Execução por quantia certa na Fazenda Pública: O pagamento do precatório diante da perspectiva do regime excepcional

Execução por quantia certa na Fazenda Pública: O pagamento do precatório diante da perspectiva do regime excepcional*

Daniele das Graças Sousa e Silva**

Isabela Cristina da Silva Veloso***

Cristhian Barros****

Sumário: Introdução; 1 Disposições Gerais a cerca da Execução na Fazenda Pública; 2 Regime de Precatório; 3 Pagamento diante do regime excepcional; 4 Emenda Constitucional 62/2009; Considerações Finais; Referências.

RESUMO
O presente trabalho tem como intuito explicar no que consiste o regime excepcional para a quitação de precatórios que atinge Estados, Municípios e Distrito Federal e de que forma este se desenvolve. Para uma melhor compreensão sobre o tema abordado serão explanadas considerações sobre a execução na Fazenda Pública na perspectiva de corroborar suas peculiaridades, enfatizando a cerca dos precatórios uma vez que serão de extrema relevância para entender o que será exposto. Mostrar-se-á de forma assídua os motivos que tornam o referido regime inconstitucional, instituído pela Emenda Constitucional 62/2009 e os empecilhos advindos do artigo 97 da ADCT da Constituição Federal.
Palavras Chaves: Execução. Fazenda Pública. Precatório. Emenda Constitucional 62/2009.

INTRODUÇÃO
O tema abordado almeja uma melhor compreensão cobre o regime excepcional para pagamento de precatórios estabelecido através da Emenda Constitucional n° 62/2009, esta alterou o artigo 100 da Constituição Federal de 1988 e acrescentou o artigo 97 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Isso ocorreu na perspectiva de quitar precatórios vencidos. Para adentrar de maneira mais assídua no tema em questão serão explanadas as peculiaridades que permeiam a execução por quantia certa na Fazenda Pública ressaltando os motivos alegados para que estas venham a ser permitidas.
Ocorre que o Estado viabilizou ao cidadão que quando não houvesse a quitação de determinada dívida seria possível, através dos parâmetros legais, que o pagamento ocorresse através da intervenção Estatal. No entanto o fato da Fazenda Pública agir em nome da coletividade atribui a essa um tratamento distinto, quando o ente público é o devedor o pagamento ocorre por meio de requisição efetuada pelo juiz ao Presidente do respectivo Tribunal.
Será enfatizado que na Fazenda Pública não há expropriação dos bens uma vez que os bens públicos são inalienáveis, fato corroborado tanto pelo Código Civil quanto pela Constituição Federal de 1988 devendo ser obedecido a ordem de apresentação dos precatórios. Na perspectiva de viabilizar uma melhor assimilação do conteúdo que será discutido no decorrer do artigo será demonstrado no que consiste o regime de precatório ressaltando que este é uma ordem de pagamento e que existem diversas prioridades para que ocorra a quitação de todos eles mostrando ainda por que o citado regime ocorre na Fazenda Pública.
Mostrar-se-á as dificuldades advindas pela Emenda Constitucional nº 62/2009 que proporcionou a criação do regime excepcional, corroborando no que este consiste e como ocorre seu procedimento. Finalizando o assunto em questão será demonstrado que a citada Emenda Constitucional, devido a diversos aspectos, é considerada inconstitucional, fato que atinge de forma direta ou indireta a todos os indivíduos que possuem como devedor a Fazenda Pública gerando a estes diversos empecilhos.

