apel. 541573.5/8, da Comarca de São Paulo:
E, diante do art. 144, § 8.º, da Constituição Federal, somente as tarefas privativas e típicas dos demais policiais estão vedadas à guarda municipal.
Realmente, a Deliberação n.º l/2005 do CETRAN contraria o art. 280, § 4.º, do Cód. de Trânsito Brasileiro, não podendo prevalecer.
A assunção do serviço de trânsito pelo Município confere legitimidade para a atuação da sua guarda. Assim como de qualquer servidor municipal, por força do art. 280, §4°, do Código de Trânsito Brasileiro.
Nem teria sentido lógico reconhecer a permissão do referido § 4.º do art. 280 do CTB a todos os servidores do município, estatutários ou celetistas, excetuando dela - e exclusivamente na via administrativa extra municipal - apenas o guarda municipal, tecnicamente tão qualificado quanto os demais
para a função. E utilizando para tanto a Constituição Federal porque, em seu art. 144, § 8.º indicou a função típica de segurança pública da guarda municipal com a finalidade única de evitar conflito com as funções de segurança pública típicas dos demais policiais. (in AC 541.573.5/8, Comarca de São Paulo, Fazenda do Estado de São Paulo x Prefeitura Municipal da Estância Balneária de Ubatuba, Décima Câmara de Direito Público, rei. Des. TERESA RAMOS MARQUES, J. 27.11.2006, v.u.)

Ora, pelo que se entrevê o Tribunal de Justiça de São Paulo, tem decidido que é legítimo o serviço de trânsito executado pelas Guardas Municipais, por força do art. 280, § 4.º do Código de Trânsito Brasileiro, e que não há contrariedade à Constituição Federal, visto que em seu art. 144, § 8.º, apenas indica a função típica da Guarda Municipal para evitar conflito com as funções de segurança pública dos demais policiais.
Neste mesmo sentido o próprio Tribunal de São Paulo ? Apelação n.º 745.340.5/2-00, da comarca de Araçatuba-SP, dispõe que o ato de nomeação de Guarda Municipal para a fiscalização de trânsito está abrigado pelo princípio da eficiência, previsto no art. 37 da Constituição Federal, além de se amoldar ao art. 280, §4°, do Código de Trânsito Brasileiro, senão vejamos:
ORDINÁRIA - Araçatuba - Guarda Municipal ? Atribuição ? Autuação - Proibição do CETRAN de aplicação de multa por guardas municipais - Inadmissibilidade. Sentença mantida. Medida cautelar incidental com pedido de antecipação dos efeitos da tutela. Inadmissibilidade. Matéria preclusa. Cautelar prejudicada. RECURSO DESPROVIDO.(APELAÇÃO CÍVEL COM REVISÃO n° 745.340-5/2-00, da Comarca de ARAÇATUBA, apelante FAZENDA DO ESTADO DE SÃO PAULO, apelado PREFEITURA MUNICIPAL DE ARAÇATUBA: Rel. José Habice. julgado em 17/08/2009)

