CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROCESSO DE EMISSÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS NO ESTADO DO MARANHÃO: elaboração, eficácia, consequências e limites legislativos sobre tais medidas.

Marcelo Frazão Costa e Milena Catarina Sousa Lima

RESUMO

O presente trabalho pretende analisar a forma de elaboração e prática das Medidas provisórias elaboradas no Estado do Maranhão, levando-se em conta a apreciação do Poder Legislativo e os limites do Poder Executivo sobre tais medidas. Verifica-se, ao fazer a leitura do Art. 42 da Constituição do Estado do Maranhão, que o governo é livre para elaborar Medidas Provisórias, entretanto, faz-se de forma inconstitucional, ou seja, levando em consideração interesses pessoais e ferindo princípios constitucionais. Identificaremos, ao decorrer do trabalho, quais são esses princípios, o vigor de tais medidas e suas consequências.

Palavras-chaves: Medidas Provisórias. Processo Legislativo. Poder Executivo. Relevância. Urgência. Estado do Maranhão.

1 INTRODUÇÃO

A Medida Provisória é uma norma emitida pelo Poder Executivo que é demandada pelo Presidente da República sob os critérios de relevância e urgência. Entretanto, o artigo que expressa esses critérios é uma “norma branca”, pois, o constituinte não especifica o que seriam esses casos de relevância e/ou urgência. Essa medida, diferentemente das leis ordinárias, são exceções por que, devido ao estado democrático de direito e o sistema de governo estabelecido neste país que é o bicameral, o processo comumente adotado para emissão de uma norma é a votação pelas duas casas do Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado Federal), feita pelo poder legislativo e não pelo executivo, como no caso das medidas provisórias tratadas neste trabalho.

Devido este caráter de exceção esta não deve ser feita em grande número, pois, além de ferir o principio da separação de poderes, banalizaria a sistemática de sua emissão e causaria insegurança jurídica no meio social, além da diminuição da legitimidade do poder legislativo, uma vez, que caracteriza interferência do executivo na sua competência.

2 PROCESSO DE ELABORAÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA: CONFLITO DE COMPETÊNCIA ENTRE EXECUTIVO E LEGISLATIVO

A Medida Provisória é uma espécie normativa adotada pelo Presidente da República em casos de exceção, ou seja, em casos extraordinários de extrema necessidade e urgência. Diante desses casos, o Governo irá adotar medidas provisórias sobre sua responsabilidade que automaticamente passam a ter força de lei e em seguida devem ser apresentadas ao Congresso Nacional.

Essa espécie normativa é alvo de inúmeras discussões, por ser adotada pelo Presidente da República caracteriza o executivo legislando. Tal fato entra em conflito com o Legislativo, pois, é de sua competência legislar, ou seja, o correto seria o Poder Legislativo legislar e não o Executivo. Entretanto, por ser feitas, tais providências provisórias, em casos de extrema necessidade e urgência o Presidente, ao determinar que um caso tenha tais requisitos é dotado de total competência para demandar medida provisória (para legislar), mas cabe ao Congresso analisar a Medida Provisória sobre os requisitos de relevância e urgência e aprová-la ou não.

Outra relevante discussão sobre tal espécie normativa é o fato de não ter um eficaz controle sobre sua elaboração. O antigo decreto-lei, expresso pela constituição anterior, foi substituído pela medida provisória com a finalidade de diminuir a discricionariedade na edição de medidas, prevendo uma série de limitações materiais, bem como a impossibilidade de reedições sucessivas (MORAES, Alexandre. 2011) Entretanto, essa substituição não resolveu o problema, devido sistema falho e corrupto presente no país, as medidas provisórias, em inúmeros casos é elaborada, editada e aprovada em beneficio de uma minoria, em beneficio próprio e sem conter os requisitos de relevância e urgência.

Ao ser adotada pelo Presidente da República, em casos de relevância e urgência, a medida provisória, já tendo força de lei, é submetida ao Congresso Nacional e a Constituição, em seu art. 57, §8º determina sua inclusão automática na pauta de votação. Essa é uma espécie normativa que tem prazo para terminar e este é de sessenta dias postergado por mais sessenta dias, e este é contado da publicação, porém, é suspenso durante os períodos de recesso parlamentar.

Dada a publicação da medida provisória no Diário Oficial da União, a mesa do Congresso Nacional tem o prezo de 48 horas para se manifestar. Essa comissão mista é responsável por emitir um parecer único sobre os pressupostos de relevância e urgência, adequação financeira e orçamentária e mérito.

