COMPREENDENDO O ORÇAMENTO PÚBLICO, QUANTO A ORIGEM, EVOLUÇÃO, GESTÃO ORÇAMENTÁRIA E A LEI DE ESPONSABILIDADE FISCAL
Publicado em 23 de dezembro de 2010 por Eliane Barbosa Hissa
O interesse de pesquisar este tema surgiu da necessidade de conhecer Origem e Evolução da História do Orçamento Público, de compreender a Gestão Orçamentária e de discernir quanto a abrangência da Lei Complementar Nº 101, de 04/05/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que regulamentam a elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentária, Lei Orçamentária Anual e Execução Orçamentária. Além do mais, de buscar maiores conhecimentos sobre as atuais normas de finanças e os impactos desta Lei na Gestão Orçamentária do Estado do Ceará.
1. Breve Histórico da Origem e Evolução do Orçamento Público
Nos parágrafos seguintes, será apresentado um resumo da origem e evolução da História do Orçamento Público, particularmente as questões orçamentárias relevantes no Brasil, conforme dados da UNICEF; FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO ( 2000 a ).
A prática é recente, tem cerca de 180 anos, entretanto o processo de arrecadar recursos pelos governos, teve sua origem há vários séculos, quando as obrigações tributárias impostas pelos Monarcas se tornaram impossíveis de serem suportadas. Para fazer face aos fatos administrativos, os Monarcas tinham o poder discricionário de titular, o que levou o povo a entender que o abuso na cobrança de elevados impostos poderia ser limitado através do Parlamento, assumindo a característica de imposição.
A primazia na gestão orçamentária cabe à Inglaterra, cujo início se deu com a promulgação da Carta Magna, em 1215, por meio da qual o Parlamento procurou exercer um maior controle sobre o rei João-sem-Terra, limitando a coroa Inglesa de instituir impostos e de dar a eles a destinação que bem entendesse (UNICEF; FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2000a).
No Brasil o ato de praticar e cobrar imposto é resultante do Pacto Colonial existente entre a Metrópole e a Colônia, após o descobrimento, que se caracterizava pela exploração econômica por parte do Governo Português, que instituía arbitrariamente tributos a serem pagos pelo Brasil colônia, de acordo com a necessidade da metrópole.
Em 1808, o Direito Orçamentário Brasileiro teve suas bases lançadas com o Alvará que criou o Erário e o Regime de Contabilidade. No entanto, o primeiro orçamento brasileiro só foi regularmente votado em 1830, pelo Decreto da Constituição de 1824, que determinava a apresentação anual à Câmara de um Balanço Geral a fim de que fosse discutido e organizado o Orçamento Geral da Nação.
A necessidade da criação do Orçamento no Brasil deu-se com a ampliação qualitativa das funções do Governo, que evidenciou a carência de um instrumento especializado de orientação e controle das atividades governamentais, decorrente do exercício de novas funções. Em decorrência desse fato adveio o Orçamento.
A Constituição de 1891 exclui do Executivo a responsabilidade de elaborar o Orçamento e atribuiu ao Congresso Nacional a competência para anualmente orçar a receita e fixar a despesa federal. Já a Constituição de 1934 atribui ao Executivo a iniciativa de preparação do orçamento e ao Legislativo aprecia-lo não havendo limitações para emendas.
Criado através da Constituição de 1937 o Departamento de Administração responsável pela preparação do orçamento e coordenação das ações de planejamento. Em 1946, a Constituição assegura ao Executivo, a competência para elaborar a proposta orçamentária e admite a possibilidade de emendas.
A Constituição atual, de 1988, preocupou-se em dar ao orçamento características de planejamento, introduzindo a obrigatoriedade de elaborar a Lei de Diretrizes Orçamentária e o Plano Plurianual, com a finalidade de nortear a elaboração da Lei Orçamentária Anual.
2. Gestão Orçamentária
O Orçamento Anual, concebido inicialmente como meio de se exercer um controle político e financeiro sobre os governantes transformou-se, hoje, numa peça que, além daquele objetivo, representa o documento técnico de programação de obras e serviços, podendo ser enfocado sob os seguintes aspectos ( BASTO, 1997);
Político, como reflexo da política administrativa de governo;
Jurídico, como instrumento legal da atividade financeira do governo;
Financeiro, como peça de previsão e autorização de recursos e gastos;
Administrativo, como delimitador e orientador da ação governamental;
Econômico, que reflete o incremento na economia, dado pelo Estado através de subsídios e programações de obras e serviços.
Os instrumentos de planejamento que orientam a elaboração dos planos de longo, médio e curto prazo são contemplados pelas Constituições Federal e Estadual, hierarquiza-os da seguinte forma: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual..
O Plano Plurianual (PPA) contém as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública para os quatro anos seguintes a sua edição, com previsão dos gastos orçamentários para tal, devendo dizer o que será feito em cada região, no tocante a investimentos e obras publicas, bem como a programas de duração continuada. É importante ressaltar que, também em defesa da continuidade administrativa, o PPA vigora até o fim do primeiro ano de governo seguinte ao de sua edição.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) afunila ainda mais o planejamento, preparando a base aonde a Lei Orçamentária Anual (LOA), ou simplesmente Orçamento Anual, irá se assentar. Este último registra tudo aquilo que o governo deverá fazer em benefício do Estado e de seus cidadãos, ao mesmo tempo em que defini os valores monetários para cada item.
O conteúdo central da Lei Orçamentária Anual é o programa de trabalho a ser executado pelo governo. Neste programa devem ser descritos obedecendo algumas normas, todos os valores dos recursos a serem gastos e natureza das despesas, passando pela definição do nome das ações e de suas respectivas metas.
O orçamento público é elaborado, em média, oito meses antes de entrar em vigor. É anual e passa a vigorar a partir de primeiro de janeiro do ano seguinte. Portanto, os valores apresentados para a receita e despesa constituem uma previsão do cenário esperado. Se o orçamento for elaborado de modo criterioso, ele tende a se aproximar da realidade. No entanto, em face das alterações inesperadas que podem ocorrer nas políticas econômicas e fiscais, as previsões estão sujeitas a mudanças inimagináveis.
