Como se governa o Brasil? O debate sobre instituições políticas e gestão de governo

UNIVERSIDADE FEDERAL DO VALE DO SÃO FRANCISCO

CURSO: CIÊNCIAS SOCIAIS    GRAU: BACHARELADO

DISCIPLINA: ORGANIZAÇÃO POLÍTICA DO BRASIL

 

PROFESSORA: ROSICLEIDE ARAÚJO DE MELO

26 Abr. 2015

 

NAÍTALO LIMA[1]

PALERMO, V. Como se governa o Brasil? O debate sobre instituições políticas e gestão de governo. Revista Dados. V.43, n.3. Rio de Janeiro, 2000.

RESUMO

Nesta obra, Vicente Palermo reúne e organiza várias discussões sobre o funcionamento das instituições políticas brasileiras buscando facilitar o entendimento acerca dos processos de governo, especialmente, a tomada de decisões referentes à política econômica, reformas estruturais do Estado e organização da economia.

O autor busca entender principalmente “quão concentrado ou disperso está o poder governamental para tomar decisões e implementá-las, levando em conta as regras formais e informais do jogo, (...) que atores detêm o poder e em virtude de que regras”.

Os elementos que incidem fortemente no desempenho governamental são:

Presidencialismo – No referendo de 1993 a população decidiu manter o presidencialismo, mesmo que de forma não esmagadora. Nesse regime, o chefe do executivo é eleito com voto popular, nomeia e dirige a composição do governo e possui poderes legislativos constitucionais.

Tanto o executivo como o legislativo podem formular leis, portanto é preciso uma interação que torne isso possível. Dois traços que podem ser observados no Brasil são: Federalismo e Sistema de Partidos.

Federalismo – A dimensão federal alcançou seu momento mais expressivo em 1985, três anos depois, a CF “introduziu modificações nas relações entre o presidente e os estados, dando vigor ao federalismo”. Nunca se transferiu tanto recurso da União para os estados e municípios, por exemplo.

Há uma concordância entre os analistas acerca do federalismo brasileiro. Das quatro nações federalistas latino-americanas, o federalismo brasileiro é o mais consistente.

 Sistema de partidos – Características consensuais entre os analistas:

• Desfragmentação: O Brasil é o país com mais partidos relevantes do mundo;
• Instabilidade: O quadro partidário modifica-se muito com o tempo, a distribuição das bancadas varia mês a mês;
• Fragilidade: Seus elementos constitutivos estão ainda mal definidos – pouco enraizamento no eleitorado, baixos índices de identificação partidária, debilidade organizacional, etc. (Excetua-se o PT);
• Fisiologismo: A relação de poder político em que ações políticas e decisões são tomadas em troca de favores.

Antes de entrar no debate propriamente dito, é importante definir o termo “ingovernabilidade”: Interação conflitiva entre os poderes, ou seja, a combinação de uma série de traços institucionais básicos entendida como uma extrema dificuldade para a produção de decisões e mudanças.

Os dois enfoques que sustentam essas teses são:

PRIMEIRO ENFOQUE: DISPERSÃO DO PODER DECISÓRIO E PROBLEMAS DE GOVERNABILIDADE

Sob critérios institucionais básicos, o Brasil é caracterizado precipuamente pela baixa eficácia quanto a decisão e implementação de políticas públicas, essa ineficácia seria a raiz dos problemas de afirmação democrática. Diversos fatores se reforçam entre si para dispersar um sistema partidário já desfragmentado. A alta fragmentação somada à indisciplina dos partidos produz um sistema mais tendencioso ao veto do que à tomada de decisões.

O executivo precisa do respaldo parlamentar de um sistema que não oferece muitos incentivos institucionais. Além disso, um sistema eleitoral de representação proporcional com lista aberta (pior combinação) estimula o multipartidarismo.

 As transferências para estados e municípios criaram novas distorções, pois em muitas áreas nenhuma esfera tem clara e total responsabilidade. Historicamente, os partidos se consolidaram local ou regionalmente. A lealdade, portanto, dos parlamentares liga-se mais aos seus estados do que aos partidos em âmbito nacional, dessa forma, os governadores influenciam bastante suas bancadas.

O sistema partidário é qualificado como subdesenvolvido e excessivamente ligado a demandas locais, sendo menos propensos a seguir lideranças nacionais do partido. Isso faz com que a estrutura de poder nacional seja desfragmentada.

No Brasil, o poder de nomeação é alto, mas o executivo precisa obter o aval parlamentar, assim, o presidente precisa oferecer posições de alto nível aos que o apoiam e garantir importantes recursos.

Para alguns desses autores, um forte indicador de ingovernabilidade seria o fracasso das sucessivas tentativas de se combater a inflação.

SEGUNDO ENFOQUE: CONCENTRAÇÃO DO PODER DECISÓRIO E INGOVERNABILIDADE

Neste enfoque, a pauta conflitiva entre os Poderes partilha exatamente dos mesmos traços institucionais identificados no primeiro. Para evitar os riscos extremos de paralisia decisória o presidente usa as prerrogativas que tem e concentra o poder, excluindo outros atores no processo decisório.