1 DISPOSIÇÕES GERAIS A CERCA DA EXECUÇÃO NA FAZENDA PÚBLICA
A execução que se encontra no Código de Processo Civil pode ser definida como uma intervenção do Estado, provocada pelo credor, esta ocorre devido o fato de não ter sido efetuada determinada obrigação de maneira espontânea por seu respectivo responsável. (GIRARDI, [?], p. 3,4) Na execução por quantia certa, sendo o devedor solvente, será feito a utilização da técnica de expropriação de bens no intuito de alcançar a satisfação do credor, no entanto quando se trata da Fazenda Pública a referida regra não é aplicada uma vez que os bens públicos são impenhoráveis e inalienáveis. Na Fazenda Pública os pagamentos advêm do erário por isso possuem um tratamento específico, dessa forma estão sujeitos ao regime de precatório ou da Requisição de Pequeno Valor. Este tratamento distinto ocorre em razão da Fazenda Pública agir em interesse da coletividade, porém isso provoca atraso no processo além de tornar-lo ainda mais burocrático e penoso. (GIRARDI, [?], p.4)
Outro aspecto a ser ressaltado é que na Fazenda Pública quanto ao procedimento, não há diferença em relação ao título executivo. Diferente da execução por quantia certa quando o devedor é pessoa de direito privado, neste se o título for judicial o procedimento será o cumprimento de sentença e sendo extrajudiciais as regras de procedimento serão as dispostas no artigo 652 do CPC. (BRAGA, CUNHA, DIDIER JUNIOR, 2012, p. 723,724)
Não há penhora no procedimento por quantia certa contra a Fazenda Pública, tampouco apropriação ou expropriação de bens para alienação, o procedimento obedecerá ao que está disposto no artigo 730 e 731 do Código de Processo Civil, havendo possibilidade que a Fazenda Pública interponha embargos de declaração para que depois seja expedido o precatório: (CUNHA, p. 307-375, 2013)
Art. 730. Na execução por quantia certa contra a Fazenda Pública, citar-se-á a devedora para opor embargos em 10 (dez) dias; se esta não os opuser, no prazo legal, observar-se-ão as seguintes regras: (Vide Lei nº 8.213, de 1991) (Vide Lei nº 9.494, de 1997)
I - o juiz requisitará o pagamento por intermédio do presidente do tribunal competente; II - far-se-á o pagamento na ordem de apresentação do precatório e à conta do respectivo crédito.
Art. 731. Se o credor for preterido no seu direito de preferência, o presidente do tribunal, que expediu a ordem, poderá, depois de ouvido o chefe do Ministério Público, ordenar o seqüestro da quantia necessária para satisfazer o débito. (PLANALTO, Site, 2014).
O fato de a Fazenda possuir uma disciplina diferente dos bens particulares está ligado ao seu patrimônio, pois este tem uma finalidade pública e obedece ao que está disposto no artigo 100 do Código Civil no qual assegura que os bens públicos de uso comum do povo e uso especial são inalienáveis. A constituição Federal também disciplina a questão e enfatiza em seu artigo 167 inciso II que os pagamentos efetuados pela Fazenda Pública devem obedecer ao teto previsto pelos orçamentos do respectivo órgão. Por todas essas peculiaridades foi necessário estabelecer um regime especial de pagamento, que ocorre através de precatórios e encontra-se previsto no artigo 100 da Constituição Federal.
Dessa forma quando ocorre a condenação o judiciário deve requisitar a pessoa de direito público que inclua no orçamento um valor que venha a suprir o débito, esse pagamento obedecerá a uma ordem. O Regime em questão alcança todas as entidades que estão no conceito de Fazenda Pública, nos três níveis da Federação, assim o regime aborda União, Estados, Municípios, Distrito Federal, Autarquias e fundações de Direito Público. (ARENHART, MARINONE, 2008, p. 401, 403)