Cumpre ressaltar, que no julgado o relator explica que a função típica da Guarda Municipal especificada no § 8.º do art. 144, da Constituição Federal, é apenas para evitar conflito com as demais funções de segurança pública atribuídas às outras polícias previstas no mesmo artigo da Constituição Federal.
E ainda, a respeito do Município atribuir aos integrantes de sua Guarda outras tarefas legalmente permitidas aos seus servidores, no caso, autorizadas pelo art. 280, § 4.º, do Código de Trânsito Brasileiro. O próprio aresto do Excelso Pretório, citado pelo ilustre Relator, admite a competência do Município para proibir o estacionamento em locais proibidos, impondo multas aos infratores.
AÇÃO ANULATORIA - Pretensão do autor à invalidação de auto de infração lavrado por guarda municipal, bem como ao pagamento de indenização por danos morais e materiais experimentados - Procedência parcial da demanda decretada em primeiro grau - Decisório que não merece subsistir - A lavratura de auto de infração pela Guarda Municipal encontra amparo nas disposições dos artigos 24, incisos I e VI, e 280, § 4", do CTB e artigo J", inciso I, da Lei Municipal n"3 243/87, com as alterações levadas a efeito pela Lei Municipal n" 4.783/96 - Atribuição que poderia ser deferida a qualquer senidor civil e, in casu, insere-se na atividade do policiamento administrativo ? Matéria de interesse local que poderia ser regulada pelo Município, com fundamento na permissão contida no artigo 30, inciso I, da Constituição Federal - Função exercida pelo agente local que não conflita com os termos do artigo 144, § 8", da Carta Magna, cujas hipóteses não afastam outras atribuições da Guarda Municipal, desde que não inerentes ao policiamento ostensivo e judiciário -Auto de infração que deve prevalecer, afastando, então, o pedido indenizatório ? Danos alardeados, ademais, que decorrem da não indicação do infrator pelo demandante, conforme faculta o artigo 257, § 7", do CTB - Apelo provido para o fim de julgar improcedente a ação, prejudicado o exame do recurso do autor. (Apelação Com Revisão n.º 994090255840, Apelante Marcus Flávio Carvalho Borges Barbosa de Andrade, Apelada Prefeitura Municipal, Comarca de Franca-SP, Relator Paulo Dimas Mascaretti, TJ/SP 8ª Câmara de Direito Público, julgado em 01/07/2009)

Do exposto, não há como cercear o direito de aplicar multas, através da Guarda Civil Municipal, criada para cuidar de interesses locais, inclusive o trânsito, haja vista o princípio da eficiência previsto no art. 37 da Constituição Federal, que justifica a utilização da Guarda Civil Municipal na fiscalização de trânsito, por sinal, coerente também com o art. 280, § 4.º, do Código Trânsito Brasileiro.
Quando a Constituição Federal dispõe em seu art. 144, § 8.º: Os municípios poderão constituir Guardas Municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei. O legislador constituinte está especificando a função típica da Guarda Municipal, no intuito de evitar conflito com as demais funções de segurança pública, atribuídas às outras polícias, também previstas no art. 144, da Constituição Federal.

4.3.2 ? Fatores Negativos Para a Guarda Civil Municipal Atuar no Trânsito

É percebível a controvérsia existente em torno da fiscalização do trânsito pela Guarda Civil Municipal, polêmica esta que tem como foco a interpretação do disposto no artigo 144, § 8º, da Carta Magna, o qual dispõe que os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.
José Afonsa da Silva em sua Obra Curso de Direito Constitucional Positivo, ao escrever sobre segurança pública no contexto municipal explica que:
... os municípios não ficaram com nenhuma específica responsabilidade pela segurança pública. Ficaram com a responsabilidade por ela na medida em que sendo entidade estatal não podem eximir-se de ajudar os Estados no cumprimento dessa função. Contudo, não se lhes autorizou a instituição de órgão policial de segurança e menos ainda de polícia judiciária.
A Constituição apenas lhes reconheceu a faculdade de constituir Guardas municipais destinadas a proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei. Aí certamente está uma área que é de segurança: assegurar a incolumidade do patrimônio municipal, que envolve bens de uso comum do povo, bens de uso especial e bens patrimoniais, mas não é de polícia ostensiva, que é função da Polícia Militar. (SILVA, 1998, p. 746-747)

Para os intérpretes e aplicadores do Direito que adotam uma exegese restritiva, o dispositivo transcrito restringe a competência da Guarda Municipal à proteção de bens, serviços e instalações, não sendo possível, portanto, que os servidores que a integram fiscalizem o trânsito.
A jurisprudência tem decidido de forma constante a esse posicionamento.
Apelação. Mandado de Segurança. Apreensão de transporte alternativo de passageiros condicionando sua liberação ao pagamento de multa. Ato praticado pela guarda municipal de Araruama. Nulidade. Ordem Concedida. Sentença confirmada em reexame de duplo grau. A teor do art. 144 § 8º da CF, as guardas municipais não podem ser investidas de poder de polícia de trânsito. Assim, as autuações por elas lavradas são nulas de pleno direito... (TJ-RJ - Apelação nº 2006.001.30243 - Rel. Desembargador Antonio José Azevedo Pinto - 13ª. Câmara Cível - j. 27.09.2006 - pub: 07.12.2006).