Dessa forma, os valores definidos na Lei Orçamentária Anual compõem um limite de autorização para o Governo realizar gastos e ações, o que torna o orçamento, na verdade, uma Lei autorizativa. Ele não mostra o quanto a Administração deverá ter obrigatoriamente gasto no final do ano. Desse modo, se os recursos forem aplicados apenas parcialmente, não significa que haverá folga no caixa do Estado. E sim, que as previsões orçamentárias podem ter sido superestimadas. É por esta razão que a legislação brasileira considera normal se a parte ou um todo de um projeto ou atividade orçamentária não for executado.
Cabe ao Governo adotar um padrão de investimento compatível com o que recebe, para que haja equilíbrio orçamentário. Caso ocorram eventuais sobras de caixa, será possível pensar em ampliar os investimentos existentes ou atender novas demandas da sociedade. Por outro lado, se as despesas sobem mensalmente, e as receitas não, poderão gerar desequilíbrio produzindo-se o chamado déficit orçamentário. Se por ventura, esse desequilíbrio persiste por muito tempo o Estado tende a não honrar seus compromissos no prazo hábil, perdendo a capacidade de honrar com as dívidas. Em assim sendo, qualquer desequilíbrio orçamentário deve ser rapidamente corrigido, sob pena de que se transforme numa crise financeira grave, capaz de gerar atrasos de pagamentos, paralisação de obras e ineficiência dos serviços públicos.
Para corrigir eventuais alterações de previsão no orçamento, o Executivo pode solicitar critérios adicionais ao Legislativo. Há três tipos de créditos que podem ser definidos, segundo a UNICEF; FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO (2000c):
Suplementar ? destinado ao reforço da dotação orçamentária existente. A sua utilização deve ser feita por decreto executivo;
Especial - destinado a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica, como no caso da criação de um novo projeto e atividade. A sua utilização deve ser feita por decreto do executivo;
Extraordinário - destinado a despesas urgentes e imprevisíveis, como as decorrentes de guerra e calamidade pública. A sua utilização deve ser feita através de decreto do Executivo, com remessa ao Legislativo.
O orçamento contém a receita prevista e a despesa fixada. Estabelecidas às receitas, discutir-se como destinar as inúmeras necessidades públicas, desde a manutenção dos órgãos e repartições, os investimentos públicos, as obras, as transferências compulsórias, etc. Como se vê, cada decisão tomada no âmbito do orçamento afeta a vida cotidiana dos cidadãos, ou seja, não participado.
Definida a Receita, será fixada a Despesa Pública, assim conceitua: "todo o desembolso efetuado pela Administração Pública, nos termos da legislação financeira , licitatória e orçamentária, subordinado à classificação e aos limites dos créditos orçamentários, com vistas a realizar suas competências. Porém , na acepção financeira, é o gasto (aplicação de recursos pecuniários, ou seja, dinheiro) para a implementação das ações governamentais".( UNICEF; FUNDAÇÃO JOÃO , 2000c, p.32).
As despesas podem ser classificadas em razão de:
Sua natureza, que se subdividem em despesas correntes (gastos com funcionamento da administração pública, benefícios previdenciários, transferências a estados e municípios, juros sobre a dívida pública, etc.) e de capital ( investimentos , inversões financeira, amortizações da dívida.);
Seu destino em termos de ação expressa na classificação funcional-programática, indicando em que atividades ou projetos foram destinados os gastos;
Seu órgão detentor da dotação, indicando quanto cabe a cada instituição/ órgão (poder legislativo, judiciário).
Outro ponto de importância nesta matéria é a forma de como os recursos são supervisionados. Nos Estados Brasileiros, por um traço histórico de elitismo político e alienação popular, a fiscalização foi tradicionalmente reservada, e em caráter exclusivo, a instituições do próprio Estado. Por isso, desde sempre competiu ao Poder Legislativo a responsabilidade de fiscalizar a execução orçamentária, com o auxílio dos Tribunais de Contas da União, dos Estados e dos Municípios, A estes tribunais cabe a tarefa de analisar tecnicamente as contas públicas, concluindo por sua aprovação ou rejeição, em parecer fundamentado, submetido depois ao crivo político do Legislativo, que pode ou não mantê-lo.
Esse tipo de controle sobre a administração pública era, e continuará sendo fundamental, pois é a forma que se tem para fiscalizar a execução orçamentária. Dá-se a ele o nome constitucional de controle externo, e é por seu intermédio que se realiza um trabalho permanente e regular de fiscalização financeira, contábil, orçamentária e patrimonial do Estado.
Através do controle externo, os representantes do povo na Assembleia Legislativa, com ajuda de especialistas do tribunal de Contas, controlam o emprego de dinheiro público em todas as formas e fases de sua utilização. Da compra e venda de bens públicos ao custeio da máquina administrativa, passando pelos contratos de empréstimo, pelas licitações de obras públicas e admissões de pessoal , entre muitos atos administrativos geradores de despesas.
3. Abrangência da Lei de Responsabilidade Fiscal
Com o intuito de erradicar os desequilíbrios fiscais, os gastos sistematicamente superiores as receitas, foi sancionada, em 04/05/2000, a Lei Complementar nº 101, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que representa um instrumento para auxiliar os governantes a gerir os recursos públicos dentro de um marco de regras claras e precisas, aplicadas a todos os gestores públicos e em todas as esferas de governo, relativas à gestão do patrimônio público.
Não é pretensão de se esgotar neste espaço tudo quanto se tem a dizer a respeito do texto da Lei Complementar nº 101, de 4/5/2000, popularmente conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal. A seguir serão apresentados, de forma sucinta, comentários acerca da abrangência dos temas tratados na referida Lei.
3.1- Disposições Preliminares
Dispõe sobre os princípios da LRF, a sua abrangência e os conceitos fundamentais. Destaca-se, neste tópico, das Disposições Preliminares, o conceito de Receita Corrente Líquida, o qual será definido no capítulo IV-Processo de Implantação da Lei de Responsabilidade Fiscal na Gestão Orçamentária do Estado do Ceará.
Estão sujeitos à LRF os Poderes Executivo, Legislativo, inclusive Tribunais de Contas, Judiciário e o Ministério Público, bem como os respectivos órgãos da administração direta, dos fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes. Exceção é feita ?as empresas estatais dependentes, conforme a definição contida no Art. 2º, III.
