AUTONOMIA FINANCEIRA MUNICIPAL: CONTRADIÇÃO OU REALIDADE?

AUTONOMIA FINANCEIRA MUNICIPAL: CONTRADIÇÃO OU REALIDADE?

Rodolfo R. Schöntag [*]

RESUMO:

Opresente artigo aborda uma peculiaridade da Constituição Federal em relação aos Municípios do país. Busca-se uma reflexão da autonomia destas unidades locais, em especial sobre a autonomia financeira prevista constitucionalmente. Afinal, são os Municípios independentes em recursos próprios ou carecem ainda da União e dos Estados?

PALAVRAS-CHAVE:

Autonomia financeira. Municípios brasileiros. Receitas próprias.

1INTRODUÇÃO

O município há muito figura como peça da organização político-administrativa do Estado brasileiro. Entretanto a efetiva possibilidade de ascensão municipal frente às suas demandas vem a partir do momento em que a Constituição Federal de 1988 reconheceu expressamente as competências do ente local e lhe entregou, além dos deveres, os poderes: auto-gestão, autonomia administrativa e autonomia financeira. Mecanismos estes essenciais a perseguição do pleno desenvolvimento, de fato e de direito, no ambiente municipal.

O que se põe em questão é se neste cenário peculiar brasileiro tais prerrogativas têm sido suficientes para projetar o exercício próspero na gestão "autônoma" local.

O recente aniversário de tenros 21 anos da data de promulgação da dita "Constituição Cidadã" culmina paradoxalmente com o período mais longo de vida democrática no Brasil, desde 1946. Momento este propício à reflexão acerca da autonomia real dos municípios brasileiros, principalmente em relação ao aspecto financeiro.

2A CONSTITUIÇÃO FEDERAL E A DESCENTRALIZAÇÃO DO PODER

A Constituição Federal adota a forma republicana, o sistema representativo e o regime democrático. Preceitua, ainda, que a autonomia das entidades federativas prescreve uma repartição de competências legislativas, administrativas e tributárias, sendo, pois, um dos pontos caracterizadores e asseguradores do convívio no Estado Federal.[1]

A predominância do interesse geral, regional ou local, é tida como o mecanismo balizador para as matérias compreendidas por cada um destes entes: União, Estados-membros, Distrito Federal e municípios.

A posição dos municípios brasileiros na atualidade é, ao menos pelos preceitos constitucionais, de plena autonomia gerencial. Esta, por sua vez, deve ser exercida através da sua tríplice capacidade, seja no aspecto político, administrativo e financeiro.

Pelo registro histórico e constitucional, imprime-se que por muitos anos esta tão almejada autonomia municipal fora apenas nominal, pois, que não existia de fato. Este mesmo acervo biográfico do país guarda acontecimentos em que a intromissão discricionária dos governos federal e estadual impossibilitava a liberdade do município em deliberar e executar tudo quanto fosse relevante aos seus interesses.

O que se destaca, de uma forma geral, é a evolução posta pelo regime atual frente ao anterior. Materializada, por exemplo, pela escolha livre no processo eleitoral municipal dos representantes da câmara parlamentar e do chefe do executivo; pela organização dos órgãos administrativos e da disciplina da competência legislativa local em Lei Orgânica; pela atuação dos administradores em prol dos interesses coletivos municipais sem pender de aprovações dos entes federais ou estaduais, tampouco, sujeitos à dependência hierárquica.

No bojo destas circunstâncias e fatos da atualidade, exacerba-se que o constituinte brasileiro resguardou competência e preceitos peculiares para o exercício autônomo do ente municipal e, até mesmo, averbou-lhes como garantias à "lei rígida" do Brasil.

As questões de cunho objetivo com maior facilidade ofertam compreensão das melhorias e dos avanços práticos. No entanto, a grande descentralização política almejada para o Estado brasileiro, envolvendo os Municípios, não encontra guarida factual no exercício da autonomia financeira destes locais, pois, que a evolução, outrora citada, passa a não ser tão perceptível.

Pontos subjetivos, como identificação do fato gerador à imposição tributária, níveis eficientes de arrecadação, emprego suficiente de recursos à satisfação das demandas setoriais, retratam uma enorme contradição entre a esfera legal e o real, na maioria dos municípios do país.

