Da legitimidade do TSE em disciplinar matéria concernente à fidelidade partidária por meio de resolução

Autoras: Lorena Ferreira Fraga e Carolina Rita Torres Gruber

DA LEGITIMIDADE DO TSE EM DISCIPLINAR MATÉRIA CONCERNENTE À FIDELIDADE PARTIDÁRIA POR MEIO DE RESOLUÇÃO

RESUMO

Com respaldo na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, extraem-se as seguintes regras: o Estado realiza suas funções a partir da tripartição dos poderes, que são independentes e harmônicos entre si; o povo exerce seu poder por meio de representantes eleitos (democracia representativa); a filiação partidária constitui condição de elegibilidade; o Brasil adota dois sistemas eleitorais – o majoritário e o proporcional –; compete ao Supremo Tribunal Federal a guarda da Constituição; ninguém está obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.

O presente trabalho será norteado pela exegese dos referidos preceitos constitucionais, com o fito de apresentar os pontos relevantes sobre a temática proposta segundo uma interpretação sistemática do ordenamento jurídico.

PALAVRAS-CHAVE: Estado Democrático de Direito; separação de poderes; funções típicas e atípicas; representatividade; sistema proporcional; fidelidade partidária.

INTRODUÇÃO

Informa o artigo 2º da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88) acerca da tripartição dos poderes – princípio basilar do Estado Democrático de Direito. A origem desse princípio remonta à Antiguidade grega a partir da obra Política de Aristóteles, sendo ulteriormente desenvolvido por John Locke e Charles de Montesquieu.

Locke distinguia os poderes em legislativo, executivo e federativo, estando este último relacionado com o executivo, pois se tratava da faculdade de um Estado firmar alianças com outro Estado, e isso competia ao executivo, por se tratar das forças do corpo político. Locke considerava o poder legislativo superior aos demais, vez que estes dele derivavam e a ele estavam subordinados. Verifica-se, portanto, que, segundo Locke, tais poderes não eram independentes de fato.

O pensador francês Charles de Montesquieu, por sua vez, pautando-se em Aristóteles e em Locke, consignou, em sua obra Do Espírito das Leis, uma separação rígida dos poderes, além de apresentar outro poder igualmente independente e de mesma força que os demais – o Poder Judiciário. Montesquieu vislumbrava nessa divisão, que confere autonomia e define o âmbito de atuação de cada poder, uma forma de evitar a instauração de governos absolutistas, e, por conseguinte, a produção de normas tirânicas.

Conforme o filósofo iluminista, para que o poder não fosse corrompido, era necessária a imposição de limites, que se firmaria através da referida separação dos poderes, pois assim ocorreria a limitação do poder pelo poder. Para tanto, não poderia haver qualquer vínculo de subordinação entre os chamados poderes – na verdade, segundo alguns doutrinadores, o poder político do Estado é uno e indivisível, o que se divide não é ele, mas sim as funções estatais básicas, quais sejam, administrativa, legislativa e judiciária. Assim, o equilíbrio do Estado seria mantido pelo controle recíproco entre os órgãos completamente independentes responsáveis pelo exercício das funções integrantes do poder político do Estado.

No entanto, essa separação rígida dos poderes mostrou-se inviável, haja vista que a completa independência dificultaria a interferência de um poder sobre o outro, para que houvesse o mencionado controle recíproco, o que ensejaria o arbítrio por parte de cada um dos poderes (órgãos). Destarte, atualmente a teoria de Montesquieu resta superada.

Nesse diapasão, lecionam Paulo e Alexandrino:

[...] hodiernamente se exige uma maior interpenetração, coordenação e harmonia entre os poderes. Com isso, eles passaram a desempenhar não só as suas funções próprias, mas também, de modo acessório, funções que, em princípio, seriam características de outros poderes. A divisão rígida foi, aos poucos, substituída por uma divisão flexível das funções estatais, na qual cada poder termina por exercer, em certa medida, as três funções do Estado: uma em caráter predominante (por isso denominada típica), e outras de natureza acessória, denominadas atípicas (porque, em princípio, são próprias de outros poderes). (PAULO e ALEXANDRINO, 2008, p. 385)

Desse modo, o Poder Executivo desempenha, além de sua função própria (administrar), as funções de legislar e julgar (funções atípicas); o Poder Legislativo, além de legislar e fiscalizar, administra e julga; e o Poder Judiciário exerce atipicamente as funções de administrar e legislar, sendo tipicamente responsável por julgar a demanda submetida à sua apreciação.

