Dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento aos Programas como Unidade de Planejamento Participativo

Neste texto pretendo desenvolver uma análise sobre o planejamento praticado pelo Governo Federal no âmbito da Política de Desenvolvimento Urbano, tendo como referência o resumo elaborado para esta disciplina sobre o texto acima citado, onde já levanto algumas observações críticas. Partindo deste, faço uma análise como em modelos tão distintos ainda identificamos elementos comuns nos "equívocos" primeiro da redistribuição de fato do desenvolvimento e segundo do pronto atendimento ao grande mercado, tanto em conceitos como na forma de traçar os caminhos do país. Estes modelos analisados passaram do tecnocrático do PPA 2000 – 2003 para o estratégico democrático do PPA 2004 – 2007. Mas alguns avanços são indiscutíveis neste último quando consideramos a real abertura democrática promovida, que convidou as pessoas para a discussão da sua cidade e do seu pais, ao promover as Conferências das Cidades, dando uma oportunidade a cidadania que ainda estamos engatinhado para aprender a usar.

Gostaria de trazer alguns elementos do texto de referência que são responsáveis por amarrar a análise que pretendo desenvolver aqui. Das grandes críticas elaboradas pelos autores destaco a que coloca o que o planejamento realizado pelos governos pós-ditadura, possuíam linhas macro e ações executivas mais alinhadas com as premissas e demandas de mercado internacional do que com as necessidades de desenvolvimento e investimento igualitário, apesar das grandes diversidades econômicas, sociais,culturais e ambientais do pais. Ainda que o PPA 2004 – 2007, traga todo um arcabouço teórico e metodológico de evidente contraponto direto às prerrogativas do mercado em de um planejamento em prol da redução das desigualdades para promoção do desenvolvimento, hoje temos respostas bem diferentes as essas metas prevalecendo políticas atenuadoras e não transformadoras desta desigualdade histórica. Outra crítica importante é que os governos não colocavam na pauta da base do planejamento a consulta a sociedade, não promoviam debates amplos sobre os rumos do desenvolvimento econômico, social, ambiental e cultural do país. Quesito este plenamente atendido na formulação dos programas que compuseram o PPA do primeiro mandato do presidente Lula.

As Missões iniciais

O processo de elaboração deste PPA parte de um programa de análise de experiências internacionais em gestão pública, realizadas pelo governo em parceria com o Banco Mundial (BIRD) em janeiro e fevereiro primeiro ano do novo governo (2002). Esta análise consistiu em viagens de missão feitas em duas etapas. Na primeira que tratamos aqui, foram realizadas missões em 5 países (Austrália, Suécia, Canadá e Reino Unido e França) destes destaco a França onde o foco da missão foi conhecer o modelo de planejamento e ordenamento territorial praticado neste pais deste 1884. O interesse da missão sobre este tema em específico está claro no texto do PPA onde se percebe uma grande influência deste modelo que já é uma tradição de boas práticas na França. Este consiste do Contrato do Plano Estado/ Região que em parte possui as características de um plano plurianual mas com vigências mais prolongada para 7 anos.

Na França este é um instrumento importante e respeitado de ordenamento territorial e de planejamento descentralizado. Embora são seja um contrato de valor jurídico este, por sua já tradição (ainda que relativamente recente para um pais de tradições seculares como a França), possuem grande força política e o respeito do Parlamento. O Contrato vigente durante esta missão (2002), era dedicado a melhoria de seis serviços estratégicos para estruturação do território francês nos próximos 20 anos, sendo estes: pesquisa e ensino superior; cultura; saúde; informação e comunicação; transporte multimodal e energia. O pressuposto neste contrato, segundo informado no relatório da missão, é de que o espaço planejado com serviços de qualidade e disponíveis para todos, torna a região capaz de atrair novos empregos e a se desenvolver mais rapidamente e, neste raciocínio, o Contrato pode ser adaptado as necessidades e capacidade de financiamento de cada região, dentro da lógica de que as regiões mais pobres recebem mais ajuda e entram com menos contrapartida que que as mais ricas. Isso por si só já mostra uma inversão total na lógica dos eixos de planejamento como promotores do desenvolvimento.

