APLICAÇÃO DO ICMS ECOLÓGICO COMO OPÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS

Hidelbrando Diógenes Pinto Galvão de Oliveira
Possui Graduação em Direito pela Universidade Potiguar e é Pós Graduado em Direito Constitucional pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte.


RESUMO: O Direito Ambiental vem sendo construído ao longo do tempo, trata-se de um direito fundamental de terceira dimensão de direitos. As funções do Estado relacionam-se ao conceito histórico dos Direitos Humanos, afirmando a liberdade substancial e a dignidade da pessoa humana como metas. A legitimidade da tributação relaciona-se com o respeito dos Direitos Humanos, por ser instrumento voltado primordialmente para tornar concreta a efetivação destas liberdades fundamentais definidas no plano Constitucional. O ICMS ecológico como política pública ambiental em vigor em diversos Estados brasileiros é um resultado positivo na construção de um modelo de desenvolvimento sustentável correto. Amplas reformas estruturais no sistema fiscal brasileiro são necessárias a fim de se ajustar à garantia do direito ao meio ambiente saudável, bem como a interpretação harmonizada dos dispositivos constitucionais existentes no ordenamento jurídico e a adequação das figuras tributárias e orçamentárias já existentes, buscando efetivar a aplicar exemplos benéficos como o ICMS Ecológico. ICMS Ecológico é um instrumento fiscal eficaz na preservação ambiental, respeitando as diretrizes do Sistema Tributário Nacional e servindo como incremento quantitativo e qualitativo das unidades de conservação, bem como das políticas públicas ambientais em nível Municipal, sem criar novo tributo e respeitando a proibição à vinculação de receitas.

Palavras-chave: ICMS Ecológico. Direito Ambiental. Direitos Humanos. Sistema Tributário Nacional. Políticas Públicas Ambientais.








1 INTRODUÇÃO

A pesquisa utilizou os métodos de abordagem indutivo, dedutivo, hipotético-dedutivo e o dialético. Foram selecionados os métodos de procedimento histórico, teórico, comparativo e funcionalista. As técnicas de pesquisa englobaram a documentação indireta secundária e a observação direta intensiva.
Os procedimentos adotados foram a análise histórica, através da consulta em diversos acervos bibliotecários, através do estudo da doutrina com o intuito de encontrar diversos argumentos relacionados ao assunto vertente.
Na primeira parte do trabalho foi feita uma relação entre os Direitos Humanos e o Poder de Tributar, bem como foram abordados temas correlatos como o Direito Comparado, a relação existente entre o Direito Ambiental e o Sistema Tributário Nacional. Posteriormente, procurou-se delimitar o tema ICMS ecológico no sentido de determinar a aplicação concreta do instituto e ordenar uma série de debates que se travam em torno do referido assunto.
O objetivo deste trabalho consistiu em interpretar a aplicação concreta do ICMS ecológico como opção das Políticas Públicas Ambientais, estabelecendo a importância e a amplitude dos temas correlatos.
O presente trabalho tutela a importância e as possibilidades de utilizar instrumentos tributários e financeiros a fim de concretizar as políticas públicas relacionadas ao meio ambiente.
As funções do Estado estão ligadas ao conceito histórico dos Direitos Humanos . Atualmente, compreende meta das ações do Estado a realização da liberdade substancial. Uma das características essenciais é ressaltar a dignidade humana que pode ser interpretada através da manutenção do meio ambiente saudável.
A tributação pretende alcançar o objetivo acima descrito, por ser instrumento voltado primordialmente para tornar concreta a efetivação destas liberdades fundamentais definidas no plano Constitucional.
O ICMS ecológico analisado como política pública ambiental em vigor em diversos Estados brasileiros cristaliza todos os fundamentos que justificam esta pesquisa. Trata-se de resultados positivos na construção de um modelo de desenvolvimento sustentável ecologicamente correto e relativamente novo.