3.2 - Planejamento das Ações Governamentais ( Art.4º a 10)
A LRF define novas regras para a Lei de Diretrizes Orçamentária, estabelecendo um novo e específico conjunto de funções. Esse novo conjunto de funções dispõe sobre:
Anexo de metas fiscais ? metas trienais para receitas e despesas, resultado nominal e primário e dívida pública;
Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
Evolução do patrimônio líquido, origem e aplicação dos recursos de privatização;
Avaliação financeira e atuarial de todos os fundos e programas estatais de natureza atuarial;
Estimativa e compensação da renúncia de receita;
Expansão das despesas obrigatórias e de caráter continuado;
Riscos fiscais-avaliação de passivos contingentes e outros riscos.
O novo formato proposto para a LOA acrescenta ao modelo tradicional as seguintes alterações:
Demonstrativo da compatibilidade da programação orçamentária com as metas fiscais constantes da LDO;
Demonstrativo do efeito sobre as receitas e despesas decorrentes da renúncia de receita e do aumento das despesas obrigatórias de caráter continuado;
Constituição de reserva de contingência para atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
A Execução Orçamentária fixa prazo de trinta dias após a publicação da LOA, para o estabelecimento da Programação Financeira e do Cronograma Mensal de Desembolso, limita empenho e movimentação financeira por cada um dos poderes, na hipótese de frustração de receita, cuja arrecadação e verificada bimestralmente, e por último, trata dos pagamentos associados a sentenças judiciais , cujos beneficiários devem ser nominalmente identificados para o fim de observância da ordem cronológica estabelecida pelo Art. 100, da Constituição Federal.
3.3 - Mecanismos para Gerenciar as Receitas e Racionalizar as Despesas (Art.11 a 24)
A receita é dividida em duas partes. A primeira cuida da previsão e da arrecadação, tentando garantir que as receitas sejam fidedignas com a previsão das metas bimestrais de arrecadação. Na segunda parte, busca garantir que a renúncia de receita, na forma de anistias, remissões, subsídios, créditos presumidos, isenções, etc., se opere em consonância com a LDO e LOA e que seja demonstrada a neutralidade fiscal dos seus efeitos, seja pela compensação desses efeitos, quando não se demonstrarem neutros, na própria esfera tributária.
As Despesas Públicas aqui tratadas envolvem aquelas classificadas de obrigatórias de caráter continuada, as mesmas somente podem ser criadas se for demonstrada sua neutralidade do ponto de vista dos objetivos e das metas de política fiscal, exceção feita ?as despesas com o serviço da dívida e reajustamento de remuneração dos servidores.
Os limites propostos para as despesas com pessoal aplicam-se vertical e horizontalmente, sempre sobre as Receitas Correntes Líquidas (RCL). A aplicação vertical dos limites subtende um percentual específico para cada nível de governo: Federal, com despesas limitadas a 50% da RCL e Estadual e Municipal, com 60% . Horizontalmente, o percentual aplicável a cada ente da Federação é compartilhado entre seus Poderes e o Ministério Público.
Outra ação importante deste tópico, é o fato de não serem admitidos atos que resultem em aumento das despesas com pessoal nos últimos cento e oitenta dias de mandato dos governantes.
No que se refere ao aumento das despesas com a seguridade social, estas devem ser acompanhadas por correspondente redução na mesma categoria de despesas ou aumento das contribuições que a financiam. Essa compensação, somente será dispensada quando tratar-se da concessão de benefício a quem satisfaça as condições de habilitação prevista em lei, expansão quantitativa do atendimento e dos serviços prestados e da atualização monetária do valor de benefícios.
3.4. Dívida e Endividamento: Conceitos, Condições e Limites (Art. 29 a 42) .
Os conceitos de dívida, segundo a Lei Complementar nº 101, são os seguintes:
a)Dívida Pública Consolidada ou Fundada- montante das obrigações financeiras assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e de operações de crédito, para amortização em prazo superior a um ano e aquelas de prazo inferior a um ano cujas receitas tenham constado do orçamento (Art. 29,I) ;
b)Dívida Pública Mobiliária ? dívida em títulos emitidos pelas três esferas de governo (Art. 29, II);
c)Operação de Crédito-compromisso financeiro assumido com os credores, envolvendo: abertura de crédito, emissão e aceite de títulos, aquisição financeira de bens, recebimento antecipado da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras obrigações financeiras, além da assunção, reconhecimento ou confissão de dívidas pelos Estados (Art. 29, III);
d)Concessão de Garantia-compromisso de adimplência de obrigação contratual assumida (Art.29, IV);
e)?Refinanciamento da dívida mobiliária ? emissão de títulos para pagamento do principal acrescido da atualização monetária (Art.29, V).
A LRF estabelece que os limites da dívida sejam periodicamente calculados (de quatro em quatro meses), mesmo que a entidade não esteja pleiteando Operação de Crédito.
O Tribunal de Contas, após conciliar as informações dos relatórios de Execução Orçamentária e de Gestão Fiscal, fará os cálculos relativos ?as dívidas consolidada e mobiliária, alertando o Estado se estiver acima de 90% dos respectivos limites (Art.59,parágrafo 1º, III da LRF) .
Caso sejam ultrapassados os limites determinados pelo Senado Federal, o Estado terá doze meses para reduzir o saldo da dívida mobiliária e consolidada, reconduzindo-a aos parâmetros da lei.
No primeiro quadrimestre do ajuste, a redução deverá alcançar 25% do excesso (Art.31 da LRF), Nesse ínterim, o Governo não poderá realizar empréstimo e financiamento, inclusive por Antecipação da Receita Orçamentária (ARO) .
Os precatórios judiciais incluídos no Orçamento, serão acrescidos ?a dívida consolidada, para fins de aplicação dos limites (Art.30, parágrafo 7 º).
O ente da federação interessada em formalizar seu pleito de contratação de Operação de Crédito deverá demonstrar a relação de custo-benefício, o interesse econômico e social da operação e o atendimento ?as seguintes condições:
Estar prevista na LOA, em créditos adicionais ou lei específica;
Observância dos limites e condições fixados pelo Senado;
Que as Operações de crédito não excedam ao montante das despesas de capital;
Observância das demais restrições estabelecidas na LRF.
O total das Operações de Crédito num exercício deve ser no máximo igual às despesas de capital (Art.167, da Constituição Federal). Para o cálculo desta última, excluem-se as despesas de financiamento oriundas de incentivos fiscais (Art. 32, parágrafo 3º, I, II, da LRF).