Claro que na prática as medidas, esquemas e ações não se implanta e executam com a mesma fluidez com que são planejadas no texto que as enuncia. Os entraves a este diferença são de diversas ordens mas, a priori, transponíveis se erradicássemos o grande jogo do poder e barganha política por trás de todo poder público em especial nos países com "tradição" do poder paralelo e corrosivo da corrupção como o nosso que vem redirecionando, à mercê do jogo de interesses e dos ganhos majorados, as metas direcionadas ao cumprimento constitucional do papel do estado¹

O PPA 2004 – 2007

Na mensagem presidencial de abertura do Plano o Presidente diz que a essência deste é fazer da justiça social a nova alavanca do desenvolvimento. O que por si só já abre caminho para um entendimento totalmente diferenciado dos planos anteriores. Mas ainda neste mesmo texto de abertura, é dito que o poder público pode (não seria deve) induzir (não seria promover) a retomada do crescimento econômico "mas a iniciativa privada tem um papel insubstituível". Esta declaração é colocada assim solta no texto como que trazida do passado. Que hoje vemos ainda como nosso presente esta delegação ao privado do interesse público.

Recuperando o discurso de justiça social, o Presidente coloca como essencial para este processo a participação democrática, que foi promovida nos 27 fóruns que discutiram e ajudaram na elaboração do PPA. E, ao falar dessa abertura democrática, não deixa de colocar que o PPA uma vez assim formulado se afasta do autoritarismo dos anos 70 e da exclusão das prioridades nacionais feita na década (governos) passada.

O modelo de planejamento do novo PPA

Neste plano os elementos chaves são: O planejamento participativo, o fortalecimento do conceito de revisão periódica do plano e a valorização da gestão. Ou seja, não são mais os eixos que definem as linhas mestras do planejamento. Estes são substituídos pelos programas e por seus 03 Mega-Objetivos que discutiremos a seguir.

No modelo de planejamento estratégico adotado, o texto do PPA trás o contraponto de que o governo fez uma opção por um modelo que supera a tecnocracia que coloca o mercado como primeiro interessado na definição dos rumos de desenvolvimento. Ainda coloca que segundo essa lógica de mercado, este seria capaz de promover a "evolução natural" do crescimento (desconsiderando todos as desigualdades historicamente acumuladas nas diferentes regiões do país). Esta "lógica" do mercado, do capitalismo visa os países do ponto de vista da capacidade de consumo de seus produtos e da produção mais barata para otimizar os ganhos de capital, também potencializados com a exploração e apropriação das riquezas naturais (dos países que ainda as têm), com a apropriação de grandes glebas para os grandes ganhos especulatórios imobiliários, que tendenciam investimentos públicos. E isso não evolui naturalmente para outro rumo que não seja o acúmulo de capital para poucos. Este sistema se impregna sobre as nações e as pessoas em qualquer tipo de poder público de qualquer sistema de governo seja nos Estados Unidos, Europa, Brasil, Cuba, Rússia, sempre existem lá em diferentes proporções mais ainda em grande escala de acumulação dos poucos mais ricos em detrimento dos muitos mais pobres.

Ainda assim está claro que exitem no novo PPA, ganhos consistentes com essa mudança na forma de definir as orientações estratégicas do governo. É inegável o despertar da vontade cidadã e do orgulho participativo, adormecido dentro das mais diversas classes de entidades e cidadãos segregados historicamente do processo de discussão e de oportunidade de elaborar propostas para o crescimento democrático do país.

Este processo democrático para construção do PPA, teve início com um seminário em abril de 2003 com a participação de dirigentes de órgãos do governo e dos responsáveis pelas políticas setoriais. Neste seminário foram definidos de forma preliminar 24 desafios organizados em 3 Mega-Objetivos que foram discutidos posteriormente em 27 fóruns que contemplaram todos do estados da federação mais o Distrito Federal e no Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, constituído para este fim neste governo.

