Consórcios públicos
 
Consórcios públicos
 


Sumário:
Introdução. 1. Histórico do Instituto. 2. A Lei do Consórcio Público. 3. Formação do Consórcio Público. 4. Do contrato de consórcio. 5. Objeto do Consórcio. Considerações Finais. Abstract. Referências.

Resumo
Os consórcios públicos são parcerias desenvolvidas por dois ou mais entes da federação, para a realização de objetivos de interesse comum, em qualquer área. Os consócios podem debater formas de solicitar a ampliação regional, gerir o tratamento de lixo, água e esgoto da região ou construir novos hospitais ou escolas. Um dos principais objetivos é viabilizar a gestão pública nos espaços metropolitanos, em que a solução de problemas comuns só pode se dar por meio de políticas e ações conjuntas.

Palavras-Chave: Consórcios Públicos. Direito. Desenvolvimento Regional. Lei

Introdução

O projeto de lei de regulamentação foi encaminhado ao Congresso Nacional em 30 de junho de 2004 e aprovado em março de 2005. Em 06 de abril, a lei foi sancionada pelo Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva.
A Constituição Federal de 1988 acrescentou-se complexidade a figura do federativo brasileiro, reconhecendo o município como ente federado. Esse processo foi seguido por intensa descentralização de políticas públicas, pelo fortalecimento do poder local e por mecanismos pouco classificados quanto à relação vertical e horizontal entre os entes federativos. Em mesmo contexto, a ausência de políticas de desenvolvimento regional acentuou as desigualdades locais e regionais observadas historicamente no Brasil.
Diferentes experiências de consorciamento foram levadas a linha de força por municípios no país e ainda hoje esse é um instrumento de larga utilização. Com o objetivo de desenvolver as oportunidades para o maior conhecimento, o debate e a divulgação das experiências nacionais e internacionais de consórcios públicos, com a finalidade de haver avanços e perspectivas.

1 Histórico do instituto
Os Consórcios Públicos correspondem a uma modalidade específica de contratos, quais sejam os contratos os quais as partes possuem interesses e finalidades comuns, há, portanto, uma relação mutualística de obrigações e contraprestações.
Sendo assim, as considerações genéricas dos contratos administrativos são insuficientes, posto que o objeto do contrato não seja contraposto, ao contrário, eis que nos consórcios os interesses se convergem a fim de coincidirem .
Decorrente da dinâmica exigida pelo capitalismo neoliberal em face de um Estado Nacional, ainda, em estruturação como Estado Social e Democrático de Direito, o Consórcio Público surgiu como um "arranjo institucional de cooperação federativa" , todavia, tal instituto já era encontrado na Constituição Federativa da República de 1937. Tratavam-se os Consórcios intermunicipais de Pessoas Jurídicas de Direito Público, característica esta que fora perdida na Constituição de 1967, passando o Consórcio a ser um ente despersonalizado.
A Constituição de 1988, originalmente, não possuía regulamentação acerca dos Consórcios, a valva propulsora fora a Lei Orgânica da Saúde de 1990 que permitiu aos municípios a constituição de consórcios para o desenvolvimento em conjunto das ações e dos serviços de saúde que lhes correspondam. Foi a Reforma Administrativa do Estado que emendou através EC 19/98, o novo texto constitucional, in verbis:
Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos .
Muito embora a EC date de junho de 1998, a lei reguladora só foi promulgada em janeiro de 2007, pois a Lei 11.107 (Lei dos Consórcios Públicos) de abril de 2005 versa apenas normas genéricas, carentes, portanto, de regulamentação, e foi o Decreto nº 6.017/07 que deu cabo desta necessidade, ainda que com quase duas décadas de inércia legislativa .
2 A LEI DO CONSÓRCIO PÚBLICO
A Lei dos Consórcios Públicos determina aos entes federativos que se consorciarem à observância dos limites constitucionais com supedâneo no artigo 241 da referida (lei nº 11.107/2005):