2 AS DIMENSÕES DE DIREITOS HUMANOS

Cada época do desenvolvimento social, político e econômica da sociedade possui uma concepção do significado da expressão Direitos Humanos. É um assunto bastante atual sob o ponto de vista das preocupações das políticas públicas nacionais e internacionais. "A tendência é se tornar, por todo o mundo, a base da sociedade" (TRINDADE, 1993, p.19).
A noção de Direitos Humanos é internacionalmente difundida. Relaciona-se estreitamente com a diversidade ideológica e cultural de cada sociedade em um determinado momento histórico.
O importante é destacar a maneira como os Direitos Humanos são conhecidos em sua essência. Não se trata de uma simples idéia de direitos naturais, mas de uma dinâmica histórica. Designam a natureza humana. Preexistem às Constituições e ao Estado. Surgiram como resultado de muitas lutas e conquistas históricas que refletem sua adaptação ao passar dos tempos.
Geralmente o conceito histórico dos Direitos Humanos reflete a afirmação de várias gerações de direitos humanos e reações do Estado. No Estado Liberal caracterizado pelas Revoluções Burguesas, consagrou-se a necessidade de limitar o poder do Estado. O objetivo era preservar a liberdade. Concebe-se a primeira dimensão de Direitos Humanos que "consagra as abstenções do Estado, como um espaço em que o Estado não pode interferir" (ACKERMAN, 1993, p.12). "Identificam-se como direitos civis e políticos" (BOBBIO, 1992, p. 32) . Preza pelo "status negativus" (TORRES, 1996, p. 54) do cidadão.
A decadência do Estado Liberal e a Revolução Industrial modificaram consideravelmente a sociedade. As idéias socialistas influenciaram a abstenção do Estado e as limitações ao seu poder foram insuficientes para preservar a liberdade. Na segunda dimensão de Direitos Humanos ampliou o valor da igualdade, originando uma figura positiva do Estado para garantir direitos sociais e econômicos.
A primeira geração de direitos relaciona-se com a isonomia formal vinculada ao ideário de liberdade, já a segunda geração de direitos consagra a isonomia substancial, ou seja, no conteúdo da liberdade. A terceira e na quarta geração de direitos compreendem direitos relacionados com a fraternidade, vinculados na defesa de uma isonomia difusa, ligada às externalidades e uma isonomia globalizada que ultrapassa os limites do Estado.
Uma evolução de Estado Liberal para Estado Social alterou o conceito individualista da sociedade. Um significado coletivo que necessita de intervenção Estatal, responsável pela concreta efetivação da igualdade material no âmbito social. Conforme Sen (2000) o Estado Social obriga-se a proporcionar condição para o exercício de uma liberdade substantiva, fundamentada no aumento das capacidades dos indivíduos.
A terceira dimensão de Direitos Humanos baseia-se nos direitos relacionados à solidariedade e na fraternidade. Os titulares destes direitos é a pluralidade de sujeitos e não apenas os indivíduos isoladamente considerados.
Os direitos de terceira geração se afirmam de modo difuso ou coletivo, o destinatário é o gênero humano, em um momento expressivo de sua afirmação como valor supremo em termos de existencialidade concreta. Impôs um novo perfil ao modelo de liberdade.
Os interesses dos destinatários dos direitos humanos de terceira geração repercutem no meio ambiente, no patrimônio cultural, no desenvolvimento, na paz e outras esferas. Necessita de ações positivas ou negativas do Estado.
Com o passar dos tempos, surgiu uma quarta Dimensão de Direitos Humanos devido à ampliação técnica e à transformação das condições sociais e econômicas, novas necessidades foram surgindo, refletindo em novos direitos. Os direitos relacionados à globalização, democracia, manipulação genética e à responsabilidade perante as gerações futuras.
A evolução histórica dos direitos humanos resultou alteração nas relações entre a sociedade e o Estado. Apesar desta realidade, deve-se ressaltar uma crise de efetividade de muitos dos direitos reconhecidos como fundamentais.
Ferreira Filho (1998) defende a problemática dos direitos "realmente" fundamentais para que não se confundam com direitos sociais ou econômicos ou com a maior parte dos interesses difusos, excepcionando, por exemplo, o caso do mínimo existencial e do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Os instrumentos político-jurídicos existentes no ordenamento jurídico brasileiro devem ser compatíveis com a necessidade de uma maior eficácia dos direitos humanos. A utilização de meios financeiros e tributários na implementação destes direitos está ligada aos critérios de legitimação democrática e conformação política. Desta forma, busca-se conferir eficácia fundamentalmente aos direitos de terceira geração.

3 O MEIO AMBIENTE COMO DIREITO FUNDAMENTAL

O Direito é dinâmico. Conforme definição de Bobbio (1992), o que parece fundamental numa época histórica e numa determinada civilização não é fundamental em outras épocas e em outras culturas.
Os princípios fundamentais de Direito Ambiental estão consagrados em dois instrumentos internacionais nascidos na Conferência das Nações Unidas:
a) Declaração do Meio Ambiente, de 1972 ? é considerada como um tipo de prolongamento da Declaração Universal dos Direitos do Homem.
b) Declaração do Rio, de 1992.
O meio ambiente é classificado doutrinariamente como um bem de uso comum do povo. Possui caráter extraordinário para a vida dos seres humanos.
Desde a Declaração de Estocolmo, a importância do meio ambiente é cada vez maior. Trata-se de um novo tipo de direito fundamental, reconhecido, na classificação da doutrina constitucionalista atual, como de terceira geração de direitos.
A Constituição Federal de 1988 consagrou o meio ambiente como direito fundamental. O fato de não estar inserido no artigo 5º da Constituição Federal não lhe retira a natureza de direito fundamental, porque já está pacífico na doutrina sobre a possibilidade de existirem direitos fundamentais fora dos elencados no rol do artigo 5° da Constituição Federal. É um rol exemplificativo que admite até o reconhecimento de direitos fundamentais inclusive fora da Constituição Federal.
Em virtude das atrocidades ocorridas na Segunda Guerra Mundial, os direitos fundamentais vêm recebendo especial atenção dos publicistas deste final de século.
Direitos fundamentais são proposições jurídicas consideradas individualmente ou institucionalmente, presentes na Constituição Federal. A idéia de que meio ambiente é um direito fundamental é um assunto que atualmente não comporta impugnação séria.
O meio ambiente é considerado, por alguns doutrinadores, como um novo direito fundamental, eis que a Declaração de Estocolmo abriu caminho para que as Constituições supervenientes reconhecessem o meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental, como um dos direitos do homem.
O meio ambiente constitui um direito a ser realizado. Por proteção ambiental deve-se entender a preservação da natureza e de tudo o que é necessário para a manutenção e para o equilíbrio da vida humana. Tutela-se a qualidade do meio ambiente como qualidade de vida humana. Por isso que o meio ambiente é considerado uma forma de direito fundamental da pessoa humana.