No mesmo sentido os Nobres Desembargadores do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro pronunciou-se favorável à Apelação entendendo que a Guarda Municipal não pode ser investida de poder de polícia de trânsito.
APELAÇÃO. AÇÃO VISANDO A ANULAÇÃO DE AUTO DE INFRAÇÃO DE TRÂNSITO, IMPUTANDO AO AUTOR TRANSPOSIÇÃO DE BLOQUEIO VIÁRIO SEM AUTORIZAÇÃO. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO AFASTADA PELA PROVA DOCUMENTAL PRODUZIDA. CONDUTOR DO VEÍCULO QUE É POLICIAL MILITAR E NO DIA E HORA DA SUPOSTA INFRAÇÃO, ENCONTRAVA-SE PRESTANDO SERVIÇO NO VIGÉSIMO TERCEIRO BATALHÃO, NA CIDADE DO RIO DE JANEIRO. ADEMAIS, A GUARDA MUNICIPAL NÃO PODE SER INVESTIDA DE PODER DE POLÍCIA DE TRÂNSITO, SENDO NULAS DE PLENO DIREITO AS MULTAS POR ELA APLICADAS. PRECEDENTES DESTA EGRÉGIA CORTE. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA QUE SE REFORMA PARA ANULAR O AUTO DE INFRAÇÃO, BEM COMO DETERMINAR O CANCELAMENTO DA PONTUAÇÃO NEGATIVA IMPOSTA. RECURSO PROVIDO (TJRJ, 2006.001.50281 - apelação cível, DES. LUIS FELIPE SALOMAO - Julgamento: 24/04/2007).

Referidos posicionamentos são corroborados por pareceres exarados pelo Departamento Nacional de Trânsito ? DENATRAN e pelo Ministério das Cidades.
Embora evidentemente não vinculante importante trazer à luz os pareceres nº 1206 e 1409/06 da Consultoria Jurídica do MINISTÉRIO DAS CIDADES, acerca da atuação das guardas municipais como agentes de trânsito, que foi levado ao conhecimento dos dirigentes dos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Estados e Municípios, por meio do Ofício-Circular nº 002/2007/CGIJF/DENATRAN, no mês de janeiro de 2007.
Transcreve-se o parecer nº 1409/06 na íntegra para melhor entendimento:
PARECER CONJUR/MCIDADES Nº 1409/2006 GUARDA MUNICIPAL ? COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL: As guardas municipais são desprovidas de competência para atuar no campo da segurança publica, não podendo, pois, ser investidas de atribuições de natureza policial e de fiscalização do trânsito. Sua atuação se restringe à proteção dos bens, serviço e instalações do ente municipal (inteligência do art. 144, §8º, da CF/88). (Processo nº 80001.004367/2006-25)
Trata-se de exame de legalidade da atuação da guarda municipal, referente a consulta formulada pela associação das guardas municipais do estado de São Paulo. A indagação circula em torno da competência da guarda municipal na função de agente de trânsito. Os autos foram instruídos com vasta documentação referente a tema. A informação nº 020/2006/CGIJF/DENATRAN (cópia as fls. 112/115) noticia que a matéria já tramita há algum tempo perante o DENATRAN, obtendo pareceres que divergentes entra si. Pelo capacho de fl.120, a coordenação geral de instrumental jurídico e de fiscalização determinou o apensamento dos presentes autos aos autos dos processos nº 80001.015031/2006-98; 80001.011467/2005-27; 80001.014211/2006-52, dando-se o respectivo desapensamento nos termos do DESPACHO CONJUR/MCIDADES nº2663/2006 (fls.153/154).