A presidência detém grandes poderes legislativos, administrativos e distributivos, por outro lado o parlamento disperso, mas com poder de veto, força o presidente a usar os poderes que tem na mão e excluir os outros atores. Isso pode ser percebido através das Medidas Provisórias, que aparecem em todas as áreas de política pública e, de modo desvirtuoso, tornam-se um instrumento ordinário de legislação, que exclui o Legislativo e tende a debilitá-lo.

“Desse modo o risco de conflito é extremamente elevado”, pois a emissão de MPs é constante e põe o Congresso no dilema de “aceitar como habitual o funcionamento do executivo ou confrontar-se com o mesmo”.

Num país onde o executivo é proativo e desejoso de reforma e amplo respaldo popular, mesmo sem maioria no parlamento, e se vê tentado a usar instrumentos que possui para excluir atores o resultado é uma sucessão de conflitos e prejuízo no sistema de representação.

TERCEIRO ENFOQUE: CONCENTRAÇÃO DO PODER DECISÓRIO E GOVERNAVILIDADE

Para os autores que defendem este enfoque, não há nenhum conflito estrutural entre os Poderes. A presidência atua como poder central e dominante e isso deriva do próprio formato do regime. Porém, para garantir a participação e respaldo do Legislativo é importante a formação de gabinetes de coalizão. Dessa maneira a interação entre os Poderes não é conflituosa (de exclusão do Legislativo nos processos decisórios) como descrita nos enfoques anteriores.

De acordo com esses autores, o Congresso não é um obstáculo e não se pode falar de ingovernabilidade, sendo que os governos da Nova República se caracterizam pela ampla produção de decisões com base nos poderes legislativos do Executivo.

A CF de 1988 dota o presidente de um categórico poder de agenda e isso proporcionou ao Executivo diversas ferramentas para tomar decisões efetivas e forçar o parlamento a cooperar. 

O Congresso coopera com o Executivo quando age passivamente diante da emissão bastante recorrente de Medidas Provisórias, pois devido à sua fragmentação e baixa coesão dos partidos, não consegue levar adiante esse tipo de decisão. 

Para Santos, “a docilidade do Legislativo para com o Executivo” é suficiente para considerar a estrutura do sistema político brasileiro como fortemente concentrada e o Governo não faz isso através da exclusão de atores, mas os instrumentos à sua disposição funcionam como incentivos aos demais atores para cooperar, não por serem alienados ou não saberem o que estão fazendo, mas essencialmente, por serem forçados.

QUARTO ENFOQUE: DISPERSÃO DO PODER DECISÓRIO E GOVERNABILIDADE

A primeira pergunta é: Se os riscos de paralisia são inerentes ao presidencialismo devido à existência de pontos de vetos, como, no Brasil, eles foram evitados? Aconselha-se logo que toda sua dinâmica convirja à cooperação presidente-Congresso.

Os instrumentos legislativos à disposição do presidente devem ser compreendidos como incentivos não à exclusão, mas à cooperação dos outros atores, buscando uma harmonia entre eles.

Sobre a dispersão partidária, os partidos não são nem pouco nem muito estáveis ou disciplinados e cumprem um papel relevante à democracia, pois a sua função é servir de ponte, outorgando, ou não, vetando.

Para Meneguello, as coalizões possuem grande grau de coerência ideológica, o que os ajuda em termos de organização, além de ser importante aspecto na relação entre Executivo e Legislativo. Um requisito básico para isso é a disciplina partidária, a qual está sendo questionada. Segundo Nicolau, há uma importante disciplina no parlamento brasileiro.

A situação do sistema político do Brasil é de dispersão do poder decisório, porém esses atores dispersos são mais sólidos e consistentes do que a visão convencional apresenta.

De qualquer forma, a disciplina contribui para dar previsibilidade ao processo de produção legislativa. Por “disciplina” se considera a fidelidade de um deputado à posição do líder. Se são vários partidos, o fato de serem disciplinados certamente dá previsibilidade ao cumprimento dos acordos. Falamos de vários atores podem que podem condicionar ou vetar.

O presidente realmente possui grandes poderes na ordem constitucional brasileira, porém não o suficiente para subordinar o Congresso. Deve haver uma negociação ampla com os atores partidários, mesmo na proposição das Medidas Provisórias, etc. Existe dispersão do poder e governabilidade, pois o líder do Executivo deve ouvir e debater com atores inclusive dentro da própria presidência. 

	Baixa capacidade de decidir e implementar	Razoável capacidade de decidir e implementar
O Poder é Disperso e...	Ingovernável (governabilidade fora do alcance da estrutura institucional)	Governável (governabilidade obtida a partir de negociações)
O Poder é Concentrado e...	Ingovernável (tenta-se excluir o Congresso, mas fracassa-se)	Governável (governabilidade obtida graças à capacidade de o presidente forçar a cooperação)