A ARO cumprirá as exigências das contratações de Operações de Créditos mais as seguintes:
Realizar- se- á somente a partir do dia dez de janeiro e será liquidada até o dia dez de dezembro do mesmo ano;
Não será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a taxa de juros da operação;
Estará proibida enquanto existir operação não resgatada e, em qualquer condição, no último ano de mandato.
O Tribunal de Contas do Estado examinará o atendimento das regras para o ARO, quando receber o relatório de Gestão Fiscal do último período do ano.
Nos últimos oito meses de mandato, o chefe do poder não poderá contrair despesas que não possam ser cobertas no exercício em curso, nem que gere parcelas, sem a disponibilidade de recursos suficientes para o atendimento das prestações no exercício seguinte.
Na determinação da disponibilidade de caixa, serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar, até o final do exercício.
3.5. Transparência Fiscal, Controle Social e Fiscalização (Art. 48 a 59).
O grande foco da Lei de Responsabilidade Fiscal é a Transparência da Gestão Fiscal, que será assegurada pela ampla divulgação, inclusive na internet, para a LOA, a LDO, as Prestações de Contas e seu parecer prévio, o Relatório Resumido da Execução Orçamentária, o Relatório de Gestão Fiscal e as versões simplificadas desses documentos. A transparência será assegurada também mediante incentivo a participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão da Lei Orçamentária Anual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias.
As contas apresentadas pelo Executivo ficarão disponíveis durante todo o exercício, no legislativo e no órgão responsável pela sua elaboração, para consulta pelos cidadãos e instituições.
O Relatório Resumido da Execução Orçamentária incluirá todos os poderes e o Ministério Público e será publicado até 30 dias após o encerramento da cada bimestre. O descumprimento do prazo previsto sujeita o ente a não receber Transferências Voluntárias nem contratar Operações de Crédito.
Ao final de cada quadrimestre, será emitido pelos titulares dos poderes e órgãos o Relatório de Gestão Fiscal, assinado pelo chefe do Poder Executivo, pelo presidente e pela Mesa Diretora do Legislativo, pelas autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno e por outras autoridades definidas em ato próprio de cada poder ou órgão. O relatório será publicado até 30 (trinta) dias após o encerramento do período a que corresponder. O descumprimento do prazo pelo Executivo ou Legislativo sujeita o ente a não receber Transferências Voluntárias nem contratar Operações de Crédito.
O Relatório de Gestão Fiscal conterá:
Comparativo com os limites das despesas total de pessoal , distinguindo aquelas com inativos e pensionistas;
Comparativo das dívidas consolidada e mobiliária, destacando a concessão de garantias e operações de crédito, inclusive a ARO;
Indicação das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassados quaisquer dos limites;
Demonstrativo, no último quadrimestre, da disponibilidade de caixa em 31 de dezembro e da inscrição em restos a pagar e do cumprimento dos prazos das AROs. A inscrição dos restos a pagar deverá ser apresentada separadamente com relação ?as despesas liquidadas e empenhadas e não liquidadas.
O Poder Legislativo, diretamente ou com auxilio do Tribunal de Contas e do sistema de controle interno de cada poder e do Ministério Público, fiscalizará o cumprimento das normas da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Cabe à Secretaria do Planejamento e Gestão - SEPLAG/CE a importante tarefa de coordenar todo o processo, desde a elaboração das três peças até o acompanhamento e avaliação do cumprimento dos planos e da execução dos programas e projetos expressos nos orçamentos anuais. Afora a elaboração de tais peças, o Governo do Estado visando aprovar e monitorar sua carteira de projetos, institui o MAPP- Monitoramento de Ações e Projetos Prioritários. Trata-se de um importante sistema de gestão para o controle da implantação dos projetos pelos níveis hierárquicos de decisão do Estado, possibilitando a tomada de decisões durante a execução dos mesmos, contribuindo para o alcance dos compromissos estabelecidos no Plano de Governo.
4. CONCLUSÃO
Ao se estudar o Orçamento Público chegou-se ?a seguinte realidade: as práticas orçamentárias buscam a integração entre o planejamento e o orçamento, a fim de que tais atividades se constituam, efetivamente, num sistema. Tal procedimento está associado com os mecanismos de institucionalização do planejamento governamental e do orçamento, como um contexto político, e com a organização do setor público e com outros fatores contextuais. Na esfera do setor público, o Ciclo de Planejamento e Orçamento é considerado como um instrumento de decisão gerencial, que influencia os investimentos relativos a área governamental.
Elaborar um orçamento para um Governo envolve a matéria mais complicada e controversa da vida pública, tendo em vista, a diversidade de interesses. Em assim sendo, se faz necessário priorizar dentre o rol de programas propostos, aqueles que efetivamente atendam as demandas da sociedade, uma vez que há limitação de recursos financeiros .
O Orçamento Público é divulgado através de publicação no Diário Oficial (União, Estado e Município) e pela Internet, porém se faz necessário ampliar a divulgação para que a sociedade possa entender como os recursos públicos são gastos, e nada melhor que a criação de uma cartilha, considerando que este meio é mais acessível para a população menos instruída e culturalmente mais fácil de entender, já que a cartilha apresenta uma linguagem clara e simples
Um dos pontos positivos observado, é que Orçamento como um instrumento de gestão tende a se fortificar, desde que seja atendido as exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal e, principalmente se for considerado alguns pontos, tais como: o compromisso da população para o tema; modernização de mecanismos que garantam o acompanhamento, análise e avaliação orçamentária; grau de priorização e efetividade das despesas e qualidade dos gastos públicos.
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, modificaram-se significativamente os mecanismos e procedimentos da Gestão Orçamentária do Estado do Ceará, particularmente quanto à adequação das despesas à receita orçamentária. As novas regras não possibilitam mais a absoluta discricionariedade do Poder Executivo na condução da programação e execução orçamentária. O novo código de condutas disciplina os limites e estabelece parâmetros de atuação do Poder Executivo e confere ao Poder Legislativo uma participação mais ativa nesta etapa do ciclo orçamentário. Com efeito, a LRF, ao instituir mecanismos de controle de gestão fiscal e de responsabilidade da elaboração orçamentária, exige a participação de todos os Poderes, fortalecendo o papel do Legislativo e tende a restringir a utilização da execução orçamentária para fins fiscais ou econômicos.