Importante salientar, para entender a complexidade o relator neste trecho se reporta a divergência que existe no DENATRAN, quanto à competência da Guarda Municipal na função de agente de trânsito. E posteriormente inicia o relatório para proferir a decisão.

É o relatório. Consoante já anotado no relatório supra, cuida-se de exame de competência das guardas municipais, aí se incluindo a legitimidade para afirmar convênio com órgãos de trânsito para fins de fiscalização. Observamos, inicialmente, que o sistema de repartição de competência adotado pelo nosso ordenamento jurídico segue o critério da predominância do interesse. Assim, as matérias pertinentes ao interesse nacional serão atribuídas ao órgão central, ficando reservadas aos estados membros e aos municípios as matérias relativas aos interesses regionais e locais, respectivamente. As competências, a teor do próprio texto constitucional, são ditas legislativa e administrativa. A legislativa se expressa no poder de a entidade estabelecer normas gerais, enquanto a administrativa, ou material, cuida dos atos concretos do ente estatal, da atividade administrativa propriamente. Fincadas essas balizas preliminares, cabe atentar para o que estabelece a constituição federal na repartição da competência dos entes federativos no tocante a segurança pública, tema no qual esta inserida a matéria ora em estudo, dispondo no seu art.144, caput, e §8º: ´Art.144. A segurança pública, dever do estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem publica e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Policia Ferroviária Federal e Policias civis Policias militares e corpos de Bombeiros militares (...) §8º - Os municípios poderão constituir guardas municipais destinadas a proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei. Os dispositivos acima estabelecem competência administrativa, ou seja. Poder para o exercício de certas atividades típicas do poder publico. E como se vê, independentemente de se tratar de interesse local, regional ou nacional, o constituinte nominou expressamente aqueles entes a quem atribuiu as funções de segurança públicas não constando entre eles o ente municipal, cabendo acrescentar que o critério do interesse local, inserto no art.30, inciso I, da CF, refere-se a competência legislativa do município. A inserção do município no contexto da segurança pública foi por restrita. Com efeito, atribuiu-lhe o constituinte, no parágrafo 8º, do art. 144, o poder de constituir guardas municipais, mas cuidou em fechar o parêntese, estabelecendo que as atribuições destas, no campo material, ficariam limitadas a proteção dos bens, serviços e instalações da municipalidade, na forma da lei. O texto constitucional remeteu a matéria ao legislador ordinário, daria vida plena ao comando da norma. Mas a lei disporia apenas sobre os modos de execução e demais fatores relacionados as nuances administrativas, nunca ampliando o campo de atuação, para acrescentar competência que o constituinte não estabeleceu, como, por exemplo, inserido o município, por intermédio da sua guarda municipal, no contexto da segurança publica. É claro que poderiam, a União, os Estados e os Municípios cuidar da segurança pública, conciliando as suas atribuições de acordo com o interesse verificado. Tal sistemática, alias, é noticiada no direito comparado, consistindo em prática recorrente em diversos países. Isto, por certo, nesses tempos de exacerbada violência urbana, receberia aplausos da sociedade brasileira. Poderíamos muito bem ter uma polícia federal, estadual e municipal. Entretanto, definitivamente, esta não foi a vontade do constituinte. A inclusão da municipalidade no sistema nacional de trânsito, por intermédio dos seus órgãos e entidades executivas de trânsito, nos termos dos arts. 5º e 7º, da Lei nº 9.503/1997 (Código Brasileiro de Trânsito), apenas autoriza o município a atuar na condição de coadjuvante junto aos verdadeiros detentores da competência no cenário da segurança publica, nas atividades relacionadas ao trânsito. Não investiu o ente municipal de competência para atuar na segurança pública, com poderes para os servidores de policia ostensiva, de preservação da ordem pública, polícia judiciária e aplicação de sanções, porquanto tal competência haveria que ter sido atribuída pela própria Constituição Federal, e isto efetivamente não se deu.