Art. 1º. Esta Lei dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios contratarem consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse comum e dá outras providências.
§ 1o O consórcio público constituirá associação pública ou pessoa jurídica de direito privado.
Art. 6o O consórcio público adquirirá personalidade jurídica:
I - de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções;
II - de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil.
§ 1o O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados . (grifamos)

Apreende-se que o regulamento estresido compulsiona a todo ente federado a jurisdição para regulamentar, através de dispositivo legal específico, os consórcios públicos, os convênios de cooperação e a gestão associada de serviços públicos.
Muito embora seja a fonte da figura dos Consórcios Públicos, é relevante salientar que a Lei n° 11.107/2005 só versa sobre conteúdo genérico, sendo, portanto, aplicável a todos os entes Federativos, segundo o supracitado artigo primeiro da referida Lei.
A Lei do Consórcio Público criou (há duvidas doutrinárias se fora incidentalmente ) mais um instituto para compor administração indireta, quais sejam os outros as autarquias e as sociedades de economia mista.
Conforme nova regulamentação, os consórcios públicos são constituídos de entes federativos, sendo personalizados e associativos, os quais poderão ser Pessoa Jurídica de Direito público ou de Direito Privado. É mui polêmico este aspecto na mais influente doutrina, posto que característica crucial do consórcio seja que este não tenha personalidade.
Dantes da promulgação da lei de Consórcios, já existia a figura do consórcio no direito privado, "como modalidade de concentração de empresas, em que elas se associam mutuamente para assumir atividades e encargos que isoladamente não teriam força econômica e financeira, nem a capacidade técnica para executar" . Confrontando-se a modalidade do consórcio privado tangenciado pela Lei das Sociedades por Ações (Lei nº 6.404, atualizada pela Lei nº 10.303), "que afirma ser o consórcio constituído para executar determinado empreendimento, não tendo personalidade jurídica (§ 1º)" .
O entendimento corroborado pela melhor doutrina brasileira é no sentido de asseverar críticas acerca dos erros ululantes no texto legal para a constituição deste novo ente da Administração Pública. O entendimento comum é que o consórcio público PE permeado pelas mesmas características do consórcio de empresas, o que, portanto, implica na ausência de personalidade jurídica. Já a fim de dirimir possíveis equívocos decorrentes, Maria Sylvia Zanella di Pietro já alertou em obra de 2001 que é impossível, também, a criação de uma sociedade, qual seja esta civil ou comercial para administração do consórcio, posto que tal artifício não possua fundamentação no ordenamento jurídico pátrio em se tratando de entidade privada. Mui bem asseverada foi a consideração da professora Maria Sylvia no sentido de salientar que o "consórcio administra serviços públicos e se utiliza de bens do patrimônio público, não há como fugir ao regime jurídico publicístico, especialmente no que diz respeito à observância dos princípios constitucionais pertinentes, como exigência de licitação para celebração de contratos e concurso público" .
A solução proposta pela doutrinadora foi a criação de uma comissão que administraria o consórcio, sendo esta quem irá assumir os direitos e as obrigações (por óbvio que não em nome próprio, em face da própria despersonalização) em nome das próprias ficções jurídicas comas em nome das pessoas jurídicas que compõem o consórcio e nos limites definidos no instrumento do consórcio.
Ademais das críticas doutrinárias já levantadas, há, ainda, um quesito suscitado nas ponderações dos grandes juristas: a inconstitucionalidade da contratualização dos consórcios. A competência do constituinte derivado extrapola a do constituinte originário quando aquele estabelece competência a partir do artigo 22, inciso XXVII da Constituição Federal e não conforme e artigo 241, como deveria. Eis que tal artifício está eivado de inconstitucionalidade, haja vista que se passará à criação de figuras jurídicas administrativas através de mero contrato administrativo. Em face de tal aberração jurídica, resta impossibilitada a adequação dos consórcios na modalidade contratual, sendo vedada à União a pretensão de estabelecer normas de cunho genérico aos outros entes federados .
3 FORMAÇÃO DO CONSÓRCIO PÚBLICO
Os consórcios podem ser firmados entre todas as esferas de governo (municípios-municípios, municípios-estados, Estados-União, municípios-estado-União). Entretanto, a União somente participará de Consórcios Públicos em que também façam parte todos os estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados. Além disso, algumas informações se fazem necessárias13:
§  Consórcios não podem contratar operações de crédito. Devem receber dinheiro apenas dos entes consorciados.
§  O dinheiro pode ser captado com cobrança de tarifa pela prestação de serviços (saneamento, por exemplo); pelo uso ou outorga de uso de bens públicos administrados pelos consórcios; por rateio entre os consorciados; ou convênios com estados e a União.
§  É permitido ao consórcio fazer concessão, permissão ou autorização de obras ou serviços públicos.
§  Poderá ser excluído do consórcio público, após prévia suspensão, o ente consorciado que não consignar, em sua lei orçamentária ou em créditos adicionais, as dotações suficientes para suportar as despesas assumidas por meio de contrato de rateio.
§  A alocação de recursos nos consórcios por meio de empréstimos obtidos pelos entes da federação deve respeitar a Lei de Responsabilidade Fiscal e os limites de endividamento.
§  O consórcio está sujeito à fiscalização do Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo representante legal do consórcio.
§  A Lei dos Consórcios, Nº. 11.107, de 06/04/2005, regulamenta o artigo 241 da Constituição, incluído pela Emenda Constitucional 19/98.
§ A alteração ou extinção do consórcio público precisa ser aprovada pela assembléia geral de associados. Os bens, direitos, encargos e obrigações decorrentes da gestão associada de serviços públicos custeados por tarifas ou outra espécie de preço público serão de responsabilidade dos entes federados que forem os titulares dos respectivos serviços.
§  Os consórcios podem ser entidades de direito público ou privado. Se forem de direito público, integram a administração indireta de todos os entes consorciados. Se forem de direito privado, deverá seguir as normas do direito público para licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal, que será regido pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).