2 REGIME DE PRECATÓRIO
Os pagamentos realizados pela Fazenda Pública ocorrerão através de créditos incluídos no orçamento, que são feitos mediante precatório. Esse se assemelha a uma carta de sentença, no entanto diferente desta, não terá o intuito de iniciar procedimento judicial e deverá ser enviado à entidade que foi condenada para que ocorra a inclusão do devido valor no respectivo orçamento. A competência para o a elaboração e encaminhamento do precatório ao Presidente do Tribunal é atribuída ao juízo da execução, o Presidente desenvolverá somente atividade administrativa no que diz respeito aos exames da regularidade formal do precatório e ao controle de sua ordem cronológica. (ARENHART, MARINONE, 2008, p. 405, 406) Nesse sentido o enunciado 311 da súmula do STJ corrobora que “os atos do Presidente do Tribunal que disponham sobre processamento e pagamento de precatório não têm caráter jurisdicional”. Dessa forma havendo questões incidentais na execução contra a Fazenda Pública estas devem ser solucionadas pelo juízo que julgou a causa em primeiro grau. (BRAGA, CUNHA, DIDIER JUNIOR, 2012, p. 733,734)
Luiz Fux corrobora que os precatórios são “instrumentos substanciais da solicitação da verba necessária ao pagamento à autoridade administrativa”. (FUX, 2008, p. 334) Além de outros artigos do Código de Processo Civil o precatório encontra-se disposto nos artigos 484 e 527, sendo necessário para seu recebimento e quitação uma cópia da procuração contento poderes expressos para a realização dos citados atos. A ordem cronológica deve ser respeitada, ou seja, o pagamento dos credores mais antigos deve ser feito antes dos mais recentes, como assegura o artigo 730, II do CPC (ASSIS, 2012, p. 1110, 1111), a Constituição Federal também regula a referida ordem, uma vez que o artigo 100, caput, privilegia os créditos de natureza alimentícia atribuindo a eles uma ordem própria. Esses são equiparados aos créditos que decorrem de pensões alimentícias derivadas de ilícito, assim como prestações salariais: (FUX, 2008, p. 336)

Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009). (Vide Emenda Constitucional nº 62, de 2009) ( PLANALTO, Site, 2014.)
Dessa forma os créditos alimentares devem ser pagos antes dos demais, esclarecendo o enunciado da súmula 655 do STF que "a exceção prevista no art.100, caput, da CF, em favor dos créditos de natureza alimentícia, não dispensa a expedição de precatório, limitando-se a isentá-los da observância da ordem cronológica dos precatórios decorrentes de condenação de outra natureza". Além dessa prioridade, outra deve ser observada, antes de ocorrer o pagamento de créditos alimentares devem ser quitados aqueles que além de serem de natureza alimentícia tenham como titulares idosos ou portadores de doenças graves. Esse valor deve possuir o equivalente ao triplo do limite estabelecido para requisições de pequeno valor. (BRAGA, CUNHA, DIDIER JUNIOR, 2012, p. 731.)
Com base no artigo 100 da Constituição Federal ainda é possível observar que os precatórios apresentados até 1º de julho deverão ser incluídos no orçamento da entidade para que dessa forma o pagamento ocorra até o final do exercício seguinte, no entanto se houver insuficiência de recursos para a quitação de todos os débitos o pagamento ficará para o exercício financeiro subseqüente, por essa razão é comum que existam precatórios que demorem anos para ser quitados, contudo deve sempre haver a atualização do precatório originário para que assim o credor não venha a ser lesado. (ARENHART, MARINONE, 2008, p. 407)
O artigo 5º do citado artigo corrobora que deve haver a correção monetária do valor entre no período de inscrição e o pagamento. Quanto aos juros moratórios o STF através da súmula 17 entendeu não haver a incidência destes sendo cabível reclamação judicial contra decisões que se posicionem de maneira contrária ao STF. Os juros moratórios incidirão somente a partir do atraso no pagamento, aqueles que não venham a ser pagos a partir de janeiro do ano seguinte. Além dos juros, caso os precatórios não venham a ser pagos, é possível determinar o sequestro ou bloqueio de verbas públicas almejando a efetivação do pagamento, com o advento da Emenda Constitucional 62/2009 o sequestro que antes era possível somente para a preterição da ordem cronológica passou a ser viável para a falta de alocação orçamentária do valor necessário para que haja a satisfação do crédito. (BRAGA, CUNHA, DIDIER JUNIOR, 2012, p. 735, 739)
3 O REGIME EXCEPCIONAL
Quando os precatórios já estiverem vencidos, ou seja, aqueles que foram apresentados até 1º de julho e não foram quitados até o final do exercício seguinte como enfatiza o § 5º do artigo 100, os seus pagamentos ocorrerão de acordo com o artigo 97 do ADCT da Constituição Federal de 1988. Neste regime também estão inclusos o valor atualizado das parcelas inadimplidas no parcelamento dos artigos 33 e 78 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) assim como o saldo de acordos judiciais e extrajudiciais. O referido regime aplica-se aos parágrafos 2º relacionado ao crédito alimentar das pessoas idosas e doentes, §3º que exclui os créditos de menor quantia uma vez que o parágrafo já os exclui do artigo 100 da Constituição Federal, os parágrafos 9º e 10º que dizem respeito sobre compensação com os Créditos da Fazenda Pública já executada, o § 11 o qual aborda sobre pagamento do preço de imóvel licitado com o crédito representado pelo precatório, § 12 que discorre forma de atualização monetária e juros e por fim os parágrafos 13º e 14º que versam sobre cessão do crédito representado pelo precatório. (ASSIS, 2012, p. 1113, 1112.). Esse regime foi inserido pela Emenda Constitucional 62/2009 que acrescentou ao artigo 100 da Constituição Federal os parágrafos 15 e 16 que viabilizaram ao legislador a possibilidade da criação de um regime especial para quitação de precatórios de Estados, Distrito Federal e Municípios, sua criação tem como objetivo a quitação de precatórios que já se encontram vencidos há muitos anos. (BRAGA, CUNHA, DIDIER JUNIOR, 2012, p. 749)
O regime em questão deve ser imposto através de Lei Complementar, no entanto enquanto esta não for editada as regras a serem seguidas são que estão contidas no artigo 97 da ADCT da Constituição Federal. Dessa forma a referida Emenda Constitucional além de modificar o artigo 100 da Constituição Federal também incluiu o artigo 97 em seu ADCT. Para que ocorra o pagamento dos precatórios vencidos ou não, Estados, Distrito Federal e Municípios devem depositar a cada mês em uma conta específica 1/12 (um doze avos) do valor calculado a partir das respectivas receitas correntes líquidas, que equivalem a soma das receitas tributária, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de contribuições e de serviços, transferências correntes e outras receitas correntes. Tudo aquilo depositado na citada conta não poderá voltar aos Estados, Municípios ou Distrito Federal, sendo que esses recursos arrecadados serão administrados pelo Tribunal de Justiça Local. (BRAGA, CUNHA, DIDIER JUNIOR, 2012, p. 750)
O regime extraordinário divide-se em duas perspectivas são duas formas de deposito. A primeira ocorre em conta especial referindo-se ao valor do artigo 97, §2º, I e II enquanto a outra maneira é a do depósito em conta especial do valor referido no artigo 97, §2º, I e II acrescido de juros e correção monetária. (ASSIS, 2012, p. 1113, 1112.). Esses depósitos poderão ser mensais, sendo o valor equivalente a percentuais que incidem sobre a receita corrente líquida ou depósito anual ao longo de 15 anos correspondentes a soma de todos os precatórios devidos divido pelo número de anos que faltam no regime especial de pagamento. (BRAGA, CUNHA, DIDIER JUNIOR, 2012, p. 750) Nesse sentido Prata Filho explica que esse novo regime permite que o pagamento de precatórios seja parcelado em até 15 anos além de estabelecer novas formas da Fazenda Publica quitar seus débitos. Os Estados, Municípios e Distrito Federal que se encontrarem em mora adotarão o novo regime que excluirá o sistema de pagamento previsto pelo artigo 100 da CF. ( PRATA FILHO, [?] p.10-13)
De acordo com o § 6º do artigo 97 da ADCT, a destinação de metade do valor depositado será para o pagamento em ordem cronológica observando o § 1º do artigo 100 da Constituição Federal vigente. Quanto a outra metade do valor se terá como opção o pagamento dos precatórios por leilão, pagamento à vista daqueles que não foram quitados conforme ao citado § 6º e o pagamento direto aos credores (ASSIS, 2012, p. 1114.)