A proteção do meio ambiente e a proteção da pessoa humana se constituem em prioridades inequívocas da agenda internacional hodierna. (...) A luta pela proteção do meio ambiente acaba se identificando em grande parte com a luta pela proteção dos direitos humanos, quando se tem em mente a melhoria das condições de vida (TRINDADE, 1993, p. 23-34).

O princípio da dignidade da pessoa humana consolida os valores contidos em todas as dimensões de direitos acima descritas. Para que isto ocorra é necessário à realização substancial do direito ao meio ambiente saudável e equilibrado.
O direito ao meio ambiente sadio e equilibrado trata-se de um corolário do próprio direito à sobrevivência humana. Não havendo condições ambientais propícias, nem recursos naturais produzidos pelo meio, é impossível a manutenção da vida humana.
Conforme os critérios substanciais de vida e liberdade necessários para o gozo dos direitos humanos, é preciso o ser estar vivo e possuir condições dignas de existência em um ambiente sadio e equilibrado. Para implementar esta necessidade é inevitável o gozo de todos os outros direitos humanos.
O reconhecimento do direito a um meio ambiente saudável está ligado a um crescimento da importância autônoma das questões ambientais, quanto à sua ligação com o sentido amplo da liberdade e respeito aos seres humanos.
O direito ao meio ambiente saudável é elemento primordial para o próprio bem estar da sociedade. O reconhecimento do meio ambiente como um direito fundamental ganha uma inegável vinculação aos critérios de liberdade substancial e de dignidades dos indivíduos.
"Ao fazer radicar a proteção da ecologia na dignidade da pessoa humana, mediante a consagração de direitos fundamentais é devidamente reconhecida a dimensão ético-jurídica das questões ambientais" (SILVA, 1999, p. 135).
O direito fundamental ao meio ambiente saudável torna nítida a superação dos ideais individualistas da sociedade contemporânea que passou a ser expressamente consagrada na Lei Maior de vários países, dando margem aos Estados Ambientais, representados pelo modelo estatal pós-social que se fundamenta na busca do desenvolvimento sustentável.
A Constituição Federal Brasileira de 1988 constitui um avanço na defesa do meio ambiente saudável e equilibrado. Nunca a preocupação ecológica teve muita importância dentro do referido texto constitucional.
O artigo 225 da Constituição Federal incorpora no texto constitucional a importância do "meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações", dentro do Capítulo relativo aos Direitos Sociais. Incumbe ao Poder Público dar-lhe efetividade através da vedação às práticas que coloquem em risco a ecologia.
Desta forma, o meio ambiente eleva-se ao nível constitucional, segundo o entendimento do Ministro CELSO DE MELLO (STF MS 22.164-0 SP, Rel. Min. Celso de Mello):

Essa prerrogativa consiste no reconhecimento de que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Trata-se, consoante já proclamou o Supremo Tribunal Federal (STF RE 134.297-SP, Rel. Min. Celso de Mello), de um típico direito da terceira geração, que assiste, de modo subjetivamente indeterminado, a todo o gênero humano, circunstância essa que se justifica a especial obrigação ? que incumbe ao Estado e à própria coletividade ? de defendê-lo e de preservá-lo em benefício das presentes e das futuras gerações (LAFER, 1998, p. 131-132).
(...) os direitos de terceira geração, que materializam poderes de titularidade coletiva atribuídos genericamente a todas as formações sociais, consagram o princípio da solidariedade e constituem um momento importante no processo de desenvolvimento, expansão e reconhecimento dos direitos humanos.

A Constituição Federal exige do Poder Público e de toda a sociedade o respeito e a adoção de políticas que garantam e promovam o meio ambiente saudável. O Estado deve trabalhar a favor da defesa do meio ambiente e também deve realizar ações positivas para a sua melhoria, respeitando o preceito contido no artigo 1º, inciso III, da Constituição Federal.
A política fiscal é o principal instrumento de realização dos objetivos e funções do Estado: por meio da obtenção de receitas para investimentos (utilizando políticas extrafiscais). É necessário compatibilizar a tributação e a promoção de um meio ambiente de qualidade para todos.

