FEDERALISMO, CIDADANIA E ACESSO A JUSTIÇA NO BRASIL: descentralização da coordenação federativa de acordo com os fundamentos constitucionais [1]

 

Adriana Alberto*       

Aloma Samira Martins*

Eliza Lisbôa*

 

 

SUMÁRIO

 

Introdução. 1 Federalismo brasileiro: evolução e estrutura.2 Cidadania e acesso à justiça: fundamentos constitucionais. 3 Estados federados: autonomia para a formação de cidadãos e do acesso à justiça. Conclusão. Referências bibliográficas.

RESUMO

 

O paper versa sobre a função dos poderes concedidos aos juízes, bem como dos seus limites de atuação no que tange à interpretação da norma legal, com o objetivo principal de analisar o papel do juiz na democratização da justiça, para tanto, abordar-se-á conceitos como democracia e justiça. O trabalho faz, ainda, uma observação sobre ao fato de o juiz ser parte orgânica do Estado Jurisdicional e, ainda assim, é também um indivíduo, que comporta uma quantidade de experiências e repertórios únicos, que influenciam na interpretação das normas jurídicas, e por consequência, no processo democrático.

PALAVRAS-CHAVE: Federalismo, cidadania, acesso à justiça, autonomia, descentralização

 

INTRODUÇÃO

 

1 FEDERALISMO BRASILEIRO: EVOLUÇÃO E ESTRUTURA

O primeiro Estado federal surgiu no século XVIII, mais especificamente no ano de 1787, na América do Norte, com a união das colônias inglesas que haviam se declarado independentes politicamente da Inglaterra (1776) e que vieram a constituir os Estados Unidos da América. Surge o federalismo, portanto, como um conjunto de preceitos constitucionais acordados entre forças divergentes, ou seja, centrífugas e centrípetas- o pacto federativo, com o duplo intuito de estabelecer a unidade  nacional das treze colônias inglesas independentes e garantir a autonomia política dessas colônias. (SOARES, 1998)

O federalismo tem como definção, segundo Soares (1998), como sendo uma forma de organização do Estado Nacional caracterizada pela dupla autonomia territorial do poder político, possuindo assim esferas autônomas de poder, sendo uma central, constituida pelo governo federal e outra descentralizada, que constitui os governos-membros, sendo que ambas têm poderes únicos e concorrentes para governar sobre o mesmo território e as mesmas pessoas.

O Brasil adotou a federação como forma de organização do Estado. Este modelo é acolhido por países como o Brasil que tem características políticas bem diversas, porém onde foi verificada a necessidade de preservar a unidade nacional e as autonomias regionais. Segundo Silva (2004, p. 99), o federalismo,

como expressão de direito constitucional nasceu com a constituição norte-americana de 1787. Baseia-se na união de coletividades políticas autônomas. Quando se fala em federalismo,em Direito Constitucional, quer-se referir a uma forma de Estado, denominada federação ou Estado Federal, caracterizada pela união de coletividades públicas dotadas de autonomia político-constitucional, autonomia federativa.

O Federalismo no Brasil passou a ser adotado em 1889, com a implantação da República, e com o advento da Constituição Federal de 1891 e confirmado pela CF de 1934. Sob o Estado Novo, o país voltou a um Estado Unitário. Porém com a Constituição Federal de 1946 ressurge o federalismo no Brasil e volta a sofrer um enfraquecimento durante o regime militar nascido em 1964, mas com a Constituição Federal de 1988 mostra-se a disposição federalista do Brasil, passando assim a dar maior autonomia aos estados-membros a partir da atual Constituição. Em nossa constituição adotamos três ordens a ordem total (União), ordens regionais- Estados e locais – municípios.

O Estado federal é dotado de personalidade jurídica de direito público internacional. Entendida como sendo entidade federal formada pela reunião das partes componentes, a união é constituída como sendo pessoa jurídica de direito público interno, autônoma em relação aos Estados e a que cabe exercer as prerrogativas da soberania do Estado brasileiro. Os Estados membros são entidades federativas componentes, dotadas de autonomia e também de personalidade jurídica de direito público interno. (SILVA, 2004).