É de bom alvitre ainda lembrar que compete ao Poder Judiciário, por meio de suas atribuições, resguardar o Estado Democrático de Direito, guiando-se pela Constituição, que serve tanto de base quanto de teto ao ordenamento jurídico brasileiro. Para tanto, o Judiciário se vale da lei e, havendo lacuna, da analogia, dos costumes e dos princípios gerais do direito (art. 3º/L.I.C.C.).

Uma vez elucidada a organização dos poderes da República Federativa do Brasil, cumpre agora adentrar no foco deste trabalho, que reside justamente em analisar a legitimidade do Judiciário no desempenho de uma função que não lhe é típica.

DA CONSTITUCIONALIDADE DA RESOLUÇÃO 22.610/2007 DO TSE

Impende registrar, em um primeiro momento, o significado de fidelidade partidária, que corresponde à fiel execução da ideologia consagrada pelo partido ao qual se filiou, nele devendo permanecer o representante eleito até o final do mandato. A polêmica desse assunto encontra substrato na omissão da CF/88 em vedar expressamente a possibilidade de um parlamentar trocar de partido durante a vigência do mandato, bem como em face da existência de jurisprudência permitindo essa prática, o que tornou freqüente a desfiliação partidária.

Dessa forma, a omissão da CF/88 quanto à fidelidade partidária – permanência do parlamentar em seu partido de origem até o final do mandato – levou o Superior Tribunal Eleitoral (TSE) a elaborar uma Resolução acerca desse assunto, fazendo, assim, uso de uma de suas funções atípicas.

O Tribunal Superior Eleitoral, no uso das atribuições que lhe confere o art. 23, XVIII, do Código Eleitoral, e na observância do que decidiu o Supremo Tribunal Federal nos Mandados de Segurança n° 26.602, 26.603 e 26.604, resolve disciplinar o processo de perda de cargo eletivo, bem como de justificação de desfiliação partidária [...] (Resolução n° 22.610 do TSE).

A resolução n° 22.610/2007 do TSE é uma resposta do Judiciário frente à inobservância de princípios constitucionais fundamentais que resguardam a soberania popular em uma democracia representativa. Lembrando que essa representação é materializada no Brasil por meio de dois sistemas eleitorais: o majoritário e o proporcional. Segundo o sistema majoritário, o candidato que obtiver a maioria dos votos atinge a vitória nas eleições. No sistema proporcional, por seu turno, a partir do número de votos auferidos pelo partido, determina-se, na forma da lei, a quantidade de vagas disponíveis a esse partido, as quais serão preenchidas pela ordem dos candidatos mais votados em relação aos concorrentes do próprio partido.

Episódios notórios e lamentáveis de nossa recente história político-eleitoral, que registram sucessivas transmigrações partidárias, com desrespeito evidente e frontal à vontade soberana dos eleitores, à lealdade aos compromissos programáticos e doutrinários dos partidos políticos de origem e ao próprio sistema de representação proporcional, evidenciam um comportamento que ofende a própria integridade do modelo consagrado pela Constituição e rompe, de modo unilateral, em detrimento de agremiações partidárias e do corpo eleitoral, o pacto de adesão a princípios, a visões de mundo e a vínculos ideológicos (Mandado de Segurança 26.603-1 / DF, p. 10).

Ademais, com a infidelidade partidária, partidos políticos com menor representatividade ficam desamparados, posto que, por exemplo, certos dispositivos legais, para a prática de alguns atos, apresentam a representatividade como requisito.

Uma das conseqüências mais relevantes do sistema eleitoral proporcional, consagrado pela Constituição, consiste em viabilizar a presença de correntes minoritárias de pensamento no âmbito do Parlamento.

Isso significa que violar o sistema proporcional representa mutilar o direito das minorias que atuam no âmbito social, privando-as de representatividade nos corpos legislativos e ofendendo-lhes, assim, um direito – notadamente o direito de oposição – que deriva dos fundamentos que dão suporte legitimador ao próprio Estado Democrático de Direito, tais como a soberania popular, a cidadania e o pluralismo político (Mandado de Segurança 26.603-1/ D.F, p. 15).