4 EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 62/2009
Depois do advento da Constituição de 1988 diversas Emendas Constitucionais surgiram no intuito de solucionar o problema referente ao pagamento de precatórios, no entanto não houve sucesso e a dívida Publica somente aumentou. Em mais uma tentativa, almejando a solução dos empecilhos ocorridos pelo inadimplemento dos precatórios foi editada a Emenda Constitucional de nº 62 de 2009 que, como ressaltado anteriormente, alterou o artigo 100 da Constituição Federal vigente e acrescentou o artigo 97 no do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. A citada Emenda trouxe a terceira moratória para quitação dos precatórios sendo por sua vez caracterizada como inconstitucional sendo rotulada de “Emenda do Calote”. (GIRARDI, [?], p.11, 12)
A inconstitucionalidade da Emenda ocorre tanto no aspecto formal quanto material, no que se refere às formalidades que devem ser seguidas para que ocorra a criação de uma Emenda Constitucional pode-se destacar a falta de respeito ao interstício mínimo entre os dois turnos de votação que deve ser de no mínimo cinco dias como estabelece o artigo 362 do Regimento Interno do Senado Federal (RISF), o devido processo legislativo estabelecido pelo artigo 60, §2º da Constituição Federal de 1988 e a inobservância do §2º do artigo 60 também da Constituição que corrobora que deve haver discussão e votação em cada Casa do Congresso Nacional em dois turnos. Quanto a inconstitucionalidade material é relevante destacar o §2º do artigo 100 da Constituição Federal/ 88 que apesar de introduzir uma preferência humanitária de quitação do precatório fez a seguinte delimitação “cujos titulares tenham 60 (sessenta) anos de idade ou mais na data de expedição do precatório”, esse trecho excluiu aqueles que na data da expedição do precatório ainda não haviam atingido 60 anos, mas que posteriormente atingiram essa idade violando assim os princípios da igualdade, proporcionalidade e razoabilidade. (GIRARDI, [?], p.15,17)
Através da Emenda Constitucional em questão que acrescentou ao artigo 100 da Constituição Federal/88 os parágrafos 15 e 16 e ao ADCT o artigo 97, foi possível a criação do regime excepcional. Apesar do válido intuito que possui o regime já ressaltado anteriormente, sendo este o pagamento de precatórios já vencidos, é considerado inconstitucional, este funciona como uma “concordata” ou “moratória” na perspectiva de quitar a quantidade extensiva de dívidas acumuladas pelos Estados, Municípios e Distrito Federal advindas de condenações judiciais já transitadas em julgado. O regime estabelecido pela Emenda Constitucional nº 62/2009 não alcança a União e seus entes federativos uma vez que estes se encontram em dia com o pagamento dos seus respectivos precatórios. (BRAGA, CUNHA, DIDIER JUNIOR, 2012, p. 749,753).
As citadas mudanças privilegiam aquele que oferece maior deságio no valor do seu crédito priorizando dessa forma o pagamento do seu precatório, isso ocasiona um desrespeito ao princípio da efetividade da jurisdição. Observa-se ainda que há falta de observância nas decisões judiciais transitadas em julgado, pois o regime de certa maneira extinguiu o dever de alocar as verbas orçamentárias para a liquidação integral dos débitos.( BRAGA, CUNHA, DIDIER JUNIOR, 2012, p.753).
Além da referida inconstitucionalidade, diversos empecilhos foram ocasionados a partir do advento da emenda Constitucional n° 62/2009, dentre os quais aqueles que passaram a existir através da inclusão do artigo 97 no ADCT. O parâmetro adotado na atualização de precatórios dos parágrafos 1º, II, e 16, do artigo 97 foi o índice de remuneração da caderneta de poupança, ocorre que esse é utilizado para suprir a desvalorização da moeda no decorrer do tempo. Dessa forma foi fixado um índice genérico de atualização, assim sendo sempre a mesmo, essa nova forma de fixação acaba gerando com o passar do tempo uma valoração excessiva do crédito e até mesmo uma desvalorização deste, diante disso o que ocorrerá ou um enriquecimento sem causa ou decréscimo do valor devido em prejuízo do credor. (GIRARDI, [?], p.20-27) Dentre os diversos transtornos Prata Filho destaca a ofensa aos princípios constitucionais:
O regime especial por depósitos anuais, no prazo de quinze anos, é compreendido por Leonardo José Carneiro da Cunha como uma afronta ao princípio constitucional da duração razoável do processo, haja vista não ser compatível com um processo justo, que ofereça resultados efetivos num prazo razoável. Como é afirmado na ADI no 4.357, o parcelamento de débitos em quinze anos é “verdadeira zombaria, galhofa que se faz ao jurisdicionado e ao próprio Poder Judiciário”. Ademais disso, a mencionada ADI assevera que o Poder Público não pode impor ao jurisdicionado a forma e o tempo em que o pagamento vai ocorrer, tendo em vista que o precatório nada mais é do que a garantia constitucional de cumprimento das decisões judiciais. ( PRATA FILHO, [?] p.16)