4 DIREITO COMPARADO

Canotilho afirma que o Direito ao Ambiente (ainda limitado a Portugal e Espanha) é um direito subjetivo fundamental, por que:
a) existe uma posição jurídico-ambiental garantido à pessoa;
b) através de preceito inserido nas disposições sobre direitos fundamentais na Constituição de Portugal e Espanha.
No âmbito português, o direito ao ambiente seria subjetivo de natureza econômica, social e cultural; no âmbito espanhol, seria um direito subjetivo fundamental informador. De qualquer forma, por ser um direito subjetivo, "outros direitos" dele derivam como a garantia dos procedimentos ambientais, tais como o direito à informação, de participação e de acesso à justiça, da ação popular, o de combate aos perigos ambientais, o de proteção à cidadania das agressões ao meio ambiente e o de prestação do particular à proteção ambiental.
Seguidor desse posicionamento, Fachin (2000) identifica o direito ao meio ambiente como manifestação do direito de terceira geração, sendo por isso, um direito fundamental mesmo que não elencado expressamente no rol do artigo 5º, da Constituição Federal.

5 A RELAÇÃO ENTRE OS DIREITOS HUMANOS E O PODER DE TRIBUTAR

A liberdade constitui um dos direitos humanos mais fundamentais. É um direito verdadeiramente natural, porque naturalmente os homens encontram-se livres. O direito fundamental à propriedade é corolário deste direito. É legitimado pelo trabalho humano. Para garantir a liberdade e a propriedade, o homem aceita a limitação destes direitos.
Baseado em sua teoria clássica liberal, John Locke sustentava que:

Os homens são por sua natureza livres, iguais e independentes, e por isso nenhum pode ser expulso de sua propriedade e submetido ao poder político de outrem sem dar seu consentimento. O único modo legítimo pelo qual alguém abre mão de sua liberdade natural e assume os laços da sociedade civil consiste no acordo com outras pessoas para se juntar e unir-se em comunidade, para viverem com segurança, contato e paz umas com as outras, com a garantia de gozar de suas posses e de maior proteção contra quem não faça parte dela (LOCKE, 2002, p. 76).

A limitação de um direito natural fundamenta-se na sua preservação ou na proteção de outros valores superiores, como o direito à vida. A Teoria da Justiça de John Rawls igualmente limita a liberdade tendo em vista a sua preservação. O fundamento utilizado pela citada teoria é que "a liberdade pode ser limitada apenas em nome da própria liberdade" (RAMLS, 1997, p.267).
Assim como o Estado em sua concepção moderna, na concepção de Torres (1996) o poder de tributar surge do espaço existente na esfera de liberdade natural do indivíduo, que possibilita ao Estado se utilizar a mitigação de seu direito de propriedade. O argumento para que o poder de tributar retire uma parcela da liberdade e propriedade do indivíduo, é a necessidade de preservação de tais valores.
Desta forma, o poder de tributar está naturalmente vinculado aos axiomas limitativos de sua atuação, que resguarda os direitos individuais versus o poder do Estado.
A menção às limitações ao poder de tributar evita sua excessiva ampliação e abusividade, preservando a esfera de liberdade e propriedade do homem. É comum relacionar estas proibições com os direitos de liberdade ligados ao "status negativus". Várias manifestações do Superior Tribunal Federal asseguram o afastamento do poder tributário quando ultrapassa sua esfera de abstenção. A jurisprudência confere eficácia imediata aos direitos que exigem prestações estatais negativas.
A extensão do contato entre o Poder de Tributar e os critérios de liberdade foi constitucionalmente garantida e deve se restringir aos direitos humanos de primeira geração. Atualmente, a liberdade possui um caráter substancial. Sen (2000) relaciona as privações econômicas e sociais à falta de liberdade, vinculando-a a própria existência de condições dignas à vida humana.
É notória a existência de direitos fundamentais cuja natureza exige prestações positivas por parte do Estado, vinculadas à realização da dignidade da pessoa humana, fundamento da República Federativa do Brasil, cuja implementação ocorre através do reconhecimento e proteção dos direitos fundamentais.
A dicotomia entre os direitos que exigem exclusivamente prestações negativas e os que exigem prestações positivas está superada. Deve-se admitir a constante intercomunicação entre as duas categorias, pois os direitos difusos comportam abstenções e promoções por parte do Estado.
A legitimação da tributação relaciona-se com os objetivos do Estado Social, que deve atuar de forma positiva a fim de promover a justiça e os direitos difusos, sociais, culturais e econômicos.
Desta forma, é necessária a utilização dos instrumentos tributários na implementação dos Direitos Humanos Fundamentais vinculados à cidadania difusa, atrelados à concepção de fraternidade e solidariedade (direitos de terceira dimensão), tendo por fundamento o direito ao meio ambiente saudável.

6 O DIREITO AMBIENTAL E O SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL

A economia e a ecologia historicamente sempre foram representadas por linhas paralelas, não apresentando ponto de intersecção. Entretanto, o Direito Ambiental aproximou a relação entre estas ciências, passando a representar um ponto de convergência e disciplina na busca pelo desenvolvimento sustentável.
Efetivamente não ocorre uma ampliação do alcance material da tributação quanto à consecução do direito ao meio ambiente.

Uma visão rápida mas responsável sobre o Sistema tributário Nacional, aclara a sua discordância com o dispositivo constitucional que limita as ações de ordem econômica. Isto porque, entre os tributos previstos no sistema, nenhum prevê implícita ou explicitamente, qualquer forma de tributação mais forte sobre atividades destruidoras do meio ambiente ou causadoras de exaustão dos recursos naturais não renováveis (FREITAS, 1993, p. 1).