Importante atentar ao que assevera Roque Antônio Carrazza:

"O Congresso Nacional, no exercício do seu poder constituinte derivado, pode, querendo, aprovar emenda constitucional que venha a diminuir ou, mesmo, a eliminar a autonomia dos Municípios." [2] [3]

Ou mesmo, como dito pelo ilustre jurista Plínio Barreto:

"A Constituição vigente concedeu ao Município ampla liberdade na organização do seu governo e lhe atribuiu larga capacidade impositiva tributária e lhe assegurou autonomia em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse. Mas a realidade mostra que nem todos os Municípios se libertaram da ação estadual ou federal. Devem libertar-se. Estão aparelhados para isso, salvo no que concerne às finanças, que, em geral, em quase todos eles, são precárias." [4]

O constituinte concedeu estes privilégios ao ente local para acentuar a sua autonomia administrativa e, principalmente, tributária. Não deve tal prerrogativa ser mal versada ou, pior, ficar sem aplicação.

 
3LEGITIMIDADE E INCUMBÊNCIA TRIBUTÁRIA MUNICIPAL

É necessário destacar o ponto, dentre aqueles direitos concedidos aos municípios do Brasil, que mais anseia por avanços: a capacidade autônoma do exercício tributário.

A atuação da Administração tributária reflete diretamente nas atribuições imprescindíveis à finalidade constitucional do Município: a prestação eficiente de serviços públicos.[5]

A ação municipal carece do desempenho austero de suas finanças como a mola motriz da execução e desenvolvimento das funções assumidas pelo fenômeno da descentralização política e administrativa.

Giza o artigo 30, III, da Constituição Republicana:

"Compete aos Municípios:

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazo fixados em lei." [6]

Este lastro perfila a competência impositiva do município para angariar recursos e alcançar rendas próprias para suportar suas atribuições constitucionais. Desta forma, no manto da mesma lei "suprema" que concede o direito de imposição e arrecadação, está a exigência da aplicação de recursos compatíveis ao amparo das demandas setoriais.

O sistema tributário municipal está estruturado nos seguintes tributos: os impostos, as taxas e a contribuição de melhoria, em conformidade com o artigo 145 da Constituição.[7] Com base neste preceito, ao Município compete, através das leis municipais, instituir: o IPTU – imposto sobre propriedade predial e territorial urbana; o ITBI – imposto sobre a transmissão inter vivos por atos onerosos de bens imóveis; o ISSQN – imposto sobre serviços de qualquer natureza; as taxas de polícia e as taxas de serviços, como por exemplos, as de conservação e limpeza públicas e as de coleta de lixo; e as contribuições de melhorias.

Além destes, a Constituição promulgada em 1988 não só aumentou a base de tributação dos governos municipais, como também, incrementou a sua participação nos tributos federais através do mecanismo de transferências aos fundos de participação. E, exatamente neste ponto, é que se justifica a presente reflexão: os municípios estão exercendo com comprometimento e eficiência as suas atribuições no devido recolhimento do dinheiro público aos seus cofres ou continuam, ainda, dependentes da famigerada "mesada" oriunda do onipotente governo federal?

4FINANÇAS MUNICIPAIS NA ÚLTIMA DÉCADA E AS RECEITAS PRÓPRIAS

Os números a seguir apresentados buscarão apoiar esta proposta de reflexão que se desenvolve com o presente trabalho, muito embora seja árdua a missão de avaliar as 5.564 subdivisões territoriais encontradas em solo brasileiro, por menor que o ângulo seja.[8]

Mesmo ao considerar as inúmeras contradições e desafios que se deparam ao administrar um país com extensão continental, não se pode acolher a ideologia que aplica métodos homogêneos como mecanismos eficientes para o fortalecimento da federação, sem mesclar a relevante influência dos fatores globais e, principalmente, dos individuais.

Recortam-se algumas constatações e cenários extraídos dos números do estudo elaborado pela equipe do Ministério da Fazenda e publicado pela Secretaria do Tesouro Nacional, em outubro de 2008: Perfil e Evolução das Finanças Municipais – 1998/2007.[9]

4.1CENÁRIO 1

De uma análise preliminar dos dados relativos ao exercício financeiro do ano de 2000 em uma amostra de 5.174 municípios[10], segmentados por população:

a)Em 4.662 municípios desta amostra, mais de 50% da sua disponibilidade de recursos provêm dos repasses do FPM – fundo de participação municipal;

b)Na outra ponta, mas com resultados não menos alarmantes, apenas 12 municípios apresentam comprometimento em suas rendas abaixo de 10% do repasse mensal FPM;

c)Em 5.109 municípios, com uma abrangência populacional de 104.251.520 brasileiros, os recursos tributários próprios correspondem a uma soma inferior a 28% do total dos seus recursos, e, ainda pior, para 4.662 destes, inferior a 11%;

d)Em 3.372 municípios, onde o PIB – produto interno bruto é inferior a 50 milhões, os repasses do FPM representam a exorbitante cifra superior a 70% das receitas totalizadas por estas localidades.