Os programas formulados com as diretrizes consequentes deste debate, deveriam cumprir também o pepel de integração entre o planejamento e o orçamento. Neste ponto o plano volta fazer uma crítica direta ao que ele chama de modo tradicional de de administração por funções, colocando que este não permite uma orientação voltadas para o alcance de resultados e com contraponto coloca a gestão por programas como a alternativa que a priori asseguraria estes resultados por trabalhar de forma cooperativa "cruzando as fronteiras ministeriais".

O PPA traz como temas transversais do governo a ciência, a tecnologia, o emprego e o gênero, por considerar que estes temas devem ser vistos como diretrizes orientadoras na definição de políticas. Na verdade as políticas públicas sempre deveriam ser orientadas: pelos avanços da ciência na investigação, pesquisa e difusão dos potencias naturais e tecnológicos do país; no cuidado com o meio-ambiente para um desenvolvimento sustentado de base que considere como partida a educação cidadã para além do discursos das políticas de preservação e atuar contra a degradação e expropriação internacional do nosso patrimônio natural; deveriam orientar a ampliação de metas de empregabilidade e não apenas de emprego e trabalho, que considerem para o empregado o investimento na ampliação da formação técnica e a melhoria da qualificação profissional e para o empregador pequeno e médio os estímulos de crescimento para criação de novos e estáveis empregos; e por fim a equiparação de direitos e deveres para os cidadãos sem distinção de gênero e raça.

Os programas do PPA agrupam-se em 4 blocos sendo estes: 1. Programas Finalísticos com ações voltadas para as demandas da sociedade; 2. Programas de Gestão de Políticas Públicas para ações do governo; Programas de Serviços ao Estado e 4. Programas de Apoio Administrativo. A forma como estes programas, que se pretendem como unidade de integração entre o planejamento e o orçamento são apresentados, pouco trazem para uma primeira leitura do enunciado claro da essência do plano que é voltado para as necessidades e demandas da sociedade. Colocados genericamente neste momento apenas como programas finalísticos perdem a força de transversalidade que deveria perpassar deste seu primeiro desdobramento por todo enunciado do plano.

A alocação de recursos quando destrinchada em função dos programas mostra clara coerência em prioridades já enunciadas: Programas Finalísticos ( inclusão social e expansão da cidadania) 90% dos recursos; Programas de Gestão Políticas Públicas (energia, transporte, comunicação e infra-estrutura) 3%; Programas de Serviços ao Estado (defesa, segurança, justiça, relações exteriores, cultura, desporte e lazer) 1% e Programas de Apoio Administrativo 6%.

Vamos tentar aqui sair das frases prontas e das palavras de efeito tão presentes na redação do plano. Os programas finalísticos deveriam neste momento já enunciar com objetividade seus propósitos tratando a formação educacional para atividades produtivas baseada nas características e potencialidades regionais com incentivo ao empreendedorismo dentro destas mesmas características; equiparação social independente de classe, gênero, raça ou origem regional; formação da cidadania em todos os níveis implementado como disciplina nas escolas públicas incluindo as universidades, as empresas públicas e incentivo também para formação nas empresas privadas das micro às multi-nacionais que empregam brasileiros; e formar pessoas capazes de entender e praticar com justiça igualitária seus direitos e deveres no convívio com os seus e com a sociedade e com as instituições, desalienadamente e com visão crítica e construtiva de impacto pessoal e social.

Alocação de Recursos por Regiões

Na alocação de recursos por regiões, ainda prevalece de forma hegemônica pra todos os programas, mais recursos para a região Sudeste embora as diferenças entre valores seja mais reduzida como mostra o quadro comparativo abaixo:

Na infra-estrutura econômica ainda temos a seguinte distribuição de recursos: Nacional 24 %, Exterior 16 % e Centro-Oeste 4 %. Não há uma justificativa imediata para a consideração desses valores.