Neste ponto o relator afirma que o ente municipal não está investido de competência para atuar na segurança pública, nem tampouco para atuar para aplicação de sanções aos infratores à legislação de trânsito, e ratifica que tal competência haveria que ter sido atribuída pela própria Constituição Federal, e cita outros julgados no mesmo sentido.

Aliás, neste sentido vêm se posicionando diversos órgãos do nosso poder judiciário, a exemplo do Tribunal de Justiça de São Paulo, cujo teor de decisão ora transcrevemos: "As guardas municipais só podem existir se destinadas a proteção dos bens, serviços e instalações de municípios. Não lhes cabem, portanto, os serviços de policia ostensiva, de preservação da ordem pública, de policia judiciária e de apuração das infrações penais, essa competências foram essencialmente atribuídas a policia militar e a policia civil"(TJPS ? Acr 288.556-3- Indaiatuba -7ªC. Crim ? Rel. Dês. Celso Limongi ? J. 22.02.2000 ? JURIS SINTASE, verbete 13044322). Por último, se não compete à guarda municipal atuar na fiscalização de trânsito, incluindo o procedimento relativo a atuação de condutores, pelos mesmos fundamentos também não detém legitimidade para firmar convênio com os órgãos de trânsito para tal fim. Ante o exposto, manifesta-se esta consultoria jurídica, sob a baliza do disposto no conteúdo do art.l 144 da Constituição Federal, no sentido de que falece a guarda municipal competência para atuar na fiscalização de trânsito, incluindo o procedimento relativo a aplicabilidade de multas, também não detendo legitimidade para firmar convenio com os órgãos de trânsito objetivando tal fim. À consideração superior, com sugestão de restituição ao DENATRAN. CLEMILTON DA SILVA BARROS Advogado da União.De acordo. Restituam-se os autos, como proposto, ao Departamento Nacional de Trânsito. Ministério das Cidades, em 30 de novembro de 2006. ANA LUISA FIGUEIREDO DE CARVALHO (Notícias: DENATRAN divulga Pareceres do Ministério das Cidades sobre agentes de trânsito. Disponível em:http://www.ceatnet.com.br/modules/news/article.php?storyid=32.)

A Consultoria referida conclui que falece à Guarda Municipal competência para atuar na fiscalização de trânsito, incluindo o procedimento relativo à aplicabilidade de multas, como, também, não detém legitimidade para firmar convênio com os órgãos de trânsito para tal fim.
O município de Santa Gertrudes impetrou com Mandado de Segurança contra a decisão exarada pelo Presidente do Conselho Nacional de Trânsito de São Paulo, no entanto, a Nona Vara da Fazenda Pública de São Paulo, negou provimento;
Vistos. Trata-se de mandado de segurança impetrado pelo Município de Santa Gertrudes contra ato do Presidente do Conselho Estadual de Trânsito - CETRAN-SP que, através da Deliberação nº 01/2005 do CETRAN, excluiu a competência da Guarda Municipal para o exercício das funções de agente de trânsito proibindo que lavrem autos de infração. Deferida a liminar, a autoridade impetrada prestou informações pugnando pela legalidade do ato atacado. O parecer do Ministério Público é pela denegação da ordem. Relatados, DECIDO. De rigor a denegação da ordem. As Guardas Municipais possuem atribuições restritas à proteção dos bens, serviços e instalações do Município, conforme disposição expressão do art. 144, § 8º da Constituição Federal. Não possuem competência para executar a fiscalização do trânsito, tampouco atuar e aplicar as medidas cabíveis em razão de infrações previstas no Código de Trânsito, ou seja, não podem exercer os poderes de Polícia de Trânsito. Constatada a incompetência da Guarda Municipal para o exercício do poder de polícia de trânsito, conforme o elenco taxativo do art. 144 da Constituição Federal, não se reveste de ilegalidade ou abusividade o ato da autoridade impetrada. Ante o exposto, DENEGO A SEGURANÇA, casso a liminar anteriormente concedida e julgo extinto o processo com fundamento no inciso I do art. 269 do Código de Processo Civil. Custas na forma da lei. Honorários advocatícios indevidos na espécie. P.R.I. Certifico e dou fé que o valor atualizado das custas de preparo é de R$ 66,50, e que para a remessa do processo à segunda instância, o apelante deverá recolher a taxa de R$ 17,78 por volume (código 110-4), conforme Provimento 833/2004. Nada mais" (9ª Vara da Fazenda Pública/SP, Processo nº 583.53.2005.022171-4).