Todo modelo federativo, apesar das peculiaridades de cada Estado tem como características a descentralização política, posto que a própria carta constitucional irá prevê núcleos de poder político que concederá autonomia para os entes federativos; terá também como base fundamental uma carta constitucional rígida no sentido de garantir a distribuição de competências entre os entes autônomos , surgindo, então, uma verdadeira estabilidade institucional. Não é permitido ainda, uma vez criado o pacto federativo o direito de separação, de retirada ou secessão, tanto é verdade que no Brasil, a CF/88 estabeleceu em seu artigo 34, I que tentativa de retirada ensejará a decretação da intervenção federal no estado rebelante. Outro aspecto a ser notado, é que a partir do momento que os Estados ingressam na federação perdem, esses, soberania e passam a ser autônomos entre si, de acordo com as regras constitucionalmente previstas, nos limites de sua  competência, sendo soberano, por seu turno todo o País. (LENZA, 2008).

O modelo Federativo do Brasil é único e detentor de várias características que lhes são peculiares. A CF brasileira, promulgada em 1988, reafirmou o federalismo como forma de Estado Brasileiro. Este é, de fato, um dos princípios dentre os mais importantes da constituição, sendo inclusive, cláusula pétrea. O federalismo fora buscado pelo Brasil, por ser este a melhor forma de Estado que pudesse atingir os objetivos da República Brasileira, como expressos no art. 3º da CF, no tangente à erradicação da pobreza, marginalização e redução das desigualdades sociais e regionais. Ademais, está ainda consagrada no primeiro artigo da Carta Magna a característica principal do Federalismo Brasileiro, ou seja, a formação de uma república indissolúvel composta por três níveis de governo: a união, os Estados –Membros e Municípios, essas três esferas possuindo, cada uma, autonomia administrativa, política e financeira e, principalmente, uma repartição de competências da matéria tributária privativas. (LIMA, 2008)

Assim o federalismo brasileiro como forma de cumprir o art. 3º da CF, previu a erradicação da pobreza, e de desigualdades sociais e regionais, buscou, portanto, estratégias que melhor se adotassem ao seu vasto território. Assim, o federalismo brasileiro inovou ao conceder o status de ente federativo ao município e ao elevar a Distrito Federal como ente dotado das mesmas características dos demais, sendo ele considerado, inclusive pessoa política. (LIMA, 2008).

Outra relação que se pode tratar do federalismo, é que por ser o Brasil um estado democrático o modelo federativo seria o modelo mais adequar-se com o federalismo. (...) A proposição é que a federação só tem efetividade e só pode subsistir em condição democrática de governo nacional. Ou seja, a democracia no nível nacional é condição indispensável para a vigência do federalismo. (...) (SOARES, 1998, p.146).

De fato pode-se afirmar que a federação é condição necessária para a vigência de um governo democrático em determinados contextos, como o Brasileiro, o de grandes heterogeneidades territoriais, pois a democracia é um regime que busca dar expressão a pluralidade de interesses presentes na sociedade através da participação política e apresenta todo um aparato constitucional e institucional que estabelece as regras legítimas para a expressão de interesses.

2 CIDADANIA E ACESSO À JUSTIÇA: FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS

 

Quando se fala em cidadania o conceito e o exercício desta remete a pensar na possibilidade de votar e ser votado, que na Constituição Federal do Brasil é assegurada no capítulo IV, dos artigos 14 ao 16, no tópico que menciona diretamente “Dos Direitos Políticos”. Assim o exercício da cidadania é diretamente relacionado à participação no processo de escolha dos representantes junto ao Poder Executivo e Legislativo. Essa cidadania, portanto, está também entrelaçada ao processo democrático que faz do Brasil uma Republica Federativa num Estado Democrático de Direito. Entretanto, é possível resumir o exercício da cidadania à participação política de cada individuo que faz parte desta nação?

