FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE E AS LIMITAÇÕES AO DIREITO DE PROPRIEDADE

Eric Abreu Caldas
Letícia Monteiro Cardoso Costa

RESUMO
O presente trabalho visa analisar uma das formas de limitação ao direito de propriedade, que é a função social. Primeiramente será analisado em que consiste a função social para elucidação do trabalho que se segue. A seguir, far-se-á uma passagem por formas de limitação, para que por fim seja feita a correlação das duas abordagens iniciais, sendo discutida a função social como forma de limitação do direito de propriedade.

Palavras-chave: Função social; Limitações; Direito de Propriedade.

INTRODUÇÃO

A função social vincula-se a ideia de garantia de maior igualdade à sociedade. O interesse coletivo passa a ter vinculação indireta com a propriedade e seu uso, já que esse será observado e fiscalizado por meio do princípio da função social (ou assim deveria ser). Assim, entende-se que é cumprida a função social de determinada propriedade, quando esta serve as necessidades e interesses da sociedade.
Nada obstante, discutem-se vez ou outra, como se dá a fiscalização do cumprimento de tal princípio, onde ocorre inobediência deste, quais os parâmetros para averiguação do referido cumprimento etc. Discute-se também, por tratar-se de previsão de constitucional, a harmonia entre a função social e o direito de propriedade; até que ponto ambos podem coexistir e quando a função social se tomar instrumento limitador do direito de propriedade.
Vejamos então um pouco sobre a função social e como esta nos serve para garantir tal prometida igualdade e respeito aos fins de interesse comum a que devem ser submetidos a propriedade.

1. Função Social da Propriedade

A função social, teoricamente, existe para satisfazer a estrutura agrária brasileira, de forma que a propriedade cumpra um fim ‘útil’, garantindo maior igualdade aos cidadãos. A função social deveria evitar latifúndios e moradores de rua, já que uma vez que alguém possuísse demasiados espaços de terra ociosos e inutilizados, teria este seu direito de propriedade questionado.
Genericamente, podem ser citados alguns fundamentos elencados como basilares à função social, “como o direito à moradia digna, o acesso a terra urbana, à saúde, educação, ao meio ambiente, ao transporte e aos serviços públicos, à infra-estrutura urbana, ao saneamento ambiental, ao trabalho, ao lazer e a cultura”.

A propriedade passa, assim, a ter seu uso condicionado ao bem-estar social e, portanto, a ter uma função social e ambiental. A função social da propriedade é o núcleo central da propriedade urbana. O direito de propriedade urbana somente é passível de ser protegido pelo Estado, no caso da propriedade atender à sua função social. Função social da propriedade é, portanto, a prevalência do interesse comum sobre o interesse individual. É o uso socialmente justo do espaço urbano para que os cidadãos e cidadãs se apropriem do território, democratizando seus espaços de poder, de produção e de cultura dentro de parâmetros de justiça social e criação de condições ambientalmente sustentáveis. A propriedade urbana somente deve ser passível de proteção pelo Estado se atender a sua função social. Diversos agrupamentos políticos, gestores públicos, urbanistas, juristas e lideranças sociais tem dedicado atenção a buscar formas concretas de viabilização para que a propriedade urbana tenha um efetivo uso voltado a atender ao bem estar e melhoria da qualidade de vida da população que vive nas cidades. O Princípio da função social como garantia de que o direito da propriedade urbana tenha uma destinação social, exige o estabelecimento dos requisitos que a propriedade deve cumprir para que atenda as necessidades sociais de sua cidade.

Atribui-se ainda, conotação econômica à função social. Quase sempre complementares, os conceitos e constituições explicativas pertinentes à função social costumam ser semelhantes. No que se diferem, observam-se acréscimos. As divergências costumam ser mínimas ou até, por vezes, inexistentes.

Essa doutrina da "função social da propriedade" não tem outro fim senão o de dar sentido mais amplo ao conceito econômico de propriedade, encarando-a como uma riqueza que se destina à produção de bens que satisfaçam as necessidades sociais. [...] Para Antônio C. Vivanco, a função social da propriedade representaria nada mais nada menos que o reconhecimento de todo titular do domínio, de que por ser um membro da comunidade tem direitos e obrigações com relação aos demais membros, de maneira que se ele pode chegar a ser titular do domínio, tem a obrigação de cumprir com o direito dos demais sujeitos, que consiste em não realizar ato algum que possa impedir ou obstaculizar o bem de ditos sujeitos, ou seja, da comunidade.

