As parcerias público privadas

As Parcerias Público Privadas

 

1 Introdução:

A Parceria Público Privada é uma modalidade de contrato de prestação de serviços de médio a longo prazo, formado pela Administração Pública com a iniciativa privada, por um lapso temporal determinado, que será explorado pelo ente privado a título de remuneração.

Surge com o intuito de promover uma concessão que tem por objeto a execução de serviço publico, precedida ou não de obra pública, remunerada mediante tarifa paga pelo usuário e contraprestação pecuniária do parceiro público.

O advento das Parcerias Publico Privadas tem correlação com as mudanças na concepção dos serviços públicos que vêm ocorrendo em nosso país, cuja característica principal é a substituição de um estado empresário, por outro, mais preocupado em regular o setor privado.

Impossível deixar de enxergar essa modalidade contratual como instrumento de enorme importância para construção de um Estado pós-moderno, em que esse, de forma menos burocrática e mais efetiva, possa executar suas funções com mais qualidade para satisfação daquele que deve ser seu destinatário final, quer seja, a sociedade.

 

2 Contextualização Histórica

A década de 1990 é um marco histórico no que diz respeito ao inicio da utilização das Parcerias Público Privadas, sendo a Inglaterra um país precursor na utilização desse instrumento ao instituir a public-private partnerships em uma série de obras de infra-estrutura, cujo o modelo de concessão pública, se difundiu rapidamente em outros países do mundo.

A partir da consolidação das ideias a respeito do Direito Administrativo no século XIX, os contratos administrativos já refletiam no século XX uma relação mais próxima com os entes privados. Essa modificação entre o papel do Estado, se da pelo inicio de uma descentralização governamental, com o surgimento, por exemplo, das autarquias, sociedades de economia mista e empresas públicas. A criação desses órgãos se deu nos mais diversos ramos, como transportes, energia e comunicação.

 A utilização do termo parceria público-privada cresce no Brasil, principalmente com a adoção de políticas mais liberais pelo governo brasileiro. A instituição da Lei 8.987/95, que trata de concessão de serviços e obras públicas foi de grande importância para o inicio da regulação dos contratos da administração publica com os entes da iniciativa privada.  Já a edição da Lei 11.079/2004, torna de forma mais sistemática e efetiva, a vontade política de utilizar tal instituto nas novas políticas de desenvolvimento estatal.

 

3 Previsão Legal

As Parcerias Públicos Privadas possuem embasamento constitucional nos artigos 21, incisos XI e XII, 25, §2º, 175 e 223. Ademais, sua base principal é o artigo 22 da Constituição Federal, que definiu, sem criar novas modalidades de contratação, por meio de competências estabelecidas, parcerias público-privadas como contratos de colaboração entre o Estado e os particulares.

A visão clássica de concessão de serviços públicos é comumente adotada para “poupar” investimentos públicos ou “para acudir à carências deles” como prediz Celso Antônio Bandeira de Mello^8.

Dentre essas, a primeira forma que o Poder Público utilizou para transferir a terceiros a execução de serviços públicos, é a chamada Concessão de Serviço Público que, segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro³:

“ foi a delegação da execução de serviços públicos a empresas particulares, mediante concessão; por meio dela, o particular (concessionário) executa o serviço, em seu próprio nome e por sua conta e risco, mas mediante a fiscalização e controle da Administração Pública, inclusive sob o aspecto da remuneração cobrada ao usuário- a tarifa- a qual é fixada pelo poder concedente.”

A Lei n^o 11.079/2004 surge com o intuito de instituir normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública.  Nos termos do art. 2º da referida lei “parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa”. É possível perceber pela leitura do dispositivo, que a legislação foi deveras omissa e imprecisa na conceituação dessa modalidade contratual.

Antes da promulgação da Lei n^o 11.079/2004, foram publicadas outras legislações que regulamentavam o tema, como a Lei n^o 868, de 16 de dezembro de 2003 do Estado de Minas Gerais, que define em seu art. 1 º:

“Art.1°, parágrafo único – PPP são contratos de colaboração entre o Estado e particulares, por meio dos quais o ente privado participa da implantação e do desenvolvimento de obra, serviço ou empreendimento público, bem como da exploração e da gestão das atividades deles decorrentes, cabendo-lhe contribuircom recursos financeiros, materiais e humanos e sendo remunerado segundo o seu desempenho na execução das atividades contratadas.”

O  PL-FED 2.546/2003, em seu Art. 2° - assim as define:

Contrato de PPP é o ajuste celebrado entre a Administração Pública e entidades privadas, com vigência não inferior a cinco nem superior a quarenta e cinco anos,que estabeleça vínculo jurídico para implantação ou gestão, no todo ou em parte, de serviços, empreendimentos e atividades de interesse público, respondendo o parceiro privado pelo respectivo financiamento e pela execução do objeto.

As PPP são divididas em dois tipos de modalidades: a patrocinada e a administrativa. Utilizando dos conceitos de Carvalho Filho⁴ temos:

“- Modalidade de concessão patrocinada: caracterizada pelo fato de o concessionário perceber recursos de duas fontes, uma decorrente do pagamento das respectivas tarifas pelos usuários, e outra, de caráter adicional, oriunda de contraprestação pecuniária devida pelo poder concedente ao partículas contratado (art. 2º, §1^o) “.