Para tanto, é necessário analisar-se o fenômeno da cidadania de forma histórica e complexa. O exercício de certos direitos, como a liberdade de pensamento e o voto, não gera automaticamente o gozo de outros, como a segurança e o emprego. (...) a liberdade e a participação não levam automaticamente, ou rapidamente, à resolução de problemas sociais (CARVALHO, 2005, p. 8 – 9). Assim sendo, pode-se dizer que, além de direitos políticos, o exercício da cidadania requer o uso de direitos civis – como a vida, a liberdade, a igualdade – e direitos sociais – como a educação, saúde, ao trabalho e previdência social.

Historicamente no Brasil, o fenômeno da cidadania se deu a partir de uma colonização com conotação comercial. Este foi um empreendimento do governo colonial aliado a particulares. A atividade com maior lucratividade foi a produção de açúcar que era exportado para Europa. A produção necessitava grandes capitais e mão-de-obra (CARVALHO, 2005, p.18). A introdução de capital gerou o inicio das desigualdades, com diferenças de senhores de engenho para outros habitantes; e a exigência de mão-de-obra gerou a escravização de africanos. Surgiu, assim, um ponto que marcou o Brasil durante séculos e, que de alguma forma, ainda faz parte da sociedade, no que se refere principalmente à busca de direitos fundamentais que é o latifúndio monocultor e exportador de base escravista. Seguidamente, iniciou-se a exploração do ouro e outros minérios, a pecuária e demais atividades. Mas o que trazia de fato efeito negativo para o exercício da cidadania era a escravidão, pois esta não favorecia a formação de cidadãos. (CARVALHO, 2005, p.21).

Muitos foram os efeitos desse tipo de formação da nação brasileira. Alem desse aspecto negativo da escravidão, onde escravos não possuíam direitos políticos, sociais e civis, eles não se sentiam parte de uma nação, não havia um sentimento de nacionalidade e lealdade a um Estado, ou mesmo território que de algum modo os fizesse iguais. Esse sentimento de fazer parte é algo que se faz necessário também nesse exercício da cidadania. É difícil haver cidadania sem a construção desta através da educação, fato que não foi dado ênfase no Brasil, nem em período colonial ou mesmo na atualidade. A boa educação configura pessoas com maior capacidade intelectual e através do pensar e conhecer surge a necessidade de busca por direitos, ou seja, a não acomodação.

Com o passar dos anos, a Proclamação da Independência, Abolição da escravatura, Proclamação da Republica, nessa seqüência, o Brasil começa a se estabelecer e os indivíduos, portanto, passam a buscar um ideal em comum, e a luta por participação nas decisões que se referem ao coletivo, nasce a partir do proletariado, nos centros urbanos e industrializados que vem a configurar a paisagem nacional.

Ao analisarmos o Brasil já por volta da década de 80, percebe-se que essa educação e necessidade de busca por direitos se refletem da seguinte forma a partir de pesquisas realizadas por Mauro Capelletti e Bryant Garth num movimento iniciado em década anterior:

(...) a principal questão naquele momento, diferentemente do que ocorria nos demais países, sobretudo nos países centrais, não era a necessidade de walfare state e a necessidade de se tornarem efetivos os novos direitos conquistados principalmente a partir da decada de 60 pelas minorias éticas e sexuais, mas sim a própria necessidade de se expandirem para o conjunto da população direitos básicos aos quais a maioria não tinha acesso, tanto em função da tradição liberal-individualista do ordenamento jurídico brasileiro, como em razão da histórica marginalização socioeconômica dos setores subalternizados e da exclusão político-juridica provocada pelo regime pós 64 (JUNQUEIRA, 1994)

É nesse sentido que, de certa forma, ainda se encontra o acesso à justiça no Brasil: de forma dividida por camadas sociais. Aqueles que possuem maior informação, ou seja, acesso a uma melhor educação, tem maior conhecimento de seus direitos tanto civis, quantos políticos e sociais, podendo assim exigi-los quando necessário. Porem uma maior população, considerada marginal à sociedade, sequer conhece ou mesmo os entende para efetivamente exercer sua cidadania.