Como dito sobre as semelhantes definições, vejamos alguns doutrinadores:
Para Paulo Torminn Borges, em seu livro, "Institutos Básicos do Direito Agrário", a função social da terra é conceito que pode ser visto sob ângulos diferentes: - "Alguns a consideram pelo prisma dos positivistas, como aconteceu no México, em 1917". - "Tal concepção põe o direito de propriedade excessivamente sob o arbítrio do Estado, que pode, inclusive, chegar ao ponto de devorá-lo." - "Melhor responde aos anseios do homem a concepção cristã, na linguagem tomista". - "De nossa parte, revelando convicção, entendemos que a legislação agrária brasileira optou por esta última diretriz, que está na linha de nossa tradição, toda ela embasada no cristianismo." Concluindo, assevera Torminn Borges que no direito agrário, quanto ao imóvel rural, sentimos ser o direito de propriedade a faculdade que a pessoa tem de possuí-lo como próprio, com o dever correlato de utilizá-lo conforme o exigir o bem-estar da comunidade. Lembra Washington de Barros Monteiro que entre os romanos, o exercício do direito de propriedade era subordinado às exigências do bem comum.

Faz mister referir-se à evolução histórica de tal objeto – propriedade – que discretamente sofre por vezes algumas alterações. O trecho seguinte brevemente, contudo de forma eficaz, retrata tal fato.

A propriedade privada, ao longo de seu desenvolvimento histórico, passou a não mais ser considerada um direito meramente subjetivo, tendo sido limitada pela chamada função social. Não basta que o proprietário usufrua do seu bem com a única finalidade de satisfazer os seus desejos, é mister que vise também o bem-estar de toda a coletividade. No ordenamento jurídico brasileiro não é diferente. A Constituição Federativa do Brasil garante que a propriedade deve exercer a sua função social, sendo necessária a promoção de valores sobre os quais se funda todo o ordenamento.

2. Limitações de Ordem Administrativa, Privada ou Social: Análise do artigo 1.228 do Código Civil.

O disposto no artigo 1228 do Código Civil, segundo Judith Costa (2002), consagra definitivamente a funcionalização da propriedade, criando funções negativas, imposição de limites, mas igualmente deveres positivos. Os cinco parágrafos previstos no dispositivo enfatizam as limitações à propriedade privada.
De acordo com Camilo Barbosa e Rodolfo Pamplona o surgimento de uma nova sistematização das limitações do direito a propriedade ocorreu devido a nova regulamentação realizada pelo novo Código Civil de 2002. Assim, de acordo com o artigo 1228 do Código Civil, a nova classificação para os novos limites da propriedade são: limitações de ordem administrativa; limitações de ordem privada; e limitações de ordem social.
Maria Helena Diniz, ao se referir ao parágrafo 1º do artigo 1228 do Código Civil levanta o seguinte posicionamento:

Há limitação ao direito de propriedade com o escopo de coibir abusos e impedir que seja exercido, acarretando prejuízo ao bem-estar social. Com isso se possibilita o desempenho da função econômico-social da propriedade, preconizada constitucionalmente, criando condições para que ela seja economicamente útil e produtiva, atendendo o desenvolvimento econômico e os reclamos de justiça social. O direito de propriedade deve, ao ser exercido, conjugar os interesses do proprietário, da sociedade e do Estado, afastando o individualismo e o uso abusivo do domínio.

Conforme exposto os limites ao direito de propriedade atuam como garantia à execução da função social da propriedade. Com a finalidade de associar os interesses do proprietário a coletividade visando favorecer o bem-estar social.
O que diz respeito à limitação de ordem privada, essa pode ser verificada no parágrafo 2º do artigo 1228 do CC. Esse, por sua vez, estipula que são defesos os atos que não trazem ao proprietário qualquer comodidade, utilidade, e sejam animados pela intenção de prejudicar outrem. Logo a origem da limitação de ordem privada é originada a partir do direito do proprietário de gozar e usar da coisa. O dispositivo determina a proibição de atos que não tragam comodidade ou utilidade e “sejam animados pela intenção de prejudicar outrem”. Camilo Barbosa e Rodolfo Pamplona ressaltam que nesse caso é abordada uma “finalidade humana” ou “função humana” da propriedade, pois os bens jurídicos a serem preservados são aqueles decorrentes do patrimônio individual, sendo esses, material, moral ou da personalidade. Sendo dessa forma possível o exercício regular dos direitos de propriedade, em conformidade com a função social, no entanto, animado pela intenção de prejudicar outrem. Os autores relatam o seguinte caso como exemplo:

[...] no caso de possuidor que opta por destruir uma benfeitoria útil, ao invés de pleitear a indenização correspondente. O exercício do direito de propriedade sobre a coisa (divisórias de madeira ou gesso, por exemplo), destruindo-a, não traria comodidade ou utilidade, e vindo a fazê-lo com a intenção de que o proprietário não venha a se servir da coisa, estará animado pela intenção de causar-lhe prejuízos. É claro que o ônus da demonstração do animus lesandi restará a cargo da outra parte (proprietário do imóvel), mas torna-se perfeitamente viável, dada a ausência, já mencionada, de comodidade e/ou utilidade.

No que cabe ao descumprimento da proibição desses atos, é possível que se recorra ao artigo 187 do novo Código Civil que prevê o cometimento do ato ilícito também pelo titular de um direito, que ao exercê-lo, ultrapassa manifestamente os limites impostos pelo seu fim econômico ou social, pela boa fé ou pelos bons costumes. Para que configure uma violação de direito, não se ver a necessidade do agente ter como objetivo o dano à terceiro, basta, no entanto, que ele apenas exceda os limites inerentes. Como afirmam Stolze e Gagliano (2002) de não ser imprescindível, pois, para o reconhecimento da teoria do abuso de direito, que o agente tenha a intenção de prejudicar terceiro, bastando, segundo a dicção legal, que exceda manifestamente os limites impostos pela finalidade econômica ou social, pela boa fé ou pelos bons costumes.
No que é condizente a limitação de ordem administrativa, o parágrafo 3º do artigo 1228 do CC prevê que a possibilidade do proprietário ser privado da coisa, nos casos de desapropriação, em caso de necessidade pública ou interesse social, bem como quando se tratar de perigo público iminente. Confirmando dessa forma a preponderância do interesse público sobre o particular. Caso fosse o proprietário detentor absoluto do direito real de propriedade, esse só poderia ser perdido mediante ato de manifestação de vontade, como venda ou doação por exemplo. Sendo a desapropriação um ato que demonstra a preponderância do direito público em face do individual.
Os dois últimos parágrafos do dispositivo 1228 fazem referencia as limitações de ordem social:

“§ 4º. O proprietário também pode ser privado da coisa se o imóvel reivindicado consistir em extensa área, na posse ininterrupta e de boa-fé, por mais de cinco anos, de considerável número de pessoas, e estas nela houverem realizado, em conjunto ou separadamente, obras e serviços considerados pelo juiz de interesse social e econômico relevante.
§ 5º. No caso do parágrafo antecedente, o juiz fixará a justa indenização devida ao proprietário; pago o preço, valerá a sentença como título para o registro do imóvel em nome dos possuidores”.

Esses dois parágrafos geram divergências doutrinárias. Para Washington de Barros o que foi disposto nesses dois parágrafos viola o direito a propriedade e incentiva invasão de massas urbanas e rurais, criando assim, uma forma nova de perda do direito de propriedade, mediante o arbitramento judicial de uma indenização, nem sempre justa e resolvida a tempo, impondo dano ao proprietário que pagou os impostos que incidiram sobre a massa. (MONTEIRO, 2003). Considerando por fim, como uma forma de usucapião que exclui o direito a propriedade prevista na Constituição Federal. Pamplona e Gagliano, no entanto, discordam de tal afirmação e realizam uma associação entre o parágrafo 4º do artigo 1228 e as normas referentes à usucapião. Relatam que essa é uma ação sem ônus, de caráter pessoal, e o que enseja a aquisição da propriedade é o decursos do tempo como fato jurídico. O paragrafo 4º determina a desapropriação devido a afetação de tal área à sua função social, por outrem que não seja o proprietário ao ser reconhecida pelo juiz irá firmar o direito dos demais relativos ao imóvel. Deverá configurar também o direito a indenização. Esse dispositivo é visto pela doutrina como uma nova possibilidade no direito brasileiro.