As medidas punitivas e as pequenas taxas de fiscalização ? as únicas exações realmente vinculadas na atualidade à questão ambiental ? são ineficazes, pois uma vez praticado o dano, na maior parte das vezes ele é irreparável e o encargo recai sobre a sociedade que perde em qualidade de vida. O ônus para recupera uma área degradada é muito maior que os gastos despendidos à sua preservação.
É preciso adaptar os princípios constitucionais tributários às necessidades dos recursos ambientais. Essa adaptação caracteriza um sistema de tributação voltado para a defesa do meio ambiente.
Os tributos utilizados na função arrecadatória e em seu caráter extrafiscal é fundamental para o implemento das políticas ambientais, efetivando o princípio do poluidor-pagador.

Num sentido impositivo o princípio significa o dever estatal de cobrar do poluidor (no caso tributar) contribuições públicas em função de sua atividade objetivamente poluidora de forma a fazê-lo arcar com o custo dos serviços públicos gerais ou específicos necessários à preservação e recuperação ambientais ou à fiscalização e ao monitoramento ambientais (nesta perspectiva, o princípio se adequa à tributação fiscal).
Noutro sentido, seletivo, o princípio determina prioritariamente ao Poder Público que gradue a tributação de forma a incentivar atividades, processos produtivos ou consumos ?enviromentally friendly? (literalmente, amistosos, adequados sob a ótica ambientalista, numa palavra não-poluidores), e desetimular o emprego de tecnologias defasadas, a produção e o consumo de bens ?not enviromentally friendly? (isto é, nefastos à preservação ambiental). É, como se percebe, o campo da tributação extrafiscal (OLIVEIRA, 1999, p. 49)

Pode-se sempre optar pela criação de uma nova figura tributária ou pela adaptação dos instrumentos fiscais existentes, devendo-se levar em consideração o não desvirtuamento das finalidades inicialmente visadas pois, vários tributos a princípio instituídos com finalidades extrafiscais acabam por se constituírem em somente uma fonte de receitas, sem qualquer resultado prático para a meta almejada.
Existem diversas alternativas possíveis em relação à aceitabilidade política e à majoração imposta ao sistema produtivo que pode penalizar as relações comerciais internacionais no Brasil.
"O mecanismo fiscal é rechaçado pelos agentes econômicos por fazer-lhes pagar por algo que até agora era externo e livre" (ROSENBUJ, 1995, p. 49). Esse sistema pode trazer vantagens ou desvantagens políticas pela modificação nos custos e benefícios que produz e seus efeitos distributivos.
Deve-se salientar o impacto no sistema arrecadatório e a tendência de se considerar os instrumentos econômicos como licenças para contaminar.
Tais idéias são indefensáveis por dois motivos. O primeiro é porque a ordem que prevê uma sanção pecuniária por um ato ilícito é uma autorização para sua realização. O segundo, pois os impactos arrecadatórios causados pelos impostos ambientais podem ser quase sempre suplantados pelos benefícios por ele trazidos, no que diz respeito à melhoria na qualidade de vida e na diminuição das despesas públicas com a reparação dos danos ao meio e à saúde.
A real utilidade dos instrumentos financeiros dependerá da dosagem de sua aplicação. A tributação possui sua função e se estrutura de forma inconveniente ao comportamento ambiental danoso, sempre considerando todos os demais fatores que influenciam a estrutura social e econômica nacional.
A interpretação sistemática da estrutura normativa nacional remete aos mandamentos por ela impostos, além de compatibilizá-los entre si, assegura a sua satisfação por normas infraconstitucionais e das orientações políticas seguida pelo poderes públicos.
Muitas vezes a criação de novos tributos não é necessária. Basta a releitura dos dispositivos legais existentes e a adequação ambiental das alíquotas tributárias, por exemplo, pode servir como excelente instrumento de incentivo à adoção de processos produtivos limpos. Outras soluções como a repartição orçamentária, podem ser utilizadas para promover o meio ambiente equilibrado e saudável.
Sopesando os princípios constitucionais tributários e a sua relação com a função ambiental do Estado e as experiências e possibilidades econômicas voltadas para a questão ambiental, o ICMS ecológico constitui um exemplo real voltado para a utilização do federalismo fiscal em benefício do meio ambiente.