Já a modalidade de concessão administrativa pode ser considerada a prestação de serviço de que a Administração Pública seja usuária direta ou indireta, que não comporta remuneração pelo sistema de tarifas a cargo do usuário, cujo o pagamento da obra ou serviço é efetuado diretamente pelo concedente. Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro⁴, podemos concluir que:

“a concessão administrativa constitui-se em um misto de empreitada (porque o serviço, mesmo que prestado a terceiros, é remunerado pela própria Administração...) e de concessão de serviço público ( está sujeita as normas da Lei 8.987).”           

Através da leitura das citadas referencias legais, resumidamente, as Parcerias Público Privadas têm como características básicas:

• Remuneração após a disponibilização do serviço pelo concessionário.
• Exercício de certa liberdade na escolha dos meios pelo concessionário – reconhecimento de autonomia (relativa) de gestão das prestações.
• A regra é a execução de um objeto complexo, na acepção de conjugar prestações (ex: obra + exploração de serviço).
• Foco: controle dos resultados – Pagamento por metas de rendimento e de qualidade.
• Prazo mínimo 5 anos e máximo de 35. A instituição do prazo máximo é uma inovação da Lei de PPP, pois antes da mesma não havia um marco regulatório dispondo da validade máxima a respeito de concessões. Tal dispositivo evita de certa forma a celebração de contratos os quais tendem a perpetuidade, e limita o comprometimento de recursos da Administração Pública para o pagamento nos contratos.
• Financiamento integral da obra pelo capital privado, com remuneração atrelada à disponibilização da infra-estrutura – possibilidade de integrarem-se receitas alternativas.
• Repartição de riscos: em seu art.4^o, VI, a lei dispõe a respeito da repartição objetiva dos riscos, cujo objetivo é de aproximar o parceiro público do privado, os colocando no mesmo nível no tocante relativo aos riscos e eventuais prejuízos. Essa vantagem se torna benéfica principalmente para o parceiro privado uma vez que, ao momento em que não poder gerenciar um determinado risco, ele pode atribuí-lo a administração pública, mesmo aqueles relativos a eventos de força maior ou caso fortuito.

 

4 A importância do instituto na atualidade e as dificuldades para sua implementação:

O capitalismo presente nas sociedades, assim como o neoliberalismo instituído nas relações comerciais e o crescimento econômico do País, torna necessária a instituição de novas relações entre o setor público e o setor privado.

            A escolha das PPPs para a execução de projetos pelo governo se enquadra mais sobre a forma de uma política econômica, que a partir de procedimentos e regras legais, tem como um objetivo maximizar o bem estar social, como uma escolha alternativa a utilização exclusiva das receitas estatais para a execução de projetos. Para Rogério Carlos Rost⁹

 

“O regime jurídico das parceria público-privada é um só, mas seu objeto, ou área de aplicação da atividade pública, é múltiplo. Assim, podem  ser utilizadas na implementação de políticas sociais, voltadas ao desenvolvimento público, nas áreas: da educação, saúde e assistência social; dos transportes públicos; do saneamento básico; da segurança; do sistema penitenciário; da defesa e justiça; da ciência, pesquisa e tecnologia; do agronegócio; e do sistema portuário, como indicam as leis estaduais, dada a notória carência de recursos públicos para de modo rápido e eficaz atender a demanda comunitária há muito reprimida.”

 

É visível a utilização de tal instituto por governos em toda parte, que se valem das PPPs como uma forma de prover serviços públicos e infra-estrutura de maneira mais rápida, eficiente e previsível. O Brasil tem a oportunidade de evoluir mais sobre o assunto e utilizar mais desse sistema, a fim de viabilizar grandes obras de interesse público, aproveitando-se da sua estabilidade econômica-social.

 

5 Conclusão:

As PPPs são fatores de integração entre o poder público e a iniciativa privada a fim de viabilizar o desenvolvimento econômico. A finalidade deste modelo de concessão é a redução ao máximo dos riscos provenientes de empreitadas complexas, o que exige uma maior participação do Poder Público para direcionar recursos, e o fornecimento de garantias para a atrair o capital privado.

A criação da Lei 11.079/2004 já se faz uma evolução histórica para os próximos passos a serem tomados pela Administração Pública, vez que visa a cooperação entre o Estado e a iniciativa privada, para que haja benefício aos dois.

O atual estágio da economia brasileira possibilita a implementação de uma forma mais ampla de utilização dos contratos de parceria público-privados. Em um contexto mundial, onde a eficiência econômica, aliada a uma segurança jurídica se faz essencial para o desenvolvimento da sociedade, a participação de um parceiro privado, torna-se menos onerosa para o orçamento estatal.

Assim, pode-se concluir que uma possível modernização do Estado, passa sim pela adoção de novos modelos reguladores de contratos administrativos, uma vez que a utilização dos mesmos, se traduz majoritariamente em eficiência na execução de obras importantes para a construção de um país.

 

REFERÊNCIAS:

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 24. ed. rev., ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011. xlix, 1157 p.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 22. ed. São Paulo: Atlas, 2009. xxxii, 864 p.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 26. ed. rev. e atual. até a Emenda Constituciona São Paulo: Malheiros, 2009. 1102 p.

ROST, Rogério Carlos. PARCERIAS PÚBLICO PRIVADAS: o instituto e seus aspectos Polêmicos. http://www.pucrs.br/direito/graduacao/tc/tccII/trabalhos2008_1/rogerio_carlos.pdf acessado em 20/10/2011