Apesar disso, o movimento de globalização e conseqüente transformação social existente, emerge novos conflitos entre os indivíduos e quase que obrigatoriamente os remete a busca de resolução dos mesmos na esfera judiciária. Joaquim Falcão, especialista no assunto sociologia jurídica, menciona através de um texto que se torna referencia de campo que a partir da preocupação com a democratização do Poder Judiciário, é analisado o “acesso à justiça como um mecanismo que pode ou não estar a favor da implementação da representação coletiva dos cidadãos, como aperfeiçoamento do ideal democrático” (FALCÃO, 1981).

Assim, o próprio judiciário não consegue atender às suas demandas decorrentes destes conflitos emergentes na sociedade até mesmo pelo fato de se tratar de uma cultura jurídica de caráter liberal e individualista, que não consegue lidar com esse novo padrão de conflito, principalmente no campo coletivo e social.

Desse modo, no âmbito Constitucional, que assegura atualmente, a partir da Constituição de 1988, direitos e garantias fundamentais, direitos políticos e direitos sociais na qual se embasa o exercício da cidadania, enumera-se para tanto os princípios que regem a Lei Maior e base para o ordenamento jurídico vigente.

O art. 1º da Constituição, em seu caput, resume em uma única sentença as características essenciais do Estado brasileiro: trata-se de uma federação (forma de Estado), de uma republica (forma de governo), com regime político democratico (soberania do povo), e constitui ademais um Estado de Direito (implica a noção de limitaçao do poder e de garantia de direitos fundamentais a particulares). (PAULO, ALEXANDRINO; 2010)

A partir da noção de federação entende-se a união de estados membros, Distrito Federal e Municípios sendo pessoas jurídicas de direito publico, autônomas e regidas pelo principio da indissolubilidade do vinculo federativo. O sentido de Republica tem como característica marcante a alternância de poder e está ligada ao principio democrático e principio da igualdade, ou seja, ausência de diferenças ou privilégios. Assim sendo, o governo é um governo do povo que mesmo em sua representatividade já que não se trata de uma democracia direta mas representativa, deve participar efetivamente através da escolha de seus representantes políticos, na administração do Estado Brasileiro, com fiscalização e cobranças em diversos setores.

A cidadania no Brasil representa na Constituição Federal como fundamento do Estado e não apenas como elemento técnico jurídico. (...) a cidadania aqui enunciada não se trata de simples atribuição formal de direitos ativos e passivos aos brasileiros que atendam aos requisitos legais. É necessário que o Poder Publico atue, concretamente, a fim de incentivar e oferecer condições a efetiva participação política dos indivíduos nos negócios do Estado, fazendo valer seus direitos, controlando os atos dos órgãos públicos, cobrando de seus representantes os compromissos por eles assumidos, ou seja oferecendo aos indivíduos condições materiais para efetivamente integralizarem uma sociedade política organizada (PAULO, ALEXANDRINO; 2010)

 

3 ESTADOS FEDERADOS : AUTONOMIA PARA A FORMAÇÃO DE CIDADÃOS E DO ACESSO À JUSTIÇA

 

Como visto anteriormente, o Brasil é um país federalista há bastante tempo. O impacto do federalismo se fez presente em toda a construção do atual Estado brasileiro. Sua influência sobre os governantes aumentou ainda mais com a redemocratização e a descentralização realizadas pela Constituição de 1988. Nestes vinte e dois anos, ao mesmo tempo em que os serviços públicos e as demandas sociais cresciam, as relações intergovernamentais tornavam-se mais complexas.

A Constituição Federal de 1988 definiu a base do Estado federativo brasileiro a partir de um modelo cooperativo de repartição de competências, em que existem conjuntamente competências privativas, concorrentes e suplementares entre os entes federados, tanto nos aspectos legislativos, quanto nos aspectos administrativos e tributários. Os artigos 22 a 25 e o 155, CF, explicitam as competências dos Estados-membros da federação brasileira.