7 O ICMS ECOLÓGICO COMO OPÇÃO PARA AS POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS

O ICMS Ecológico tem representado um avanço na busca de um modelo de gestão ambiental compartilhada entre os Estados e Municípios no Brasil, com reflexos objetivos em vários temas, em especial a conservação da biodiversidade materializada pelas Unidades de Conservação e outros espaços especialmente protegidos.
O artigo 158 da Constituição Federal de 1988 determina quais receitas tributárias arrecadas pelos demais entes da federação pertencem aos Municípios. Dentre tais verbas encontra-se o montante de 25% (vinte e cinco pó cento) da arrecadação estadual decorrente do Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e serviços (ICMS), cujos critérios de repartição entre os diversos municípios estão definidos no parágrafo único do dispositivo citado.
O mandamento constitucional determina que no mínimo 25% de ICMS pertencente aos Municípios devem ser repassados conforme o valor adicionado fiscal das operações realizadas por cada ente municipal. A Constitucional define um critério de medição econômica, simplificadamente decorrente da diferença entre as notas fiscais de compra do Município. A lógica da repartição das receitas do ICMS privilegia os Municípios que mais produzem, isto é, aqueles mais desenvolvidos economicamente, capazes de gerar maiores receitas provenientes da circulação de mercadorias e serviços.
Todavia, o constituinte originário deixa a cargo dos Estados a definição dos critérios de repasse do valor cabível aos Municípios. Esta faculdade permite uma interferência direta da administração estadual no processo de desenvolvimento municipal , segundo Grieg-Gran (2000) levando em consideração os critérios de repasse de verbas que influem fundamentalmente sobre as políticas públicas adotadas, podendo, se forem bem planejados, constituir-se em um amplo fator de indução econômica.
Na prática, os Estados se utilizam muito pouco do fator economicamente indutivo contido no permissivo constitucional, repetindo o mesmo critério adotado para os demais, ou seja, utilizando fatores demográficos ou conferindo partes iguais a todos os entes municipais.
Entretanto, os Municípios mais populosos ou aqueles que mais geram circulação de mercadorias são os que têm em seu território mais condições de desenvolver atividades economicamente produtivas, que culminam, no mais das vezes, em externalidades negativas através do desenvolvimento de uma estrutura predatória em relação aos bens ambientais.
Incluindo este quadro no raciocínio da repartição de receitas do ICMS, verifica-se que os Municípios que se dedicam ao desenvolvimento econômico em detrimento da preservação ambiental são aquilatados com maior quantidade de repasses financeiros, pois têm mais possibilidade de gerar receitas em função da circulação de mercadorias. Aqueles que arcam com a responsabilidade de preservar o bem natural, trazendo externalidades positivas que beneficiam a todos, têm restrições em sua capacidade de desenvolvimento econômico e, conseqüentemente, recebem menos repasses financeiros por contarem com uma menor circulação de mercadorias e serviços.
O raciocínio elencado acima merece ser alterado. Tal assertiva justifica-se porque não dá conta da dinâmica da realidade e, principalmente, não se conforma com a proteção constitucional conferida ao meio ambiente, tampouco com o instrumento principiológico do poluidor-pagador.
A intervenção do Estado sobre o domínio econômico-ambiental surge, então, buscando corrigir as falhas trazidas pelas externalidades ecológicas, por ele também sofridas, quando tem de responsabilizar-se perante a sociedade para com políticas de proteção ambiental e despoluidoras, em conseqüência de ações danosas ao meio ambiente toleradas gratuitamente.
Foram feitas várias reivindicações dos Municípios detentores de áreas de preservação ambiental, mananciais hídricos, reservas indígenas, etc., tendo em vista que sofrem historicamente uma dupla penalização, seja pela restrição da utilização economicamente produtiva de parte do seu território em face da afetação ambiental, seja pela conseqüência economicamente nefasta de tal restrição, que implica num menor nível de repasse orçamentário, sem que recebam qualquer recompensa pelas externalidades positivas que proporcionam à sociedade.
Necessário se fez aos Estados conciliar os ditames constitucionais de modo a também incentivar a conservação dos recursos naturais, proporcionando, ao menos, algum meio de compensação financeira para os Municípios que sofrem limitações de ordem física para o desenvolvimento produtivo, em razão de seu comprometimento territorial com áreas ambientalmente protegidas.
Aproveitando a faculdade que lhes foi constitucionalmente atribuída, relativa ao estabelecimento de critérios próprios para o repasse da parcela do ICMS pertencente aos Municípios, vem sendo criada, em alguns Estados, uma nova política, cujos parâmetros estabelecidos para o repasse financeiro são de ordem ambiental.
Esta é uma forma clara e simples de compatibilizar a sistemática financeira com a preservação ambiental, fornecendo incentivos para que os municípios mantenham as áreas de conservação ambiental sem sofrerem demasiadamente as perdas decorrentes do limitado desenvolvimento econômico.

(...) da busca de alternativas para o financiamento público das administrações, onde existirem significativas restrições ao uso do solo para o desenvolvimento de atividades econômicas clássicas que em geral implicassem na desestruturação dos ecossistemas (LOUREIRO, 1998, p. 6).

O ICMS ecológico nasceu trazendo resultados surpreendentes capazes de conferir nova feição a todas as políticas ambientais nacionais.
A política do ICMS Ecológico representa uma clara intervenção positiva do Estado, como um fator de regulação não coercitiva, pela utilização de uma forma de subsídio, tal como um incentivo fiscal intergovernalmental, representando um forte instrumento econômico extrafiscal para atingir a finalidade constitucional, influenciando na ação voluntária dos Municípios que buscam um aumento de receita.
O objetivo inicialmente compensatório conferido ao instituto foi substituído por uma conseqüência incrementadora, tendo em vista que o número crescente de Municípios passou a implementar políticas públicas ambientais, visando receber uma parte dos valores distribuídos conforme tais critérios.
Em 1991, instituto foi concebido pioneiramente no estado do Paraná. Atualmente já se encontra efetivamente implantado em vários outros Estados, tais como: São Paulo, Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Rondônia, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Pernambuco e Tocantins. Inúmeros outros Estados, como Pará, Rio de Janeiro, Goiás, Santa Catarina e Ceará têm projetos do gênero em fase de discussão legislativa.