Em seguida, o parecer da comissão mista é encaminhado à análise das mesas de cada casa do Congresso, separadamente. Primeiro irá para a Câmara dos Deputados e, sendo aprovada, vai para a mesa do Senado Federal que irá discutir e votar a medida provisória. Cada casa do Congresso decidirá de modo preliminar e por maioria simples sobre os pressupostos constitucionais de relevância e urgência, mérito e adequação orçamentária e financeira. Caso uma das casas do Congresso decidir inconstitucional qualquer dos requisitos constitucionais a medida provisória é arquivada.

Ressalta-se que, apesar de ser válida por sessenta dias, se a medida não for apreciada em 45 dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência. Durante esse regime ocorre o sobrestamento das deliberações legislativas, ou seja, todas as deliberações da Casa Legislativa que estiverem sendo analisadas ficarão sobrestadas, em pausa, até que a votação da medida provisória seja concluída.

Sendo aprovada, a medida provisória é convertida em lei ordinária e cabe ao Presidente do Sendo Federal promulgá-la. Essa decisão dispensa sanção do Presidente da República, por óbvio, pois se foi o próprio Presidente que a adotou este concorda com a mesma e ocorre, também, a sustação das leis contrárias, isto é, se existe uma lei sobre o mesmo assunto de uma medida provisória, mesmo esta sendo posterior, a lei deixa de surtir efeito durante todo o prazo em que vigorar a medida.

Se aprovada com alterações, a medida provisória emendada é encaminhada ao Presidente da República, sob a forma de projeto de lei de conversão, para que este aprove ou vete. Caso o Presidente sancione o projeto emendado, cabe a ele próprio promulgá-lo e publicá-lo.

Após ser editada, a medida provisória não pode ser retirada de pauta. Se o Presidente cria uma medida provisória e se arrepende, por exemplo, está não é retirada da votação. Entretanto, o Presidente pode editar uma nova medida provisória dispondo o contrario daquela medida que ele havia criado, essa é a chamada ad-rogação.

Se rejeitada expressamente pelo Legislativo, a medida provisória perde seus efeitos de forma imediata e o Presidente da casa que se pronunciou contrário tem que comunicar imediatamente ao Presidente da República e com convincente e clara fundamentação sobre sua decisão. Ressalta-se que é proibida a reedição de medida provisória rejeitada de forma expressa, podendo este ato, representar crime de responsabilidade ao impedir o livre exercício do Legislativo.

Outra hipótese de rejeição é aquela ocorrida de forma tácita por decurso do prazo. Sendo assim, se no prazo de 120 dias o Congresso Nacional não se manifestar em tempo hábil ocorre a rejeição tácita e a medida provisória perde sua eficácia e é proibida sua reedição na mesma sessão legislativa.

Em âmbito estadual, o Superior Tribunal Federal considera que a Constituição Federal é pressuposto básico para a elaboração das Constituições estaduais. Isso significa que no âmbito estadual é previsto a edição de medidas provisórias, editadas pelo Governador do Estado, desde que seja expresso na Constituição do Estadual.

O STF afirma:

Podem os Estados-membros editar medidas provisórias em face do princípio da simetria, obedecidas as regras básicas do processo legislativo no âmbito na União (CF, artigo 62). 2. Constitui forma de restrição não prevista no vigente sistema constitucional pátrio (CF, § 1º do artigo 25) qualquer limitação imposta às unidades federadas para a edição de medidas provisórias. Legitimidade e facultatividade de sua adoção pelos Estados-membros, a exemplo da União Federal. (STF – Pleno – Adin nº 425-5/TO – Rel. Min. Maurício Corrêa, Diário da Justiça, Seção I, 18 fev. 2004, p. 18).

Assim, é possibilitada ao Estado do Maranhão a edição de medidas provisórias e sobre isso discorre a Constituição Estadual. O art. 42 prevê que em caso de relevância e urgência o Governador do Estado poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato à Assembleia Legislativa, que estando em recesso, será convocada extraordinariamente no prazo de cinco dias e as medidas provisórias perderão eficácia, desde a edição se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias postergados por mais sessenta dias, devendo a Assembleia Legislativa disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes.

Esse dispositivo constitucional dá poderes ao executivo estadual legislar. Isso tem conseqüências a ser levadas em consideração, pois, devem-se respeitar os direitos fundamentais e a separação dos poderes. Portanto, as normas estaduais devem ter integral adequação às normas constitucionais federais, não contrariando, assim a Carta Magna.

Entretanto, deve-se ressaltar que sem um controle constitucional as medidas provisórias serão editadas de forma abusiva. Principalmente no que diz respeito a questões orçamentárias, deve haver rígida fiscalização diante do alto índice de corrupção e desvio de verbas públicas.