Por todo o exposto, conclui-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal é, na verdade, um freio à corrupção reinante na máquina administrativa e um instrumento de moralização da vida pública, que merece ser divulgado a fim de que seja internalizado conceitos e condutas de responsabilidade na consciência de todos os brasileiros e, em especial dos Gestores Públicos.
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
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----. Emenda constitucional nº 29. Altera os art. 34,35,156,160,167 e 198 da Constituição Federal e acrescenta artigo ao ato das Disposições Transitórias, para assegurar os recursos mínimos para financiamento das ações de saúde. Diário Oficial da União _ DOU, de 15/09/2000. Brasília, 2000
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Nos parágrafos seguintes, será apresentado um resumo da origem e evolução da História do Orçamento Público, particularmente as questões orçamentárias relevantes no Brasil, conforme dados da UNICEF; FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO ( 2000 a ).
A prática é recente, tem cerca de 180 anos, entretanto o processo de arrecadar recursos pelos governos, teve sua origem há vários séculos, quando as obrigações tributárias impostas pelos Monarcas se tornaram impossíveis de serem suportadas. Para fazer face aos fatos administrativos, os Monarcas tinham o poder discricionário de titular, o que levou o povo a entender que o abuso na cobrança de elevados impostos poderia ser limitado através do Parlamento, assumindo a característica de imposição.
A primazia na gestão orçamentária cabe à Inglaterra, cujo início se deu com a promulgação da Carta Magna, em 1215, por meio da qual o Parlamento procurou exercer um maior controle sobre o rei João-sem-Terra, limitando a coroa Inglesa de instituir impostos e de dar a eles a destinação que bem entendesse (UNICEF; FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2000a).
No Brasil o ato de praticar e cobrar imposto é resultante do Pacto Colonial existente entre a Metrópole e a Colônia, após o descobrimento, que se caracterizava pela exploração econômica por parte do Governo Português, que instituía arbitrariamente tributos a serem pagos pelo Brasil colônia, de acordo com a necessidade da metrópole.
Em 1808, o Direito Orçamentário Brasileiro teve suas bases lançadas com o Alvará que criou o Erário e o Regime de Contabilidade. No entanto, o primeiro orçamento brasileiro só foi regularmente votado em 1830, pelo Decreto da Constituição de 1824, que determinava a apresentação anual à Câmara de um Balanço Geral a fim de que fosse discutido e organizado o Orçamento Geral da Nação.
A necessidade da criação do Orçamento no Brasil deu-se com a ampliação qualitativa das funções do Governo, que evidenciou a carência de um instrumento especializado de orientação e controle das atividades governamentais, decorrente do exercício de novas funções. Em decorrência desse fato adveio o Orçamento.
A Constituição de 1891 exclui do Executivo a responsabilidade de elaborar o Orçamento e atribuiu ao Congresso Nacional a competência para anualmente orçar a receita e fixar a despesa federal. Já a Constituição de 1934 atribui ao Executivo a iniciativa de preparação do orçamento e ao Legislativo aprecia-lo não havendo limitações para emendas.
Criado através da Constituição de 1937 o Departamento de Administração responsável pela preparação do orçamento e coordenação das ações de planejamento. Em 1946, a Constituição assegura ao Executivo, a competência para elaborar a proposta orçamentária e admite a possibilidade de emendas.
A Constituição atual, de 1988, preocupou-se em dar ao orçamento características de planejamento, introduzindo a obrigatoriedade de elaborar a Lei de Diretrizes Orçamentária e o Plano Plurianual, com a finalidade de nortear a elaboração da Lei Orçamentária Anual.
2. Gestão Orçamentária
O Orçamento Anual, concebido inicialmente como meio de se exercer um controle político e financeiro sobre os governantes transformou-se, hoje, numa peça que, além daquele objetivo, representa o documento técnico de programação de obras e serviços, podendo ser enfocado sob os seguintes aspectos ( BASTO, 1997);
Político, como reflexo da política administrativa de governo;
Jurídico, como instrumento legal da atividade financeira do governo;
Financeiro, como peça de previsão e autorização de recursos e gastos;
Administrativo, como delimitador e orientador da ação governamental;
Econômico, que reflete o incremento na economia, dado pelo Estado através de subsídios e programações de obras e serviços.
Os instrumentos de planejamento que orientam a elaboração dos planos de longo, médio e curto prazo são contemplados pelas Constituições Federal e Estadual, hierarquiza-os da seguinte forma: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual..
O Plano Plurianual (PPA) contém as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública para os quatro anos seguintes a sua edição, com previsão dos gastos orçamentários para tal, devendo dizer o que será feito em cada região, no tocante a investimentos e obras publicas, bem como a programas de duração continuada. É importante ressaltar que, também em defesa da continuidade administrativa, o PPA vigora até o fim do primeiro ano de governo seguinte ao de sua edição.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) afunila ainda mais o planejamento, preparando a base aonde a Lei Orçamentária Anual (LOA), ou simplesmente Orçamento Anual, irá se assentar. Este último registra tudo aquilo que o governo deverá fazer em benefício do Estado e de seus cidadãos, ao mesmo tempo em que defini os valores monetários para cada item.
O conteúdo central da Lei Orçamentária Anual é o programa de trabalho a ser executado pelo governo. Neste programa devem ser descritos obedecendo algumas normas, todos os valores dos recursos a serem gastos e natureza das despesas, passando pela definição do nome das ações e de suas respectivas metas.
O orçamento público é elaborado, em média, oito meses antes de entrar em vigor. É anual e passa a vigorar a partir de primeiro de janeiro do ano seguinte. Portanto, os valores apresentados para a receita e despesa constituem uma previsão do cenário esperado. Se o orçamento for elaborado de modo criterioso, ele tende a se aproximar da realidade. No entanto, em face das alterações inesperadas que podem ocorrer nas políticas econômicas e fiscais, as previsões estão sujeitas a mudanças inimagináveis.
Dessa forma, os valores definidos na Lei Orçamentária Anual compõem um limite de autorização para o Governo realizar gastos e ações, o que torna o orçamento, na verdade, uma Lei autorizativa. Ele não mostra o quanto a Administração deverá ter obrigatoriamente gasto no final do ano. Desse modo, se os recursos forem aplicados apenas parcialmente, não significa que haverá folga no caixa do Estado. E sim, que as previsões orçamentárias podem ter sido superestimadas. É por esta razão que a legislação brasileira considera normal se a parte ou um todo de um projeto ou atividade orçamentária não for executado.