4.2CENÁRIO 2

O Ministério da Fazenda fez uma análise das finanças municipais entre os anos de 1998 a 2007. Neste estudo, considerou uma amostra de 3.572 municípios que apresentavam dados consistentes. Com estes locais, a amostra inclui aproximadamente 65% dos Municípios brasileiros, comporta quase 75% da população e responde por 77% do total do PIB municipal:

a)Constata-se, por uma simples equação aritmética que neste período de 10 anos de avaliação da evolução financeira municipal, as Receitas de Arrecadação Própria (IPTU, ISS, IRRF e Outros) nunca conseguiram suplantar a 37% do total da Receita Bruta;

b)No outro pólo, que as Receitas de Transferências foram responsáveis por mais de 63% do somatório da Receitas Líquidas Municipais;

c)Que durante os 10 anos da avaliação, extrai-se um resumo geral de que o total da Receita de Arrecadação Própria não foi suficiente sequer para cobrir o total da despesa com pessoal, ficando com déficit médio anual de 9 milhões de reais;

d)Que enquanto, em 10 anos, as receitas próprias de IPTU alcançam uma média ínfima pouco mais de 7% e o ISSQN de menos de 10% sobre a Receita Bruta, os percentuais de dependência das Transferências Constitucionais beiram quase 65%;

e)Municípios com população inferior a 1 milhão de habitantes não conseguiram, na média dos 10 anos avaliados, fazer com que os valores arrecadados com o imposto sobre serviços superassem o equivalente a 19% das suas Receitas Brutas;

f)O somatório da Receita Bruta Total de 12 municípios com população superior a 1 milhão de habitantes é igual ao somatório da receita bruta total de 3.187 municípios brasileiros com população inferior a 50 mil habitantes;

g)Outro dado alarmante é com relação à dívida ativa que corresponde a mais de 156% do total da Receita de Arrecadação Própria dos Municípios.

4.3CENÁRIO 3

O Ministério da Fazenda fez a o mesmo tipo de análise do cenário anterior. No entanto, alterou o período em que as finanças municipais foram confrontadas, considerando os anos de 2004 a 2007. Neste estudo, apreciou uma amostra extrapolada de 5.382 municípios, muito mais próximo do universo fiscal municipal.

a)Mesmo com o aumento da base de municípios avaliados e da maior precisão dos números extraídos dos bancos de dados, conclui-se que neste período de 4 anos de avaliação da evolução financeira municipal, as Receitas de Arrecadação Própria não conseguiram transpor a 32% do total da sua Receita Bruta, o que leva a concluir, quando comparado com o cenário 2, que há um lapso ainda maior na eficiência dos municípios arrecadarem os seus tributos;

b)As Receitas de Transferências foram responsáveis por quase 69% do somatório da Receita Líquida Municipal;

c)A Receita de Arrecadação Própria não foi suficiente para cobrir o total da despesa com pessoal;

d)A dívida ativa corresponde a mais de 161% do total da Receita de Arrecadação Própria dos Municípios. 

5CONSIDERAÇÕES FINAIS

Por essas linhas traçadas até aqui, conclui-se que a reflexão pretendida pelo presente trabalho é esboçar uma real abordagem dos parâmetros da chamada "autonomia financeira" municipal.

Não se quer ignorar os avanços conquistados, tampouco direcionar para a "taxação" desenfreada, mas, tão somente, exaltar o animus para a reavaliação da distribuição dos tributos nacionais. Há nesta questão, além dos valores nominais, o valor orgânico e conjuntural que escraviza e vicia, ainda mais, a organização política federativa.

O preceito maior garantido pela Constituição é a autonomia da gestão dos entes federados. Não pode isso, ficar adstrito apenas a letra da lei enquanto que na prática se executa, estrategicamente, o envio da "mesada" aos governos locais.

 
NOTAS