8 A APLICAÇÃO DO ICMS ECOLÓGICO

Inúmeras discussões sobre o tema ICMS Ecológico foram tratadas no Congresso Nacional, resultando em anos de tramitação de propostas com o fito de alterar a Legislação Tributária ou até mesmo ser objeto de Emenda Constitucional .
A concreta implementação ao ICMS Ecológico depende somente de uma Lei Estadual, eis que os princípios da repartição financeira já estão consolidados na Constituição Federal e em inúmeras Constituições Estaduais que ainda dependem de regulamentação.
Um exemplo típico é o artigo 225, § 2º, da Constituição do Estado do Pará que possui desde 1989 dispositivo que assegura tratamento privilegiado para os Municípios que abrigam unidades de conservação relativa à parcela de repasse do ICMS compreendido no artigo 158, § único, inciso II, da Constituição Federal. Entretanto, esta disposição aguarda regulamentação há 12 (doze) anos.
Vários critérios para auferir o valor ao repasse financeiro são estabelecidos. Leva-se em conta aspectos naturais de cada região. Cada um dos Estados que utilizam este sistema possuem montantes distintos a serem repartidos conforme peculiaridades sociais e ecológicas.
Os Estados do Paraná e Rondônia adotam critérios ecológicos para estabelecer o repasse aos Municípios de 5% (cinco por cento) do valor integral do ICMS arrecadado. Todavia, o Estado de Minas Gerais repassa 1% (um por cento) e o Estado de São Paulo repassa 0,5% (meio por cento).
Todos os Estados privilegiam o critério "unidades de conservação". Porém, existem outros fatores que se que contribuem para alterar estes índices. Por exemplo, no Estado do Paraná determina que os Municípios que dispõe de mananciais de águas sirvam aos Municípios vizinhos, já no Estado de Minas Gerais incentiva-se também o desenvolvimento de redes de saneamento.
Dessa forma, os valores e critérios determinados pela lei passam a ser quantificados através de dados fáticos, recebendo um montante proporcional ao compromisso ambiental assumido. Este compromisso ambiental será somado à melhoria da qualidade de vida da população do respectivo local.
Assim, não é necessário criar um novo tributo, nem substituir qualquer ônus financeiro para o Estado. O aumento da carga tributária dos contribuintes também não será necessário ocorrer.
Diminui-se o encargo operacional, pois a estrutura administrativa já existente na maioria dos Estados poderá ser aproveitada para cadastrar as unidades de conservação e quantificar os itens respeitando a legislação e com constante atualização. Contudo, ocorrerá consonância dos repasses financeiros com a realidade existente em cada Município brasileiro.
Os Tribunais de Conta e a população deverão acompanhar e fiscalizar os repasses financeiros relativos à utilização dos valores recebidos e da busca pelo seu incremento. Poderão inclusive analisar todas as informações.
Os Estados poderão comunicar as Administrações Municipais e à população de maneira a contribuir para a total transparência da política fiscal-ecológica.
Urgem estas simples iniciativas a fim de se construí uma consciência ecológica que servirá de incentivo produtivo para melhorar as ações ambientais realizadas pelos Municípios, aumentando o repasse financeiro e o bem-estar da sociedade.