O governo estadual prestará, quando solicitado, apoio sólido em cooperação técnico-profissional com vistas a orientar a organização de Consórcios, sua implantação e a análise de condições adequadas para a avaliação de investimentos em funções, áreas e setores a serem determinados, em conjunto com as municipalidades. O Estado poderá celebrar convênios de Consórcios Públicos a serem instituídos legalmente, visando participar de esforço conjunto de interesse comum, ou para cumprir execução descentralizada de função, serviço, obra ou evento de sua competência.
Deverão ser observadas as disposições regulamentares a serem baixadas posteriormente pelo Poder Executivo, mediante legislação competente, em consonância com as diretrizes estabelecidas pela Lei Federal nº. 11.107, de abril de 2005, que rege os Consórcios Públicos.
4 DO CONTRATO DE CONSÓRCIO PÚBLICO
Os Consórcios Públicos encerram caráter meramente contratual, a celebração se dá dentre os entes federados (podendo ser de espécies distintas). A legislação em vigor não permite a realização de consórcio público entre União e municípios isoladamente, visto que a "União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados" 14(destaque nosso). Fora objeto de veto à realização de Consórcio entre estado e município de outro estado (incisos III, V do art. § 1º do art. 4º), de diferente modo, é livre o consórcio entre o Distrito Federal e quaisquer municípios.
Imprescindível para a celebração do contrato é o Protocolo de Intenções "devidamente publicado na imprensa oficial e ratificado, mediante lei de cada um dos entes contratantes." 15 (grifos do original). Inicialmente é elaborado o Protocolo de Intenções, daí então o contrato poderá ser firmar neste para ser, em seguida, ratificado. Assim sendo, a conditio sine qua non da celebração do contrato do consórcio público que "será celebrado com a ratificação, mediante lei do protocolo de intenções" . Todo consórcio público só poderá criado com participação do Poder Legislativo de cada um dos entes federados consorciados. A devida ratificação e confirmação através do instrumento Protocolo de Intenções que o deixará impassível de nulidade, ao menos neste aspecto .
É indispensável que haja no bojo do Protocolo de Intenções em minúcia cada informação cogente e relevante existente no contrato do Consórcio Público.
A cláusula mais relevante do Protocolo é a permissão para a gestão associada de serviços públicos, qual seja a prestação de serviços públicos sob administração conjunta dos entes consorciados. Aqui, no caso de gestão associada, a lei prevê a celebração de contratos de programas.
O órgão máximo de todo e qualquer consórcio público é a Assembléia Geral, no entanto, qualquer modificação ou extinção do contrato gerador do Consórcio Público estará sujeita a prévia aprovação, vez que é a instância supina dos consórcios públicos. Impreterivelmente, o contrato de Consórcio deverá ser subscrito e ratificado por todos os entes consorciados na Assembléia Geral (art. 12 da Lei dos Consórcios Públicos).
Para representar legalmente o Consórcio Público, será (obrigatoriamente) eleito em meio aos Chefes do Poder Executivo dos entes consorciados. Frisa-se que cada ato decorrente da constituição do contrato deverá está apresentada no Protocolo de Intenções, desde os membros da assembléia geral, até a forma de eleição e duração do mandato do representante legal, inclusive o prazo que será sempre determinado.
Como ente da Administração Indireta, o Consórcio Público inevitavelmente estará subordinado à inspeção contábil do Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo que representará o consórcio (art. 9º, parágrafo único).
5 DO OBJETO DO CONSÓRCIO
O artigo 241 da Constituição, supracitado, antecipa que as leis disciplinadoras dos Consórcios Públicos permitam a Gestão Associada de Serviços Públicos, e a cessão parcial, ou total, de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços cedidos. Impossível ser diferente, a Lei Federal nº 11.107/05 refere-se, em algumas passagens, aos serviços públicos como objeto dos acordos ali tratados.
Destarte e por óbvio, é leviano supor que os consórcios públicos sejam adstritos exclusivamente aos serviços públicos.