O Princípio da Legalidade como princípio da administração pública, expresso no caput do art. 37, da Constituição Federal, significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso; a eficácia de toda a atividade administrativa está condicionada ao atendimento da lei.
Disso extrai-se que na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal, só é permitido fazer o que a lei autorizar, significando "deve fazer assim".
A esse respeito, MEIRELLES (2003, p. 86) ressalte-se que:
Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza" (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 28. ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 86)

As leis que regem a administração pública são, normalmente, de ordem pública e seus preceitos não podem ser descumpridos, nem mesmo por acordo ou vontade conjunta de seus aplicadores e destinatários.

















Considerações Finais

O presente trabalho teve como objetivo específico a celeuma existente em torno da fiscalização do trânsito efetuado pela Guarda Civil Municipal, polêmica esta que tem como foco a interpretação do disposto no artigo 144, § 8º, da Carta Magna, o qual dispõe que: os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.
Visando alcançar o objetivo proposto e para melhor compreensão do tema, foi necessário fazer uma análise conceituando autonomia municipal e o poder de polícia.
Inferiu-se que os municípios não são subordinados à União e nem aos Estados Membros e que detém capacidade de autogoverno, auto-administração e auto-organização, ou seja, tem a faculdade de se governar por suas próprias leis e dirigir-se por sua própria vontade. Eis que os limites da autonomia municipal estão traçados tanto na Constituição Federal, quanto nas Constituições Estaduais, que se esbarra no interesse local, mais é assegurada pelos arts. 18 e 29, e garantida contra os Estados no art. 34, VII, "c" da Constituição Federal.
No que tange ao poder de polícia o Código Tributário Nancional traz o seu conceito, bem como a doutrina, mas que se perfaz em torno do limite ao exercício dos direito individuais em benefício da coletividade.
Por meio do poder de polícia administrativo, cabe ao ente público, no caso dos Municípios, dentro de suas atribuições imporem aos administrados determinada conduta, com possibilidade de coercibilidade e auto-executoriedade, aplicando sanções quando verificada qualquer infração em detrimento do interesse coletivo de regular controle do trânsito. A presunção de legitimidade, a coercibilidade e a auto-executoriedade são atributos do ato administrativo, que no caso em análise, é exercido pelo próprio ente público, pessoa jurídica da Administração Direta, por meio de seus servidores, sem qualquer delegação.
Neste panorama, o Poder Público Municipal se conscientiza de que a segurança pública é responsabilidade não só do Estado, mas sim de todas as esferas administrativas do poder público, a qual sua parcela de competência está estatuída no art. 30, inciso I, da Constituição Federal, que expressa sobre a autonomia do município em legislar sobre assunto de interesse local. E em razão dessa competência dos municípios poderem legislar sobre assunto de interesse local, e suplementar à legislação Federal e Estadual, bem como lhes é determinado por via legislativa o poder de polícia administrativa, em decorrência de sua autonomia.
Buscou-se deduzir sobre o ato administrativo em geral e a especificidade do ato administrativo, do agente de trânsito ao elaborar a autuação por infração à legislação de trânsito. Partindo do geral para o particular, concluir sobre as características de um ato administrativo tão presente no dia-a-dia dos administrados.