3 O ABUSIVO USO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS E SUAS CONSEQUÊNCIAS

O excesso de emissão de medidas provisórias causa, de certo modo, uma interferência do executivo no legislativo ferindo o principio da separação dos poderes porque o certo seria que apenas o legislativo criasse as leis sendo que a própria constituição legitima o Presidente a emitir Medidas Provisórias nos casos que considerar relevante e urgente, portanto, seu uso moderado não pode ser considerado inconstitucional.

Com a interferência do executivo nas funções tipicamente legislativas tem-se que o poder legislativo perde aqui um pouco da sua legitimidade. Tendo isso em vista, foi aprovada uma EC que diminuiu o prazo de tramitação das Medidas Provisórias, pois, uma vez que elas congelam a ata parlamentar o tempo em que uma medida permanece em votação nenhum outro tipo de lei é votado. O que acarreta um enorme empecilho para a livre atuação do poder legislativo, e o tolda a uma atuação secundária num âmbito que, segundo o princípio da separação de poderes, de início, é de sua competência.

Com relação ao congelamento da ata do plenário temos uma diminuição excessiva na celeridade do processo legislativo. Essa situação acarreta demoras diante demandas da sociedade e, em certo ponto, pode-se ter os parlamentares voltados não mais para votar os demais projeto de lei, mas sim para lidar com o excesso de Medidas Provisórias que chegam numa avalanche com seu regime de urgência. Fato este que pode causar banalização do seu processo, a falta de legitimidade passará a uma falta de confiança com relação ao processo legislativo o que acarretará em insegurança jurídica no meio social e o seu descrético com relação a sua eficácia.

A questão principal não é o uso da Medida Provisória em si, mas sim seu abuso. É uma prática comum em todos os governos já estabelecidos neste país. Dos presidentes que tiveram mandatos de oito anos, emitiram em media de 300 a 400 Medidas Provisórias durante seus governos. Tem-se aqui que essa espécie normativa não é algo ruim, pelo contrário, ela simplesmente é um mecanismo que visa a melhor gestão presidencial, o problema é exatamente o que vem sendo registrado a longo prazo, ou seja, o seu uso em excesso, que notoriamente gera grandes perigos para o processo legislativo e para própria sociedade.

4 ALTRNATIVAS À PROBLEMÁTICA PROCESSUAL DAS MEDIDAS PROVISÓRIAS

O conflito existente entre o Legislativo e o Executivo, no que diz respeito às suas competências atribuídas sobre a edição de medidas provisórias não é recente. Antigamente ocorria o contrário do que acontece atualmente, as medidas provisórias deferidas ficavam engavetadas sem serem votadas, pois, sempre iam para o fim da pauta. Devido a isso acrescentaram ao seu projeto o regime de urgência como forma de votação e hoje, devido a essa facilidade estabelecida em 2001 acarretou no abuso do uso de Medidas Provisórias.

Com a intenção de consertar esses dois extremos, o Ministro Gilmar Mendes propôs um mecanismo visando diminuir tal excesso que agora congelava a ata inteira dos demais projetos de lei. Houve a criação de uma comissão mista de parlamentares que se encarregarão, justamente, de avaliar o caráter de relevância e urgência de uma medida provisória. Daí, podemos observar a interferência, também do judiciário no âmbito legislativo o que configura muito mais uma discussão de cunho político do que apenas uma bagunça nas competências dos poderes.

No ultimo mês de agosto foi aprovada por unanimidade na Câmara e no Senado uma EC que vem para frear esse excesso de emissão, diminuindo prazo de votação que se dava em regime de urgência. Tempo este em que os projetos de lei ordinária ficam congelados impossíveis de serem votados, o que causa imenso atraso e atravanca a ata de projetos a serem ainda discutidos , quem se prejudica com esse atraso são, principalmente, os cidadãos.

REFERÊNCIAS

CLÈVE, CLÉMERSON MERLIN. Atividade legislativa do Poder Executivo. 3 ed. São Paulo: RT, 2011. p. 137-276

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 27ª Ed. São Paulo: Atlas, 2011

TEMER, Michel. Elementos de direito Constitucional. 18ª Ed. Malheiros Editores, 2002.

Controladoria Geral do Estado do Maranhão – Resolução Legislativa nº 450/2004. Disponível em: <http://www.cge.ma.gov.br/documento.php?Idp=2876>. Acesso em 02 out. 2011.

COELHO, Silvia Regina dos Santos. O excesso de Medidas Provisórias e o problema da autonomia e independência do Poder Legislativo: impasses e dilemas. Trabalho de Conclusão de Curso. Disponível em: <http://bdjur.stj.gov.br/xmlui/handle/2011/10209?show=full>. Acesso em: 02 out. 2011.