Observa, outrossim, o governador Mário Covas a respeito desse tema:

Admira-me muito que tenhamos eleições proporcionais para as Casas Legislativas e ao mesmo tempo não tenhamos um instituto de fidelidade partidária extremamente rigoroso, porque o sentido da distribuição da eleição proporcional é exatamente o de conferir o mandato ao partido e não ao candidato (Disponível em: <http://www.senado.gov.br/web/relatorios/cesp/refpol/relat04.htm>).

Dessa forma, à luz do sistema proporcional, o Supremo Tribunal Federal (STF) entende que o mandato pertence ao partido e não ao candidato. Consoante Norberto Bobbio (apud Ministro Celso de Mello, Mandado de Segurança 26.603-1/ D.F., p.6), “é diretamente a ‘imagem partidária’ que é apresentada ao juízo eleitoral e é sobre ela que se exerce o controle”.

O direito indicado pelos partidos políticos afetados por atos de infidelidade partidária não nasce nem surge da resposta que o TSE deu á Consulta que lhe foi submetida, mas representa emanação direta do próprio texto da Constituição, que a esse mesmo direito confere realidade e dá suporte legitimador, especialmente em face dos fundamentos e dos princípios estruturantes em que se apóia o Estado Democrático de Direito, como a soberania popular, a cidadania e o pluralismo político (C.F., art.1°, I,II e V)’’ (Mandado de Segurança 26.603-1/ D.F., p. 13).

Em suma, tendo em vista a função institucional do Supremo Tribunal Federal de guardião da Constituição, argumenta o ministro Celso de Mello, através do mandado de segurança 26.603-1/ DF, que a referida Resolução 22.610/2007 não constitui uma usurpação das atribuições do Congresso Nacional, sendo, portanto, constitucional. Neste contexto, a interpretação para garantia da máxima eficácia possível das normas constitucionais é dever do Tribunal Excelso, não se olvidando da atenção e do respeito aos princípios constitucionais estruturantes que informam o exercício da tutela jurisdicional constitucional.

Contudo, o Deputado Regis de Oliveira, discordando da Resolução em questão, apresentou um Projeto de Decreto-Legislativo com a pretensão de interromper sua aplicação, fundamentando-se na competência do Congresso Nacional, prevista no artigo 49, XI da CF/88.

Art. 1º – Fica sustada a aplicação da Resolução n º 22.610, de 25 de outubro de 2007, do Tribunal Superior Eleitoral, que disciplina o processo de perda de cargo eletivo, bem como de justificação de desfiliação partidária, anulando-se todos os atos expedidos com base na referida Resolução (Projeto de Decreto Legislativo nº 397, 2007, p. 1).

De acordo com o mencionado Deputado, os Ministros do Tribunal Superior Eleitoral ultrapassaram o seu poder regulamentar, estabelecidos no artigo 23, IX e XII do Código Eleitoral. Ele enfatiza que “a questionada Resolução invade a competência do Poder Legislativo, porque cria obrigação e restringe direitos, situação que somente pode ocorrer por intermédio de lei”. Assim, Regis de Oliveira pauta-se na teoria da tripartição dos poderes, estabelecida no artigo 2° da CF, e enfatiza mais uma vez que a Resolução em exame vai de encontro à lei.

[...] é imprescindível que o poder detenha o poder. O confronto pode vir a acontecer, o que seria lastimável para a democracia que estaria sendo conspurcada, exatamente, por aquele que detém a competência para restaurar o ordenamento jurídico quando lesado, mas não para criar obrigações, deveres, direitos e poderes ao arrepio do legislador (Projeto de Decreto Legislativo nº 397, 2007, p. 5).

Ressalta ainda que a Resolução editada pelo TSE

é inconstitucional porque o art. 121, da Carta Política, determina que “Lei Complementar disporá sobre a organização e competência dos tribunais, dos juízes de direito e das Juntas Eleitorais” - o que significa que competência orgânica do Poder Judiciário somente poderá ser criada por lei complementar, nunca através de resolução (Projeto de Decreto Legislativo nº 397, 2007, p.3).

Além disso, o Deputado constatou que o discutido ato normativo ignorou o artigo 35 do Código Eleitoral, que fixa competência do juiz eleitoral.

Regis, com sua análise, ainda expõe que:

O Poder Legislativo é o único competente para criar direitos e obrigações nas relações intersubjetivas. Nenhuma outra autoridade, por mais respeitada que seja, tem competência para legislar em seu lugar, sob pena de usurpação de atribuições. Quem quiser legislar que se candidate e disponha sobre princípios e normas jurídicas (Projeto de Decreto Legislativo nº 397, 2007, p.5).