Algumas das metas prioritárias definidas, relacionadas ao crescimento do PIB e ao controle e queda da inflação tiveram ao fim deste PPA, uma efetiva melhoria estatística como mostra o quadro abaixo:

Complementando o quadro de metas prioritárias o plano estabelece a criação de 7,8 milhões de "postos de trabalho" (que segundo enunciado, poderiam superar os 10 milhões se houvesse redução da jornada de trabalho) e a erradicação do analfabetismo na faixa dos 7 aos 14 anos que não tiveram o mesmo exito no cumprimentos de suas metas ainda hoje.

Os Mega-Objetivos

Os Mega-Objetivos se encaixam nas etapas básicas do processo de elaboração do PPA (Ilustração 1). Sendo estes: Mega-Objeto 1 - inclusão social e redução das desigualdades sociais; Mega-Objeto 2 – crescimento com geração de emprego e renda, ambientalmente sustentável e redutor das desigualdades sociais e o Mega-Objeto 3 – promoção e expansão da cidadania e fortalecimento da capacidade empreendedora.

O Mega-Objetivo 1 é onde estão grande parte dos programas finalísticos que buscam atender as demandas da sociedade. Entre do desafios deste primeiro está a implementação do processo de reforma urbana, por meio da implementação do Programa de Fortalecimento da Gestão Municipal Urbana, cujos instrumentos foram o Estatuto da cidade e o Plano Diretor Participativo e, em paralelo a este, foram implementadas as Conferências das Cidade e a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano. Outros desafios são: melhoras as condições de habitabilidade, acessibilidade e de mobilidade urbana, com ênfase na qualidade de vida e no meio ambiente. As ações que destrincham esses desafios, segundo o plano, estão voltadas para a obtenção de informações sistematizadas sobre a rede urbana e sobre as características intra-urbanas que serão a base para a elaboração, execução e avaliação da política nacional de desenvolvimento urbano.

Todos os programas relacionados ao desenvolvimento urbano foram lançados em 2004, em cadernos pelo Ministério das Cidades. Foram 9 Cadernos com os seguintes temas: Eficiência Energética em Habitações de Interesse Social, Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, Participação e Controle Social, Planejamento Territorial Urbano e Política Fundiária, Política Nacional de Habitação, Saneamento Ambiental, Política Nacional de Mobilidade Urbana Sustentável, Trânsito Questão de Cidadania, Capacitação e Informação. Estes Cadernos já abraçavam em seu conteúdo outras políticas públicas voltadas para o desenvolvimento urbano trazidas pelas Conferências das Cidades realizadas em 2003. Os temas dos Cadernos também foram discutidos em um Seminário Nacional em 2004, sobre a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, realizado em Basília com a presença de toda equipe técnica do Ministério. Este seminário foi a oportunidade que tive de ver realmente em nível federal como se davam as discussões e a abertura real para o debate e sugestões que eram incorporadas ali nas messas ao texto final. A riqueza que se abre com a oportunidade proporcionada pelo intercâmbio aberto e qualificado de experiências e vivências da sociedade, das instituições e dos gestores públicos foi realmente uma experiência nova para quem atua no planejamento e tinha essas práticas como teoria idealizadas. Só assim nesta abertura ao intercâmbio, pude perceber o quanto uma cidade como Belém era tão evoluída em termos de modernidade de gestão quanto as melhores práticas desenvolvidas nos grandes centro do país que tem melhor atenção dos veículos de comunicação e difusão, inclusive nas publicações dos meios técnicos e acadêmicos.