No intuito de sempre não perder de vista o objeto do presente estudo, qual seja: a legalidade do ato administrativo do Guarda Municipal em atuar como agente de trânsito e lavrar multa por infração de trânsito. Com isso, foi tratado o conceito de ato administrativo, perfeição, validade e eficiência do ato administrativo, seus requisitos de existência, e elementos, por fim, a extinção e invalidação do ato administrativo.
O ato administrativo do agente de trânsito ao lavrar um auto de infração à legislação de trânsito, para ser válido tem que ter conteúdo lícito, ou seja, além de não contrariar a lei, seja também permitido pela lei, o que decorre do princípio da legalidade e da reserva legal.
Como requisitos necessários para a formação do ato administrativo, a doutrina elenca cinco, a saber; competência, finalidade, forma, motivo e objeto. E que tais componentes, pode-se dizer, constituem a infra-estrutura do ato administrativo.
Identificou-se a importância distinguida do elemento de existência do ato, denominado conteúdo e forma, ou seja, o conteúdo é aquilo que o ato afirma que o ato declara é o próprio auto de infração à legislação de trânsito e a Forma, maneira pela qual um ato é revelado para o mundo jurídico, é o auto de infração deve ser obrigatoriamente escrito.
Desse modo os atos administrativos se extinguem pelo cumprimento dos seus efeitos; desaparecimento do sujeito ou do objeto; e pela retirada, que pode ocorrer por: Anulação ou Invalidação, Revogação, Cassação, Contraposição ou Derrubada, Caducidade, Renúncia e Recusa.
Sobremaneira importância, os pressupostos de existência e de validade do ato administrativo praticado pelo agente de trânsito: objeto e pertinência à função administrativa. Se não existir o primeiro não haveria o ato que dispõe sobre, fundamentalmente, um objeto. Para existir o ato administrativo exige que o assunto tratado seja relacionado à função administrativa, visto que pelo contrário resultaria o ato da administração em ato civil.
Assim, o ato administrativo válido tem que ter conteúdo lícito, além de não contrariar a lei, seja também permitido pela lei, o que decorre do princípio da legalidade e da reserva legal. Deve ainda conter:
Sujeito é a autoridade de trânsito, dirigente máximo do órgão de trânsito ou pessoa por ele credenciada.
Motivo é o ato ou a omissão do administrado, tipificado no Código de Trânsito Brasileiro.
Requisitos procedimentais de formação do ato é a ciência no momento do preenchimento do auto de infração, a notificação em 30 dias, a defesa da autuação, julgamento, a imposição de penalidade da multa, notificação e recursos de primeira e segunda instância.
Finalidade é a paz e a segurança no trânsito e a incolumidade física das pessoas.
Causa é a conduta do condutor infrator que contraria as regras do Código de Trânsito Brasileiro e atenta à segurança no trânsito.
Formalização é o conteúdo é a informação do ato extraído do mandamento legal lei, qual seja o Código de Trânsito Brasileiro e regulamentações do Conselho Nacional de Trânsito.
Abordado o Sistema Nacional de Trânsito, conceituando-o, demonstrando seu objetivo e composição e a competência de seus órgãos, para adentrarmos na municipalização de trânsito que decorre da filiação do município ao Sistema Nacional de Trânsito, conforme o disposto no § 2° do artigo 24 do Código de Trânsito Brasileiro.
Demonstrou a essencialidade do serviço público de fiscalização de trânsito prestada pela municipalidade. Por analogia, busca-se na Lei n.º 8.078/90, o Código de Defesa do Consumidor, o qual especifica que os serviços públicos essenciais.
No breve histórico da Guarda Municipal percebe-se que esta instituição existe desde os primórdios da república, na verdade um pouco antes já consta nos registros históricos que as mesmas tinham como finalidade manter a tranquilidade pública e auxiliar a justiça, considerada como sendo a polícia municipal em certos momentos históricos, mas que hoje está bem difundida por todas as regiões do Brasil, eis que se indaga se as Guardas Municipais possuem competência para atuarem no trânsito.