Por fim, o Deputado Regis de Oliveira, em seu projeto de Decreto-Legislativo, sintetiza que

[...] a Resolução n° 22.610/2007 viola a Constituição Federal na medida em que: a) usurpa competência legislativa, agredindo a tripartição de poderes; b) legisla sobre direito eleitoral; c) legisla sobre direito processual e procedimental; d) agride o devido processo legal; e) hostiliza o princípio do direito de defesa. Enfim, é um cipoal de inconsistências (Projeto de Decreto Legislativo nº 397, 2007, p.4).

Frente à controvérsia constitucional supramencionada, o Partido Social Cristão (PSC) e o Procurador-Geral da República ingressaram, perante o Supremo Tribunal Federal, com as Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) 3.999 e 4.086, impugnando a Resolução 22.610/2007 editada pelo Tribunal Superior Eleitoral, que trata a respeito da perda do mandato eletivo por infidelidade partidária.

Antes de relatar a decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal concernente ao julgamento do mérito das referidas ADIs, cumpre tecer breves comentários acerca do controle de constitucionalidade e, por conseguinte, da ADI.

O controle de constitucionalidade é o processo pelo qual as leis ou os atos normativos são avaliados em relação a seu ajuste com os ditames constitucionais, pressupondo, assim, a existência de uma Constituição do tipo rígida, ou seja, “a alteração do texto constitucional exige um procedimento especial, estabelecido pelo próprio constituinte originário, mais difícil do que o exigido para a produção do direito ordinário (subconstitucional)” (PAULO e ALEXANDRINO, 2008, p. 687). Essa rigidez implica a supremacia formal da Constituição; servindo esta, portanto, de parâmetro para a aferição da validade do direito infraconstitucional. Assim, a inconstitucionalidade – afronta à Constituição – pode ser de caráter formal ou material, por ação ou omissão, total ou parcial.

Quanto ao modo como uma lei pode ser impugnada perante o Poder Judiciário, há duas vias de ação: a via incidental (típica do controle difuso – exercido diante de qualquer órgão do Poder Judiciário, juiz ou tribunal) e a via principal (característica do controle abstrato – exercido exclusivamente perante o Supremo Tribuanl Federal).

O exercício da via incidental dá-se diante de uma controvérsia concreta, submetida à apreciação do Poder Judiciário, em que uma das partes requer o reconhecimento da inconstitucionalidade de uma lei, com o fim de afastar a sua aplicação no caso concreto de seu interesse. A apreciação da constitucionalidade não é o objeto principal do pedido, mas um incidente do processo, um pedido acessório (PAULO e ALEXANDRINO, 2008, p.705).

Pela via principal, o pedido do autor da ação é a própria questão de constitucionalidade do ato normativo. O autor requer, por meio de uma ação judicial especial, uma decisão sobre a constitucionalidade, em tese, de uma lei, com o fim de resguardar a harmonia do ordenamento jurídico (PAULO e ALEXANDRINO, 2008, p. 706).

Enquanto a via de exceção tem por fim precípuo a defesa de um direito subjetivo que se encontra ameaçado por uma lei ou um ato supostamente inconstitucional, a via principal tem o escopo de extirpar do sistema lei ou ato inconstitucional, para garantir a higidez do ordenamento jurídico, por meio das seguintes ações: ação direta de inconstitucionalidade genérica (ADI); ação direta de inconstitucionalidade por omissão (ADI por omissão); ação declaratória de constitucionalidade (ADC); argüição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF); e ação direta de inconstitucionalidade interventiva (ADI interventiva). A ADI, em especial,

[...] é a ação típica do controle abstrato, tendo por escopo a defesa da ordem jurídica, mediante a apreciação, na esfera federal, da constitucionalidade, em tese, de lei ou ato normativo, federal ou estadual, em face das regras e princípios constantes explícita ou implicitamente na Constituição da República (PAULO e ALEXANDRINO, 2008, p. 751).

Consoante a jurisprudência da Corte Suprema, não basta apenas que a norma seja federal ou estadual para ser objeto de ADI; fazendo-se, assim, necessária a observância de outros requisitos, a saber: ter sido editada na vigência da atual Constituição; ser dotada de abstração, generalidade ou normatividade; possuir natureza autônoma; e estar em vigor.

