Consórcio Público

Sumário
1. INTRODUÇÃO
1.1. Conceito e natureza jurídica
1.2. Privilégios ao consórcio público
1.3. Constituição, alteração e extinção do consórcio
1.4. Algumas considerações importantes:

INTRODUÇÃO
Os consórcios públicos são parcerias formadas por dois ou mais entes da federação, para a realização de objetivos de interesse comum, em qualquer área. Os consórcios podem discutir formas de promover o desenvolvimento regional, gerir o tratamento de lixo, água e esgoto da região ou construir novos hospitais ou escolas.
Eles têm origens nas associações dos municípios, que já eram previstas na Constituição de 1.937. Hoje, centenas de consórcios já funcionam no País. Só na área de saúde, 1.969 municípios fazem ações por meio destas associações. Porém, faltava a regulamentação da legislação dos consórcios para garantir regras claras e segurança jurídica para aqueles que já estão em funcionamento e estimular a formação de novas parcerias.
O governo federal começou a discutir a lei dos consórcios em agosto de 2003 com o objetivo de regulamentar o artigo 241 da Constituição e dar mais segurança jurídica e administrativa as parcerias entre os entes consorciados. O grupo de trabalho foi coordenado pela Secretaria de Coordenação Política e Assuntos Institucionais e contou com representantes dos ministérios da Casa Civil, Integração Nacional, Cidades, Saúde e da Fazenda.
O projeto de lei de regulamentação foi encaminhado ao Congresso Nacional em 30 de junho de 2004. Em março de 2005, o Congresso aprovou a nova lei. Em 06 de abril, a lei foi sancionada pelo Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva.
A administração dos consórcios deve ser constituída por prazo determinado, prazo esse estipulado pelo protocolo de intenções.
Será tema de estudo deste trabalho somente o consórcio público, fazendo menção a sua natureza jurídica, responsabilidade jurídica e a lei 11.107/05; dividido em títulos e subtítulos.

1.1.Conceito e natureza jurídica
Antes da promulgação da Lei nº 11.107/05, havia certo consenso doutrinário em considerar o convênio e o consórcio como acordos de vontade, sendo o consórcio utilizado quando os entes consorciados eram do mesmo nível (consórcio entre Municípios ou entre Estados) e o convênio, quando se tratava de entidades de níveis diferentes, como por exemplo os convênios entre União e Estados ou Municípios, ou entre Estados e Municípios.
Parte da doutrina afirma que os consórcios públicos tem natureza distinta da de contratos, uma vez que nos contratos há interesses opostos, há partes (uma que pretende o objeto e remunera e outra que visa ao lucro), há obrigações recíprocas, etc.; já nos consórcios há interesses convergentes e não opostos, há partícipes com as mesmas pretensões e não partes, não há obrigações recíprocas, etc.
Entretanto, a maior parte da doutrina afirma que os consórcios públicos possuem sim natureza de contratos, pois de acordo com Odete Medauar, "quanto aos interesses, a presença do poder público num dos pólos levaria a raciocinar que o interesse público necessariamente será o fim visado pelos convênios e contratos administrativos".
A dificuldade de fixar diferenças entre contrato, de um lado, e convênio e consórcio, de outro, parece levar a concluir que são figuras da mesma natureza, pertencentes à mesma categoria, a contratual; a característica dos convênios e consórcios está na sua especificidade, por envolverem duas ou mais entidades estatais ou pelo tipo de resultado que pretendem atingir com o acordo firmado.
Há quem entenda ainda que os consórcios não têm natureza contratual, mas são negócios jurídicos coletivos, em que as vontades dos partícipes convergem para a consecução de um interesse comum.
No tocante às características dos consórcios públicos, podem ser extraídas algumas da Lei 11.107/05, quais sejam: a posição jurídica idêntica dos partícipes; a liberdade de ingresso e de retirada dos partícipes; a subsistência das responsabilidades assumidas durante a vigência do ajuste, etc.

1.2.Privilégios ao consórcio público
A lei deu alguns privilégios ao consórcio público, independentemente de sua natureza pública ou privada:
a)Poder de promover desapropriações e instituir servidões nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou interesse social, realizada pelo Poder Público (art. 2º, § 1º, inciso II);
b)Possibilidade de ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da Federação consorciados, com dispensa de licitação (art. 2º, §1º, inciso III);
c)Limites mais elevados para fins de escolha da modalidade de licitação (§ 8º do artigo 23 da Lei nº 8.666, de 21-6-1.993, acrescentado pela Lei nº 11.107/05);
d)Poder de dispensar a licitação na celebração de contrato de programa com ente da Federação ou com entidade de sua Administração Indireta, para a prestação de serviços públicos de forma associada nos termos do autorizado em contrato de consórcio público ou em convênio de cooperação (art. 24, XXVI, da Lei nº 8.666/93, acrescentado pela Lei nº 11.107/05);
e)Valores mais elevados para a dispensa de licitação em razão do valor, prevista no artigo 24, incisos I e II, da Lei nº 8.666/93, conforme alteração introduzida no parágrafo único do artigo 24 pela Lei nº 11.107/05.