Cabe ao Governo adotar um padrão de investimento compatível com o que recebe, para que haja equilíbrio orçamentário. Caso ocorram eventuais sobras de caixa, será possível pensar em ampliar os investimentos existentes ou atender novas demandas da sociedade. Por outro lado, se as despesas sobem mensalmente, e as receitas não, poderão gerar desequilíbrio produzindo-se o chamado déficit orçamentário. Se por ventura, esse desequilíbrio persiste por muito tempo o Estado tende a não honrar seus compromissos no prazo hábil, perdendo a capacidade de honrar com as dívidas. Em assim sendo, qualquer desequilíbrio orçamentário deve ser rapidamente corrigido, sob pena de que se transforme numa crise financeira grave, capaz de gerar atrasos de pagamentos, paralisação de obras e ineficiência dos serviços públicos.
Para corrigir eventuais alterações de previsão no orçamento, o Executivo pode solicitar critérios adicionais ao Legislativo. Há três tipos de créditos que podem ser definidos, segundo a UNICEF; FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO (2000c):
Suplementar ? destinado ao reforço da dotação orçamentária existente. A sua utilização deve ser feita por decreto executivo;
Especial - destinado a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica, como no caso da criação de um novo projeto e atividade. A sua utilização deve ser feita por decreto do executivo;
Extraordinário - destinado a despesas urgentes e imprevisíveis, como as decorrentes de guerra e calamidade pública. A sua utilização deve ser feita através de decreto do Executivo, com remessa ao Legislativo.
O orçamento contém a receita prevista e a despesa fixada. Estabelecidas às receitas, discutir-se como destinar as inúmeras necessidades públicas, desde a manutenção dos órgãos e repartições, os investimentos públicos, as obras, as transferências compulsórias, etc. Como se vê, cada decisão tomada no âmbito do orçamento afeta a vida cotidiana dos cidadãos, ou seja, não participado.
Definida a Receita, será fixada a Despesa Pública, assim conceitua: "todo o desembolso efetuado pela Administração Pública, nos termos da legislação financeira , licitatória e orçamentária, subordinado à classificação e aos limites dos créditos orçamentários, com vistas a realizar suas competências. Porém , na acepção financeira, é o gasto (aplicação de recursos pecuniários, ou seja, dinheiro) para a implementação das ações governamentais".( UNICEF; FUNDAÇÃO JOÃO , 2000c, p.32).
As despesas podem ser classificadas em razão de:
Sua natureza, que se subdividem em despesas correntes (gastos com funcionamento da administração pública, benefícios previdenciários, transferências a estados e municípios, juros sobre a dívida pública, etc.) e de capital ( investimentos , inversões financeira, amortizações da dívida.);
Seu destino em termos de ação expressa na classificação funcional-programática, indicando em que atividades ou projetos foram destinados os gastos;
Seu órgão detentor da dotação, indicando quanto cabe a cada instituição/ órgão (poder legislativo, judiciário).
Outro ponto de importância nesta matéria é a forma de como os recursos são supervisionados. Nos Estados Brasileiros, por um traço histórico de elitismo político e alienação popular, a fiscalização foi tradicionalmente reservada, e em caráter exclusivo, a instituições do próprio Estado. Por isso, desde sempre competiu ao Poder Legislativo a responsabilidade de fiscalizar a execução orçamentária, com o auxílio dos Tribunais de Contas da União, dos Estados e dos Municípios, A estes tribunais cabe a tarefa de analisar tecnicamente as contas públicas, concluindo por sua aprovação ou rejeição, em parecer fundamentado, submetido depois ao crivo político do Legislativo, que pode ou não mantê-lo.
Esse tipo de controle sobre a administração pública era, e continuará sendo fundamental, pois é a forma que se tem para fiscalizar a execução orçamentária. Dá-se a ele o nome constitucional de controle externo, e é por seu intermédio que se realiza um trabalho permanente e regular de fiscalização financeira, contábil, orçamentária e patrimonial do Estado.
Através do controle externo, os representantes do povo na Assembleia Legislativa, com ajuda de especialistas do tribunal de Contas, controlam o emprego de dinheiro público em todas as formas e fases de sua utilização. Da compra e venda de bens públicos ao custeio da máquina administrativa, passando pelos contratos de empréstimo, pelas licitações de obras públicas e admissões de pessoal , entre muitos atos administrativos geradores de despesas.
3. Abrangência da Lei de Responsabilidade Fiscal
Com o intuito de erradicar os desequilíbrios fiscais, os gastos sistematicamente superiores as receitas, foi sancionada, em 04/05/2000, a Lei Complementar nº 101, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que representa um instrumento para auxiliar os governantes a gerir os recursos públicos dentro de um marco de regras claras e precisas, aplicadas a todos os gestores públicos e em todas as esferas de governo, relativas à gestão do patrimônio público.
Não é pretensão de se esgotar neste espaço tudo quanto se tem a dizer a respeito do texto da Lei Complementar nº 101, de 4/5/2000, popularmente conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal. A seguir serão apresentados, de forma sucinta, comentários acerca da abrangência dos temas tratados na referida Lei.
3.1- Disposições Preliminares
Dispõe sobre os princípios da LRF, a sua abrangência e os conceitos fundamentais. Destaca-se, neste tópico, das Disposições Preliminares, o conceito de Receita Corrente Líquida, o qual será definido no capítulo IV-Processo de Implantação da Lei de Responsabilidade Fiscal na Gestão Orçamentária do Estado do Ceará.
Estão sujeitos à LRF os Poderes Executivo, Legislativo, inclusive Tribunais de Contas, Judiciário e o Ministério Público, bem como os respectivos órgãos da administração direta, dos fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes. Exceção é feita ?as empresas estatais dependentes, conforme a definição contida no Art. 2º, III.
3.2 - Planejamento das Ações Governamentais ( Art.4º a 10)
A LRF define novas regras para a Lei de Diretrizes Orçamentária, estabelecendo um novo e específico conjunto de funções. Esse novo conjunto de funções dispõe sobre:
Anexo de metas fiscais ? metas trienais para receitas e despesas, resultado nominal e primário e dívida pública;
Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
Evolução do patrimônio líquido, origem e aplicação dos recursos de privatização;
Avaliação financeira e atuarial de todos os fundos e programas estatais de natureza atuarial;
Estimativa e compensação da renúncia de receita;
Expansão das despesas obrigatórias e de caráter continuado;
Riscos fiscais-avaliação de passivos contingentes e outros riscos.