Portanto, reconhecendo cabível o exame do mérito das aludidas ADIs, porquanto cumprem as exigências dispostas supra, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, em 12 de novembro de 2008, declarou, após um embate de nove votos a dois entre os ministros, a plena constitucionalidade da Resolução 22.610/2007 do Tribunal Superior Eleitoral, até que o Congresso Nacional disponha sobre a matéria em lei específica.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O embate demonstrado neste artigo entre o Legislativo e o Judiciário está embasado em regras, princípios e fundamentos constitucionais. Essa discussão assume um papel fundamental na construção do Direito, que busca seu aperfeiçoamento e sua adaptação às diversas fases e necessidades da vida social, porquanto o Direito não é uma ciência exata.

Conforme preceitua a CF/88, a República Federativa do Brasil constitui-se em Estado Democrático de Direito. A partir dessa determinação constitucional, a problemática do tema discutido ganha forma, pois todos os argumentos sustentados redundam na preservação desse Estado Democrático de Direito.

Dessa forma, ao alegar a ilegitimidade do TSE em editar resolução com força de lei, visto que cria obrigações, procura-se salvaguardar a separação de poderes, que impede o surgimento de um governo absolutista, autoritário; tutelando-se, então, acima de tudo, o Estado Democrático de Direito.

Por outro lado, ao defender a constitucionalidade da resolução 22.610/2007, busca-se assegurar a democracia indireta, que se vê ameaçada pela inércia do Poder Legislativo, acarretando, consequentemente, através da ingerência do Judiciário em competência típica do Legislativo, a manutenção do Estado Democrático de Direito.

Portanto, passando a adotar esta segunda vertente, a partir de 27 de março de 2007, o TSE fixou entendimento, contrário à jurisprudência até então vigente, no sentido de que os partidos políticos e as coligações partidárias têm o direito de preservar a vaga oriunda do sistema eleitoral proporcional, quando vacante em razão de transferência a outra legenda ou de cancelamento de filiação injustificados. Esse posicionamento foi corroborado pelo STF, que se ateve aos princípios estruturantes e fundamentos do Estado Democrático de Direito, tendo em vista que, uma vez consagrado o sistema proporcional pela Constituição, restaria prejudicada a democracia caso o mandatário eleito abandonasse os ideais do partido, os quais coadunam com a ideologia de seus eleitores, ficando estes desamparados na defesa de suas convicções – pondo fim, num cenário mais amplo, ao pluralismo político (fundamento do Estado Democrático de Direito).

Por fim, vale destacar que, a contar de 16 de outubro de 2007, o TSE definiu que o princípio da fidelidade partidária também é obrigatório aos ocupantes de cargos majoritários.

REFERÊNCIAS

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BRASIL. Projeto de Decreto Legislativo nº 397, de 07 de novembro de 2007. Susta a aplicação da Resolução nº 22.610, de 25 de outubro de 2007, do Tribunal Superior Eleitoral, que disciplina o processo de perda de cargo eletivo, bem como de justificação de desfiliação partidária. Proposto pelo Deputado Regis de Oliveira. Disponível em: <http://www.senado.gov.br>. Acesso em 28 de novembro de 2010 às 14h37min.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurança impetrado contra ato da Presidência da Câmara dos Deputados que indeferiu requerimento em que a agremiação partidária PSDB postulava a declaração de vacância, por renúncia presumida de mandatos exercidos por Deputados Federais eleitos sob aquela legenda que hajam mudado de filiação partidária. Mandado de Segurança nº. 26.603-1 DF. Impetrante: Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB). Impetrado: Presidência da Câmara dos Deputados. Relator: Ministro Celso de Mello. Publicação Diário de Justiça 04/10/2007.

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FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Novo Dicionário da Língua Portuguesa. 2. ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1986.

PAULO, Vicente; ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Constitucional Descomplicado. 3. ed. São Paulo: Método, 2008.

SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico (revista e atualizada por: Nagilo Slaibi Filho e Geraldo Magila Alves). 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999.

Sítios Eletrônicos:

Disponível na Internet via: <http://www.senado.gov.br/web/relatorios/cesp/refpol/relat04.htm>. Acesso em 29 de novembro de 2010 às 09h42min.

Disponível na Internet via: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=98954>. Acesso em 29 de novembro de 2010 às 11h13min.

Disponível na Internet via: <http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/adi3999JB.pdf>. Acesso em 30 de novembro de 2010 às 10h56min.