Com graus variados de autonomia e com maior atuação do que no passado, há gestores municipais, estaduais e federais em educação, saúde, assistência social e em outras políticas públicas importantes para o país. Assim, a coordenação entre os níveis de governo se torna cada vez mais necessária. Segundo Morais (2007), a adoção do estado federal gira em torno do princípio da autonomia e da participação política e pressupõe a participação de regras constitucionais, tendentes a indissolubilidade. A autonomia serve para manter a descentralização. E a participação política, para garantir a união. Porém, descentralização e união devem ser definidas sempre no consenso, na legitimidade, na consciência cooperativa.

Algumas vezes, entretanto, podemos perceber que nem sempre as deliberações de um ente federativo combinam com a dos demais. Essas divergências influenciam de forma incisiva na formação da cidadania e do acesso à justiça. Podemos notar que os direitos assegurados pela Constituição da República não são igualmente disseminados frente às desigualdades regionais.

Em Estados federativos, estados e municípios – porque dotados de autonomia política e fiscal – assumem funções de gestão de políticas públicas ou por própria iniciativa, ou por adesão a algum programa proposto por outro nível mais abrangente de governo, ou ainda por expressa imposição constitucional (ARRETCHE, p.114)

A autonomia política e fiscal dos governos estaduais e municipais faz com que estes estabeleçam planejamentos próprios de investimentos em programas sociais, educação, saúde, entre outros direitos básicos dos cidadãos. Dessa forma, as políticas de ampliação do acesso à justiça e para formação de cidadania, que constituem os direitos dos indivíduos, num regime federativo, podem refletir uma postura de igualdade ou de desigualdade das coletividades políticas regionais entendidas como os governos subnacionais, de maneira que um cidadão tenha desiguais oportunidades de acesso, de permanência e de padrão de qualidade de ensino, saúde, alimentação, moradia, etc, de acordo com cada subgoverno.

“Isso explica por que se apresenta, às vezes, um governo imobilizado diante dos problemas nacionais, um Congresso insensível, inoperante, ou preso na interminável discussão de temas que nunca se resolvem em benefício da coletividade”.(MARTINEZ, p.23) Os estados descentralizados se preocupam com seus interesses particulares sem observar o bem da coletividade, da unidade federativa.

Essa descentralização da gestão, pela autonomia dos subgovernos, deveria ser um instrumento essencial para o desenvolvimento de uma sociedade mais democrática, mais cidadã e com maior consciência de seus direitos, pois as gestões locais possuem uma visão melhor da realidade socioeconômica de sua região. A idéia é a de que, quanto maior for a aproximação do governo local com sua população, mais democrática e eficaz será a administração local, suprindo as necessidades específicas de cada área. Todavia, o que se observa é uma disputa em torna da distribuição de competências, de controle político e do comando sobre o gasto público.

“No Brasil, a responsabilidade pública pela gestão de políticas sociais passou a ser um dos elementos da barganha federativa”. (ARRETCHE, p.115) Um conjunto de alianças formadas com base em fundos públicos estimula a desigualdade econômica e as enormes assimetrias sociais. A democracia, nesse caso, é confundida com o pacto federativo. A articulação do poder central com os poderes regionais e locais que deveria estar numa dimensão associativa com o objetivo de chegar a resultados que garantam o bem estar da federação, são na realidade, manifestações de interesses de uma particular minoria da população.

Uma Constituição como a brasileira, que estrutura não apenas o Estado em sentido estrito, mas também a própria esfera pública, dispondo sobre a organização da própria sociedade e sobre setores da vida privada, outorga a cidadania um status formal e material de sujeitos da própria história, co-responsáveis pela construção cotidiana de um projeto de vida que também se encontram normatizados pela Carta Política de 1988. Em face desta realidade, é possível imaginarmos ações públicas e governamentais divorciadas dos interesses públicos que afetam esta cidadania, principalmente aquelas que dizem respeito ao seu maior número, o que implica reconhecermos a premência de abertura dos instrumentos e mecanismos dicisionais na esfera do político e mesmo do jurídico, com o fito de sensibilizá-los para uma democracia efetivamente real e afinada com o novo modelo de sociedade democrática de direito que se espera deste país. (LEAL, p.187)

O pressuposto do federalismo é uma organização territorial e política que vise a garantir a repartição de responsabilidades governamentais, ao mesmo tempo em que esteja assegurada a integridade do Estado nacional frente às inúmeras disputas e desigualdades regionais. É, portanto, uma forma de governo regida pelo princípio da igualdade política de coletividades regionais desiguais.