3. Função Social como limitação ao Direito de Propriedade

O direito a propriedade é garantia constitucional prevista no artigo 5º inciso XXII da Constituição Federal. O inciso XXIII prevê que a propriedade atenderá sua função social, nos termos da lei. Dessa forma, o exercício do direito a propriedade deve estar condicionado a função social. Segundo Roger Raupp Rios que por ser direito subjetiva, a propriedade só se compreende de forma adequada na presença de sua função social. Para Eros Grau (2004) A propriedade utilizada pelo individuo não possui função social a cumprir. Estariam submetidas ao princípio da função social aquelas que seriam constituídas com outras finalidades. Ressaltando também que a função social deve ser ativa, não basta não causar prejuízo à terceiro. Pois seria necessário o exercício do direito de propriedade em benefício a outrem. Dessa forma a função social da propriedade funciona como uma limitação ao livre exercício de suas próprias faculdades. José Afonso da Silva levanta o posicionamento de que os dois institutos não se confundem, pois a função social está relacionada à estrutura do direito mesmo, à propriedade enquanto os limites a propriedade dizem respeito ao exercício do direito ao proprietário. É possível verificar que a função social da propriedade diz respeito à utilidade do imóvel enquanto os limites são restrições impostas pelo poder público com a finalidade de evitar o uso inadequado da propriedade. De fato deve haver a preservação das faculdades do proprietário, todavia essas não devem preponderar sobre o bem-estar social e a ordem econômica, como afirma Comparato:

“[...] a noção de função, no sentido em que é empregado o termo nessa matéria, significa um poder, mais especificamente, o poder de dar ao objeto da propriedade destino determinado, de vinculá-lo a certo objetivo. O adjetivo social mostra que esse objetivo corresponde ao interesse coletivo e não ao interesse do próprio dominus; o que não significa que não possa haver harmonização entre um e outro.”

No entanto existem divergências quanto à inclusão da função social da propriedade como limite ao direito da propriedade. Guilherme da Gama e Andrea de Oliveira defendem que tal ideia não deve ser reconhecida como correta, pois a função social estaria no bem e não no seu titular ou direito. Abordam que “hoje, com base nos arts. 5º, XXIII, 170, III, 182, §2º e 4º, 184 e 186, da Constituição Federal, deve-se reconhecer que a função social integra a propriedade; a função social é a propriedade, e não algo exterior ao direito de propriedade. E, uma vez não cumprida a função social, o direito de propriedade será esvaziado (GAMA, OLIVEIRA, 2007, p. 51).

Considerações Finais

O direito a propriedade está previsto no artigo 5º da constituição federal, onde estão elencados os direitos individuais. No entanto o seu livre exercício está vinculado à função social. Pois o uso da propriedade deve ser condizente ao interesse da coletividade, não devendo as faculdades dos proprietários se sobrepor ao bem-estar social e a ordem econômica. Exclui-se assim, o caráter absoluto do direito a propriedade. Pois essa além de conferir poderes ao seu titular, passou a estabelecer deveres.
O novo código civil, ao longo do artigo 1228 dispõe sobre as limitações ao direito de propriedade, cujo objetivo Maria Helena Diniz considera forma de possibilitar o desempenho da função econômico-social da propriedade, preconizada constitucionalmente, criando condições para que ela seja economicamente útil e produtiva, atendendo o desenvolvimento econômico e os reclamos de justiça social. Essas limitações são de ordem privada, administrativa e social. Determinam que para que ocorra a teoria do abuso de direito, não é necessário que se prejudique a outrem, basta somente que exceda manifestamente os limites impostos. Abordam a desapropriação como uma forma de perda de propriedade, ressaltando assim que o interesse público prevalece sobre o interesse do proprietário. E há por fim, a instituição de uma nova possibilidade de perda no direito, quando uma extensa área está sendo ocupada a mais de cinco anos por um número considerável de pessoas, que tenham realizado obras e serviços. Todavia, nesse caso, será estipulado pelo juiz indenização.
O principio da função social exerce limite ao direito de propriedade, na medida em que esse perdeu seu caráter absoluto previsto anteriormente. O direito a propriedade está submetido a função social, não devendo o proprietário ultrapassar os limites impostos para que se garanta o bem-estar social.

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