Considerações finais

Os consórcios públicos discutidos durante o seminário são parcerias formadas por dois ou mais entes da federação, para a realização de objetivos de interesse comum, em qualquer área.
A Lei 11.107/2005, ou lei do consórcio público foi criada com intuito de formar uma figura de pessoa jurídica, o que fez com que Administração Indireta Brasileira ficasse composta em: autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações públicas dentre outras e consórcios públicos.
Um dos objetivos dos consórcios públicos é viabilizar a gestão pública nos espaços metropolitanos, em que a solução de problemas comuns só pode se dar por meio de políticas e ações conjuntas. O consórcio também permite que pequenos municípios ajam em parceria e, com o ganho de escala, melhorem a capacidade técnica, gerencial e financeira. Também é possível fazer alianças em regiões de interesse comum, como bacias hidrográficas ou pólos regionais de desenvolvimento, melhorando a prestação de serviços públicos.
CONSÓRCIOS PÚBLICOS
abstract

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The consortia are partnerships developed by two or more entities of the federation, to achieve objectives of common interest, in any area. The Partnership, can discuss ways to apply for regional expansion, manage waste disposal, water and sewage in the region or building new hospitals or schools. A major goal is to enable the public administration in the metropolitan areas, where the solution of common problems can be done only through policies and joint actions.


Keywords: Public Partnerships. Right. Mode. Law

referências
COELHO, Joana D'arc Ferreira. Consórcio público: novo membro da administração pública indireta. Disponível em http://www.iuspedia.com.br. Acesso em 14 set 2009.


PIETRO, Maria Silvia Zanella Di. Direito Administrativo. 13. ed. São Paulo: Atlas, 2001, p.288 e 289.

BRASIL. Lei nº 11.107/2005. Dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios contratarem consórcios públicos.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 32. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2006, p. 375.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 21 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2006, p. 635 e 636.
 
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Revisado por Editor do Webartigos.com


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