 

CONCLUSÃO

Os países adotam o modelo federativo quando há uma situação caracterizada por duas coisas: a primeira é a existência de desigualdades numa determinada nação, vinculadas à questão territorial (grande extensão e/ou enorme diversidade física), a diferenças étnicas e/ou lingüísticas, a disparidades socioeconômicas, ou então a diversidades culturais e políticas entre as regiões de um país. A segunda condição que leva à escolha do federalismo é a ação política baseada no ideal da unidade na diversidade capaz de, ao mesmo tempo, manter unidas e autônomas as partes de um mesmo território.

Desde o seu nascimento, a federação brasileira teve dificuldades para responder corretamente aos anseios desse tipo de organização política. O pensamento dominante nos legisladores de 1988 era de que a democracia somente poderia ser consolidada e desenvolvida por meio da descentralização política e fiscal e que os avanços da cidadania seriam um passo necessário nesse processo.

Nota-se que os estados vêm procurando aprofundar suas estratégias para descentralizar e regionalizar aumentando as parcerias com os municípios e com a criação de instrumentos que melhorem a ação dos Estados na realização de seus objetivos ao longo de seus territórios.  O que temos, contudo, é um sistema de trocas responsável pela consolidação de interesses particulares. Nos últimos anos, as forças centrífugas desagregadoras tem se constituído em um problema para a manutenção de uma democracia ativa e para a formação de uma cidadania consciente para a luta de seus direitos.

O federalismo responde à realização do princípio da descentralização vertical e pluralidade democrática. Este fato pode ser verificado na divisão vertical de poderes. A descentralização política e a tendência pluralista tornam este modelo mais democrático. A soberania pertence ao todo. A diversidade resulta em um pluralismo jurídico que admite legislações diferenciáveis às partes especificas de cada região, desde que permitida na Constituição. Aperfeiçoar a descentralização e corrigir seus defeitos são um caminho na resolução dos principais entraves federativos do Brasil.

 

REFERÊNCIAS

ARRETCHE, Marta T.S. Políticas sociais no Brasil: descentralização em um estado federativo. Revista Brsileira de Ciências Sociais. vol.14. n.40.  jun. 1999. Disponível em: www.scielo.br/pdf/rbcsoc/v14n40/1712.pdf. Acesso em: 31 out. 2010.

LEAL, Rogério Gesta. Teoria do Estado: cidadania e poder político na modernidade. 2.ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001.

LENZA, Pedro. Direito Constitucional esquematizado. São Paulo: saraiva, 2008.

LIMA, Tatiana Maria Silva Mello de. O Federalismo Brasileiro: uma forma de Estado peculiar. Estação Científica online.Juiz de Fora, n.05, jan. 2008. Disponível em: http://www.fesjf.estacio.br/revista/edicao05/artigos/EC05%20TATIANA%20FEDERALISMO.pdf. Acesso em: 02 nov. 2010.

MARTINEZ, Paulo. Poder e cidadania. Campinas, SP: Papirus, 1997.

MORAIS, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 2007.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo.São Paulo: Malheiros editores, 2004.

 

SOARES, Márcia Miranda. Federação, democracia e instituições políticas. Lua Nova, nº 44, 1998.

VICENTE, Paulo. Direito Constitucional Descomplicado: Vicente Paulo, Marcelo Alexandrino – 5 ed. ver. e atualizada. – Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método: 2010



[1]  Paper apresentado como requisito parcial para aprovação nas disciplinas Direito Constitucional I e Sociologia Jurídica do curso de Direito da UNDB ministradas pela profª Ana Paula e profº Rafael respectivamente.

* Graduandas do 3º período do curso de Direito da Unidade de Ensino Superior Dom Bosco – UNDB