É de extrema relevância enfatizar a afetação ao Estado democrático advinda através das mudanças ocorridas, havendo notória ofensa aos princípios basilares do Estado, além da duração razoável do processo a dignidade da pessoa humana também dói desrespeitada constituindo dessa forma em grave ameaça aos direitos do cidadão, uma vez que a Emenda Constitucional estabeleceu mais uma maneira de postergação do pagamento, prejudicando diversos credores que já aguardam a décadas e que correm o risco de não fazerem uso do dinheiro devido. (GIRARDI, [?], p.20-28)

DISPOSIÇÕES FINAIS
O intuito do tema abordado foi demonstrar no que consiste o regime de precatório, de maneira mais aprofundada o regime excepcional, e como este afetou de forma negativa o indivíduo que almeja sua pretensão jurisdicional. Nota-se que por meio desse regime de quitação de dívida não há de fato uma verdadeira eficácia da sentença transitada em julgado.
É de extrema relevância enfatizar que o sistema de precatório só existe no sistema Jurídico Brasileiro e que este deveria ter ocorrido de forma provisória, fato que tende não ser solucionado uma vez que com o passar dos anos o que há é a criação de novos precatórios privilegiando determinados grupos e não conseguindo dessa forma atender as expectativas de todos aqueles que buscam a quitação dos débitos pertencentes a Fazenda Pública.
Observa-se que o advento da Emenda Constitucional 62/2009, a qual regulou novos procedimentos de pagamento de precatórios, ressaltando o regime excepcional, houve notório desrespeito aos direitos e garantias fundamentais causando significativa desvantagem ao interesse privado. As mudanças corroboradas ao longo do trabalho são alvo de críticas e vistas como inconstitucionais, devendo haver uma revisão pois nota-se que o sistema de pagamento de precatórios vigente não condiz com os princípios estabelecidos pela Constituição Federal de 1988 afetando consideravelmente o Estado Democrático de Direito.

REFERÊNCIAS

ARENHART, Sergio Cruz/ MARINONE, Luiz Guilherme. Curso de pocesso Civil: Execução. 2 ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2008.

ASSIS, Araken de. Manual de Execução. 14º ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2012.

BRAGA, Paula Sarno/ CUNHA, Leornado Carneiro da/ JR DIDIER, Fredie/ OLIVEIRA, Rafael. CURSO DE DIREITO PROCESSUAL CIVIL: Execução. Editora JusPODIVM, 2012.

CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em juízo. 11 ed., revista e atualizada. Editora Dialética. São Paulo, 2013.

FUX, Luiz. O novo processo de execução: o cumprimento da sentença e a Execução Extrajudicial. editora Forense, Rio de Janeiro, 2008.

GIRARDI, Cristian. PRECATÓRIOS: A INCONSTITUCIONALIDADE DA EC 62/2009, A ESTERILIZAÇÃO DO ACESSO À JUSTIÇA E A INEFICÁCIA DAS EXECUÇÕES CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. Disponível em < http://www3.pucrs.br/pucrs/files/uni/poa/direito/graduacao/tcc/tcc2/trabalhos2012_2/christian_girardi.pdf > Acesso em 25 de set, 2014.

PRATA FILHO, Ricardo Barreto. O NOVO REGIME DE PRECATÓRIOS INSTITUÍDO PELA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 62/2009. Disponível em < http://www.juspodivm.com.br/i/a/novRegPreInstEmenConst.pdf > Acesso em 25 de set, 2014.