Por meio de estudo chegou-se a conclusão quanto à legalidade, da autonomia dos municípios em instituírem sua própria força de polícia administrativa, quando se tratar de Guardas Municipais. Mas que não se conseguiu sanar as divergências no tocante as Guardas Municipais se encontram ou não entre os órgãos que são responsáveis pela preservação da segurança pública.
Dentre os objetivos conceituar a inconstitucionalidade, que nada mais é, a relação contrária entre um valor atualizado e um valor constitutivo; a constitucionalidade, o inverso. O que é contrário à Constituição. E no que tange a problemática das Guardas e a inconstitucionalidade de atuarem como agentes de trânsito nem os Tribunais têm decisões pacíficas. Pontuamos que a segurança pública também é dever do municípios assim como a saúde e a educação é dever do Estado, este termo deixa claro a Constituição Federal que a obrigação é da União, Estados Membros e Municípios.
Por fim, concluímos dissertando sobre os fatores positivos e negativos para a Guarda Municipal atuar no trânsito e autuar os condutores que infringirem a legislação de trânsito.
Conforme exposto, existem dois posicionamentos quanto à legitimidade da Guarda Municipal atuar como agente de trânsito impondo sanção aqueles que infringirem o Código de Trânsito Brasileiro.
Há que ressaltar que a não contrariedade ao Diploma Maior, a atuação dos Guardas Municipais ao lavrar multas de trânsito na circunscrição do município, visto que está atuando dentro da esfera da competência e autonomia do município. Competência atribuída pelo art. 30, I da Constituição Federal, em decidir matéria de interesse local e autonomia insculpida na Carta Magna nos art. 1.º e 18. Acobertada ainda, pela legalidade instituída no art. 280, § 4.º, do Código de Trânsito Brasileiro, que prevê lavrar multas de trânsito não é privativo de policial militar, que esta prerrogativa se estende ao servidor civil, estatutário ou ao celetista, portanto ao Guarda Municipal.
Em observância ao princípio da eficiência que abona o município a utilizar as Guarda Civis Municipais como agente para fiscalização do trânsito, conforme entendimento jurisprudencial, já colacionado.
Em contrapartida não podemos olvidar que há o entendimento de aplicadores do direito que também afirmam que os municípios podem constituir as Guardas Municipais, mas que tão somente para proteção de seus bens, serviços e instalações, portanto se atuarem como agente de trânsito estaria usurpando a função de polícia ostensiva.
Dada uma interpretação restritiva do artigo 144, em seu § 8.º, da Constituição Federal, a Guarda Municipal não está investida de competência para atuar na segurança pública, nem tampouco para atuar para aplicação de sanções aos infratores à legislação de trânsito, conforme o entendimento por meio de Pareceres do Departamento Nacional de Trânsito, consultoria do Ministério das Cidades e do Conselho Estadual de Trânsito de São Paulo, os quais entendem que a atuação das Guardas Municipais se restringe à proteção de bens, serviço e instalações do ente municipal.
Com base em um dos princípios da administração pública, em que o administrador público em sua atividade funcional deve estar pautado nos mandamentos legais, não podendo se afastar ou desviar da lei, sob pena de praticar ato inválido e a responder disciplinarmente, na esfera civil e inclusive criminalmente.
De tudo que foi apresentado e longe de se esgotar o debate a matéria abordada, cumpriu-se os objetivos traçados para este trabalho, o que irá se buscar e aprofundar mais adiante vira a ser estudando as especializações.


























Referências Bibliográficas

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