O novo formato proposto para a LOA acrescenta ao modelo tradicional as seguintes alterações:
Demonstrativo da compatibilidade da programação orçamentária com as metas fiscais constantes da LDO;
Demonstrativo do efeito sobre as receitas e despesas decorrentes da renúncia de receita e do aumento das despesas obrigatórias de caráter continuado;
Constituição de reserva de contingência para atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
A Execução Orçamentária fixa prazo de trinta dias após a publicação da LOA, para o estabelecimento da Programação Financeira e do Cronograma Mensal de Desembolso, limita empenho e movimentação financeira por cada um dos poderes, na hipótese de frustração de receita, cuja arrecadação e verificada bimestralmente, e por último, trata dos pagamentos associados a sentenças judiciais , cujos beneficiários devem ser nominalmente identificados para o fim de observância da ordem cronológica estabelecida pelo Art. 100, da Constituição Federal.
3.3 - Mecanismos para Gerenciar as Receitas e Racionalizar as Despesas (Art.11 a 24)
A receita é dividida em duas partes. A primeira cuida da previsão e da arrecadação, tentando garantir que as receitas sejam fidedignas com a previsão das metas bimestrais de arrecadação. Na segunda parte, busca garantir que a renúncia de receita, na forma de anistias, remissões, subsídios, créditos presumidos, isenções, etc., se opere em consonância com a LDO e LOA e que seja demonstrada a neutralidade fiscal dos seus efeitos, seja pela compensação desses efeitos, quando não se demonstrarem neutros, na própria esfera tributária.
As Despesas Públicas aqui tratadas envolvem aquelas classificadas de obrigatórias de caráter continuada, as mesmas somente podem ser criadas se for demonstrada sua neutralidade do ponto de vista dos objetivos e das metas de política fiscal, exceção feita ?as despesas com o serviço da dívida e reajustamento de remuneração dos servidores.
Os limites propostos para as despesas com pessoal aplicam-se vertical e horizontalmente, sempre sobre as Receitas Correntes Líquidas (RCL). A aplicação vertical dos limites subtende um percentual específico para cada nível de governo: Federal, com despesas limitadas a 50% da RCL e Estadual e Municipal, com 60% . Horizontalmente, o percentual aplicável a cada ente da Federação é compartilhado entre seus Poderes e o Ministério Público.
Outra ação importante deste tópico, é o fato de não serem admitidos atos que resultem em aumento das despesas com pessoal nos últimos cento e oitenta dias de mandato dos governantes.
No que se refere ao aumento das despesas com a seguridade social, estas devem ser acompanhadas por correspondente redução na mesma categoria de despesas ou aumento das contribuições que a financiam. Essa compensação, somente será dispensada quando tratar-se da concessão de benefício a quem satisfaça as condições de habilitação prevista em lei, expansão quantitativa do atendimento e dos serviços prestados e da atualização monetária do valor de benefícios.
3.4. Dívida e Endividamento: Conceitos, Condições e Limites (Art. 29 a 42) .
Os conceitos de dívida, segundo a Lei Complementar nº 101, são os seguintes:
a)Dívida Pública Consolidada ou Fundada- montante das obrigações financeiras assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e de operações de crédito, para amortização em prazo superior a um ano e aquelas de prazo inferior a um ano cujas receitas tenham constado do orçamento (Art. 29,I) ;
b)Dívida Pública Mobiliária ? dívida em títulos emitidos pelas três esferas de governo (Art. 29, II);
c)Operação de Crédito-compromisso financeiro assumido com os credores, envolvendo: abertura de crédito, emissão e aceite de títulos, aquisição financeira de bens, recebimento antecipado da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras obrigações financeiras, além da assunção, reconhecimento ou confissão de dívidas pelos Estados (Art. 29, III);
d)Concessão de Garantia-compromisso de adimplência de obrigação contratual assumida (Art.29, IV);
e)?Refinanciamento da dívida mobiliária ? emissão de títulos para pagamento do principal acrescido da atualização monetária (Art.29, V).
A LRF estabelece que os limites da dívida sejam periodicamente calculados (de quatro em quatro meses), mesmo que a entidade não esteja pleiteando Operação de Crédito.
O Tribunal de Contas, após conciliar as informações dos relatórios de Execução Orçamentária e de Gestão Fiscal, fará os cálculos relativos ?as dívidas consolidada e mobiliária, alertando o Estado se estiver acima de 90% dos respectivos limites (Art.59,parágrafo 1º, III da LRF) .
Caso sejam ultrapassados os limites determinados pelo Senado Federal, o Estado terá doze meses para reduzir o saldo da dívida mobiliária e consolidada, reconduzindo-a aos parâmetros da lei.
No primeiro quadrimestre do ajuste, a redução deverá alcançar 25% do excesso (Art.31 da LRF), Nesse ínterim, o Governo não poderá realizar empréstimo e financiamento, inclusive por Antecipação da Receita Orçamentária (ARO) .
Os precatórios judiciais incluídos no Orçamento, serão acrescidos ?a dívida consolidada, para fins de aplicação dos limites (Art.30, parágrafo 7 º).
O ente da federação interessada em formalizar seu pleito de contratação de Operação de Crédito deverá demonstrar a relação de custo-benefício, o interesse econômico e social da operação e o atendimento ?as seguintes condições:
Estar prevista na LOA, em créditos adicionais ou lei específica;
Observância dos limites e condições fixados pelo Senado;
Que as Operações de crédito não excedam ao montante das despesas de capital;
Observância das demais restrições estabelecidas na LRF.
O total das Operações de Crédito num exercício deve ser no máximo igual às despesas de capital (Art.167, da Constituição Federal). Para o cálculo desta última, excluem-se as despesas de financiamento oriundas de incentivos fiscais (Art. 32, parágrafo 3º, I, II, da LRF).
A ARO cumprirá as exigências das contratações de Operações de Créditos mais as seguintes:
Realizar- se- á somente a partir do dia dez de janeiro e será liquidada até o dia dez de dezembro do mesmo ano;
Não será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a taxa de juros da operação;
Estará proibida enquanto existir operação não resgatada e, em qualquer condição, no último ano de mandato.