1.3.Constituição, alteração e extinção do consórcio
Embora o artigo 3º da Lei nº 11.107/05 estabeleça que o consórcio será constituído por contrato, na realidade, outras normas contidas na lei permitem a conclusão de que a constituição do consórcio público se fará com observância de todo um procedimento, que envolve as seguintes fases:
f)Subscrição de protocolo de intenções (art. 3º);
g)Publicação do protocolo de intenções na imprensa oficial (art. 4º, § 5º);
h)Lei promulgada por cada um dos partícipes, ratificando, total ou parcialmente, o protocolo de intenções (art. 5º) ou disciplinando a matéria (art. 5º, § 4º);
i)Celebração de contrato (art. 3º);
j)Atendimento das disposições da legislação civil, quando se tratar de consórcio com personalidade de direito privado (art. 6º, II).
No caso de o consórcio ser instituído como associação pública, o contrato poderá ser utilizado como instrumento para a provação do estatuto da entidade.
No caso de o consórcio ser instituído como pessoa jurídica de direito privado, o artigo 6º, inciso II, determina que a personalidade jurídica é adquirida "mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil". terá que ser observado especificamente o artigo 45 CC, segundo o qual "começa a existência legal das pessoas jurídicas de direito privado com a inscrição do ato constitutivo no respectivo registro, precedido, quando necessário, de autorização ou aprovação do Poder Executivo, averbando-se no registro todas as alterações por que passar o ato constitutivo". Terá que ser observada ainda a norma do artigo 46, que estabelece os dados que necessariamente deverão constar do registro.
Em se referindo a extinção ou alteração do consórcio, dispõem o artigo 12 da lei que dependerá de instrumento aprovado pela assembléia geral, ratificado mediante lei por todos os entes consorciados. Nem poderia ser diferente, já que, sendo instituído por lei, não poderá ser alterado ou extinto sem lei.

1.4.Algumas considerações importantes:
A União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os Estados em cujos territórios estejam situados os municípios consorciados.
Consórcios não podem contratar operações de crédito. Devem receber dinheiro apenas dos entes consorciados.
O dinheiro pode ser captado com cobrança de tarifa pela prestação de serviços (saneamento, por exemplo); pelo uso ou outorga de uso de bens públicos administrados pelos consórcios; por rateio entre os consorciados; ou convênios com estados e a União.
É permitido ao consórcio fazer concessão, permissão ou autorização de obras ou serviços públicos.
Poderá ser excluído do consórcio público, após prévia suspensão, o ente consorciado que não consignar, em sua lei orçamentária ou em créditos adicionais, as dotações suficientes para suportar as despesas assumidas por meio de contrato de rateio.
A alocação de recursos nos consórcios por meio de empréstimos obtidos pelos entes da federação deve respeitar a Lei de Responsabilidade Fiscal e os limites de endividamento.
O consórcio está sujeito à fiscalização do Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo representante legal do consórcio.
A Lei dos Consórcios, Nº 11.107, de 06/04/2005, regulamenta o artigo 241 da Constituição, incluído pela Emenda Constitucional 19/98.
O grupo de trabalho foi coordenado pela Secretaria de Coordenação Política e Assuntos Institucionais e contou com representantes dos ministérios da Casa Civil, Integração Nacional, Cidades, Saúde e da Fazenda.
O projeto foi discutido também com governadores, prefeitos e gestores de consórcios em operação e entidades representativas das prefeituras do País.
Foram incorporadas contribuições dos projetos de lei que tramitam no Congresso Nacional e de experiências utilizadas em outros países.
A alteração ou extinção do consórcio público precisa ser aprovada pela assembléia geral de associados. Os bens, direitos, encargos e obrigações decorrentes da gestão associada de serviços públicos custeados por tarifas ou outra espécie de preço público serão de responsabilidade dos entes federados que forem os titulares dos respectivos serviços.
Os consórcios podem ser entidades de direito público ou privado. Se forem de direito público, integram a administração indireta de todos os entes consorciados. Se forem de direito privado, deverá seguir as normas do direito público para licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal, que será regido pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).

Conclusão
O consórcio público é matéria de freqüente discussão entre legisladores, doutrinadores, e o meio que utiliza este instituto para digamos solucionar ou amenizar problemas de saúde, educação e saneamento, por exemplo.
Podendo ser criados tanto com personalidade jurídica de direito público quanto de personalidade jurídica de direito privado, foi instituído para facilitar o cumprimento de seus objetivos alcançando finalidades primordiais, que é, somar recursos, que viabilizam os empreendimentos de infra-estrutura, para alcançar benefícios a coletividade.