Nas metas dos programas de desenvolvimento urbano, ainda é colocado a necessidade de criação de programas diferenciados por regiões, de acordo com as características populacionais, urbanas, ambientais e econômicas. Esta diferença regional foi buscada nas Conferências das Cidades que eram realizadas em nível municipal, estadual até a grande conferência nacional. Todas estas etapas traziam seus documentos síntese das ações definidas a cada nível. Foram realizadas 3.457 conferências municipais entres os 5.561 municípios dos pais, sendo que alguns municípios se juntaram em conferências regionais como foi o caso de Ilhéus, Itabuna Itapé entre outros que formavam a AMURC, Associação dos Municípios do Sul, Extremo Sul e Sudoeste da Bahia.

Voltando aos Mega-Objetivos para reforçar a análise sobre o a consideração das diferenças regionais, o segundo destes, trata da dimensão econômica, regional e ambiental. Na dimensão regional o plano trás um conceito de que as regiões com "desigualdades sociais e econômicas (…) onde estão regiões com reduzida capacidade de competir com os territórios mais dinâmicos". Esta visão da regiões mais pobres trás uma paternalismo pouco desenvolvimentista que culminou nas atuais políticas de repassasse de recursos distribuídos majoritariamente para estas regiões. Mas no mesmo plano como mostramos acima, a distribuição regional do recursos não reflete, largamente assim com é largamente repetido ao longo de todo plano, o investimento na redução destas desigualdades. Também é questionável o entendimento de regiões "com baixa capacidade de competir". Estas regiões não deveriam ser necessariamente estimuladas a competir ou ao menos não antes, de se integrarem com a dignidade que respeite suas características geográficas, econômicas, sociais, culturais e ambientais, incentivadas e estimuladas com programas potencializadores e aprimoradores no nível técnico e cultural. Estas regiões "pobres" estimuladas poderiam assim entre as demais regiões se reconhecerem nas suas potencialidades de circulação e troca de técnicas, saberes, produtos e serviços, sociais, culturais e equilibrados do ponto de vista ambiental

Fecho minha análise voltando ao Mega-Objetivo 3, que trata da dimensão democrática e trás o compromisso do plano como um todo com a ética na política apoiada na "profunda coerência de uma longa trajetória de lutas contra a corrupção e em favor das praticas de gestão comprometidas com uma ética republicana" em contraponto a este belo enunciado gostaria de trazer o fragmento de um texto que segue abaixo:

O DESCRÉDITO DAS INSTITUIÇÕES

"É difícil saber o que tem sido mais danoso ao povo brasileiro: se é o modelo econômico real gerador da desigualdade, que patrocina uma elite privilegiada e deixa a grande maioria distante da riqueza produzida, ou se é o contínuo descrédito moral e político das instituições públicas que deveriam promover o bem estar geral da Nação (...)"

Souza, Hamilton Octavio de S. Correio Caros Amigos, 22 de julho de 2009 (Mailing list da revista Caros Amigos)

Bibliografia:

1. Experiências Internacionais. Ministério do Planejamento e Gestão.

Elaboração: Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos – SPI, Ministério do Planejamento e Gestão. Colaboração: Frederico Reis Araújo e Rossana Oliveira Alves, 2002.

2. Publicação do PPA 2004-2007. Página do Senado Federal:

http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/PPA/Elaboracao:PL?p_ano=2004&p_ppa=2004

3. Publicação das Resoluções da 1ª Conferência Nacional das Cidades, 2003.

Página do Ministério das Cidades: http://www.cidades.gov.br/conselho-das-cidades/conferencias-das-cidades/1a-conferencia-das-cidades/resolucoes-concidades

4. Cadernos MCidades. Desenvolvimento Urbano. Caderno 1: Política Nacional de Desenvolvimento Urbano. Ministério das Cidades, novembro de 2004.

1No último ano, segundo os dados da Transparência Internacional, o Brasil estava em 100º lugar no ranking dos países mais corruptos encabeçada por Somália, Mianmar e Iraque, como 1º, 2 º e 3º lugares respectivamente os menos corruptos: Dinamarca, Suécia e Nova Zelândia.

2Fonte: Site www.acionistas.com.br

3Os valores para 2009 são projeções de fechamento até o final do ano.