O Tribunal de Contas do Estado examinará o atendimento das regras para o ARO, quando receber o relatório de Gestão Fiscal do último período do ano.
Nos últimos oito meses de mandato, o chefe do poder não poderá contrair despesas que não possam ser cobertas no exercício em curso, nem que gere parcelas, sem a disponibilidade de recursos suficientes para o atendimento das prestações no exercício seguinte.
Na determinação da disponibilidade de caixa, serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar, até o final do exercício.
3.5. Transparência Fiscal, Controle Social e Fiscalização (Art. 48 a 59).
O grande foco da Lei de Responsabilidade Fiscal é a Transparência da Gestão Fiscal, que será assegurada pela ampla divulgação, inclusive na internet, para a LOA, a LDO, as Prestações de Contas e seu parecer prévio, o Relatório Resumido da Execução Orçamentária, o Relatório de Gestão Fiscal e as versões simplificadas desses documentos. A transparência será assegurada também mediante incentivo a participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão da Lei Orçamentária Anual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias.
As contas apresentadas pelo Executivo ficarão disponíveis durante todo o exercício, no legislativo e no órgão responsável pela sua elaboração, para consulta pelos cidadãos e instituições.
O Relatório Resumido da Execução Orçamentária incluirá todos os poderes e o Ministério Público e será publicado até 30 dias após o encerramento da cada bimestre. O descumprimento do prazo previsto sujeita o ente a não receber Transferências Voluntárias nem contratar Operações de Crédito.
Ao final de cada quadrimestre, será emitido pelos titulares dos poderes e órgãos o Relatório de Gestão Fiscal, assinado pelo chefe do Poder Executivo, pelo presidente e pela Mesa Diretora do Legislativo, pelas autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno e por outras autoridades definidas em ato próprio de cada poder ou órgão. O relatório será publicado até 30 (trinta) dias após o encerramento do período a que corresponder. O descumprimento do prazo pelo Executivo ou Legislativo sujeita o ente a não receber Transferências Voluntárias nem contratar Operações de Crédito.
O Relatório de Gestão Fiscal conterá:
Comparativo com os limites das despesas total de pessoal , distinguindo aquelas com inativos e pensionistas;
Comparativo das dívidas consolidada e mobiliária, destacando a concessão de garantias e operações de crédito, inclusive a ARO;
Indicação das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassados quaisquer dos limites;
Demonstrativo, no último quadrimestre, da disponibilidade de caixa em 31 de dezembro e da inscrição em restos a pagar e do cumprimento dos prazos das AROs. A inscrição dos restos a pagar deverá ser apresentada separadamente com relação ?as despesas liquidadas e empenhadas e não liquidadas.
O Poder Legislativo, diretamente ou com auxilio do Tribunal de Contas e do sistema de controle interno de cada poder e do Ministério Público, fiscalizará o cumprimento das normas da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Cabe à Secretaria do Planejamento e Gestão - SEPLAG/CE a importante tarefa de coordenar todo o processo, desde a elaboração das três peças até o acompanhamento e avaliação do cumprimento dos planos e da execução dos programas e projetos expressos nos orçamentos anuais. Afora a elaboração de tais peças, o Governo do Estado visando aprovar e monitorar sua carteira de projetos, institui o MAPP- Monitoramento de Ações e Projetos Prioritários. Trata-se de um importante sistema de gestão para o controle da implantação dos projetos pelos níveis hierárquicos de decisão do Estado, possibilitando a tomada de decisões durante a execução dos mesmos, contribuindo para o alcance dos compromissos estabelecidos no Plano de Governo.
4. CONCLUSÃO
Ao se estudar o Orçamento Público chegou-se ?a seguinte realidade: as práticas orçamentárias buscam a integração entre o planejamento e o orçamento, a fim de que tais atividades se constituam, efetivamente, num sistema. Tal procedimento está associado com os mecanismos de institucionalização do planejamento governamental e do orçamento, como um contexto político, e com a organização do setor público e com outros fatores contextuais. Na esfera do setor público, o Ciclo de Planejamento e Orçamento é considerado como um instrumento de decisão gerencial, que influencia os investimentos relativos a área governamental.
Elaborar um orçamento para um Governo envolve a matéria mais complicada e controversa da vida pública, tendo em vista, a diversidade de interesses. Em assim sendo, se faz necessário priorizar dentre o rol de programas propostos, aqueles que efetivamente atendam as demandas da sociedade, uma vez que há limitação de recursos financeiros .
O Orçamento Público é divulgado através de publicação no Diário Oficial (União, Estado e Município) e pela Internet, porém se faz necessário ampliar a divulgação para que a sociedade possa entender como os recursos públicos são gastos, e nada melhor que a criação de uma cartilha, considerando que este meio é mais acessível para a população menos instruída e culturalmente mais fácil de entender, já que a cartilha apresenta uma linguagem clara e simples
Um dos pontos positivos observado, é que Orçamento como um instrumento de gestão tende a se fortificar, desde que seja atendido as exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal e, principalmente se for considerado alguns pontos, tais como: o compromisso da população para o tema; modernização de mecanismos que garantam o acompanhamento, análise e avaliação orçamentária; grau de priorização e efetividade das despesas e qualidade dos gastos públicos.
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, modificaram-se significativamente os mecanismos e procedimentos da Gestão Orçamentária do Estado do Ceará, particularmente quanto à adequação das despesas à receita orçamentária. As novas regras não possibilitam mais a absoluta discricionariedade do Poder Executivo na condução da programação e execução orçamentária. O novo código de condutas disciplina os limites e estabelece parâmetros de atuação do Poder Executivo e confere ao Poder Legislativo uma participação mais ativa nesta etapa do ciclo orçamentário. Com efeito, a LRF, ao instituir mecanismos de controle de gestão fiscal e de responsabilidade da elaboração orçamentária, exige a participação de todos os Poderes, fortalecendo o papel do Legislativo e tende a restringir a utilização da execução orçamentária para fins fiscais ou econômicos.
Por todo o exposto, conclui-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal é, na verdade, um freio à corrupção reinante na máquina administrativa e um instrumento de moralização da vida pública, que merece ser divulgado a fim de que seja internalizado conceitos e condutas de responsabilidade na consciência de todos os brasileiros e, em especial dos Gestores Públicos.
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