9 A QUESTÃO DA LÓGICA MATERIAL DO FEDERALISMO FISCAL ECOLÓGICO

Existem alguns assuntos polêmicos relacionados ao tema ICMS Ecológico que impossibilitam a compatibilização deste instituto com os princípios ambientais e os princípios constitucionais tributários.
O ICMS Ecológico implica alterações essenciais na sociedade atual. Para efetivar estas alterações, o aspecto retributivo e os princípios constitucionais devem ser analisados.
Os efeitos redistributivos desencadeados através do uso de instrumentos econômicos associados a políticas ambientais podem representar obstáculos na sua implementação. Isto ocorre porque aqueles que se sentirem prejudicados com a redistribuição provavelmente pressionarão medidas para defender os seus próprios interesses.
Para evitar este tipo de atitude, deve-se inicialmente identificar os possíveis efeitos retributivos. Os efeitos retributivos do ICMS Ecológico implicam na redução do valor relativo ao critério existente.
Um exemplo típico do assunto em tela remonta aos Estados de Rondônia e Minas Gerais, aproximadamente 40% (quarenta por cento) dos Municípios perderam com a adoção do ICMS Ecológico. Entretanto, cerca de 60% (sessenta por cento) dos Municípios, principalmente os Municípios mais pobres, caracterizam um aumento de verbas. Como observa Grieg-Gran (2000) este fato fez com que diversos Municípios com poucas condições de agregar valor à produção primária escolhessem criar uma área de preservação ambiental para efetivar suas receitas orçamentárias.
Os Municípios maiores, mais ricos e desenvolvidos possuem maior representação legislativa. O único critério de repasse de verbas é a manutenção do valor agregado, isto dificulta as possibilidades de um consenso legislativo sobre a alteração dos parâmetros de repasse.
Novos critérios devem ser adotados, por exemplo, a inclusão e critérios ecológicos e sociais como o sistema de saneamento associado aos critérios estritamente ecológicos diminui os impactos orçamentários negativos aos Municípios em geral.
Conforme Grieg-Gran (2000) o exemplo acima transcrito confere opções de investimento as quais, ainda que não vinculadas diretamente com unidade de conservação ecológica, obrigatoriamente implicam na melhoria da qualidade de vida da população.
Redirecionar o conceito de desenvolvimento, separando a noção de degradação do meio ambiente através da educação ambiental, para modificar os parâmetros fiscais existentes, em prol de uma saudável qualidade de vida.
É necessário incutir a idéia da conscientização ambiental na preservação dos recursos naturais que proporcionam a todos uma convivência mais harmônica com a natureza, ao invés de incentivar inúteis revoltas políticas.
O dever de instrumentalização do Direito Financeiro e Tributário, incorporando-os na sociedade requer a adoção a uma política que valorize a preservação ambiental.
Outras críticas relacionam-se ao investimento de capital público em atividades não poluidoras, o que é incompatível com o princípio do poluidor-pagador. Alguns doutrinadores compreendem significar a "compra" da preservação do meio ambiente, como se este pertencesse a alguém e não a todos nós.
A compensação financeira em virtude da não degradação ambiental é uma das formas de utilizar os instrumentos econômicos com intuito ambiental. Caracteriza um incentivo às políticas de preservação ambiental.
A utilização do ICMS Ecológico aplica-se ao princípio do poluidor-pagador e também à recompensa daquele que preserva o meio ambiente.
Os poluidores internalizam o ônus de suas atividades, refletindo o desconto do valor do dano ambiental por eles causado no sistema produtivo e nos recursos que recebem. Os Municípios que não poluem ou poluem com menor intensidade recebem uma compensação.
Adequar os instrumentos econômicos existentes sem em contrapartida aumentar a carga tributária da população é a melhor alternativa par financiar as políticas ambientais.
O ICMS Ecológico custeia o meio ambiente, não precisando alterar a proibição constitucional de vinculação de receitas. Isto direciona a aplicação dos recursos repassados. A aplicação dos recursos recebidos em projetos sociais e ecológicos para proporcionar um aumento dos valores a receber é bastante oportuna.

Os recursos do ICMS Ecológico são repassados aos Municípios, cabendo a eles a decisão sobre como alocar tais valores. O Governo do Paraná não impõe regras quanto ao uso do repasse do ICMS Ecológico. Contudo, cada município será mais beneficiado no futuro, quanto mais alocar recursos para projetos que implicam melhoria das unidades de conservação ou da qualidade de água, pois tais melhorias são captadas por fatores que determinam a parcela que cada município tem no repasse do ICMS Ecológico (BACHA & SHIKIDA, 1999, p. 199).

Os critérios de repartição do ICMS possuem amplo valor enquanto representam meios através dos quais o Estado se utiliza para incentivar as políticas públicas dos Municípios.
Os Municípios que possuem maior área de conservação e maiores investimentos na qualidade de vida da população terão um repasse superior de receitas. Com o objetivo de alcançar uma maior quantidade de recursos os Municípios conseqüentemente investirão na preservação ambiental e na melhoria das condições de vida população.
Esse círculo vicioso representa a denominada guerra fiscal benéfica que já ocorre em alguns Estados como, por exemplo, em São Paulo em 1994 eram 104 Municípios beneficiados, já em 1999 elevou-se par 152. No Estado do Paraná onde o número de Municípios beneficiados aumentou de 122 em 1992 para 192 em 1998.
Dessa forma, o ICMS Ecológico representa a principal fonte de receita de um Município em todos os Estados em que é aplicado.
Sob o ponto de vista do ICMS Ecológico, a preservação do meio ambiente repercute no potencial gerador de lucro. Na concepção de Garcia (1999) as unidades de preservação podem ser vistas como a "nova moeda", revertendo em benefícios para a população.
O ICMS Ecológico é uma opção para implementar princípios constitucionais ambientais. Independe de modificação nos instrumentos tributários existentes atualmente.
Os Municípios que usam seu espaço físico em atividades economicamente produtivas auxiliam no aumento da arrecadação estadual de ICMS, sendo um benefício e não um encargo.
O desenvolvimento de políticas públicas para aperfeiçoar os vários critérios de repartição de receitas através do ICMS Ecológico, possibilita preservação ambiental efetiva, elevando a qualidade de vida da população em respeito ao princípio da dignidade humana.

10 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A legitimidade da tributação relaciona-se com o respeito dos Direitos Humanos compreendidos em todas as suas dimensões, inclusive no sentido de prestações positivas do Estado, exigindo uma leitura sistêmica dos dispositivos constitucionais.
A proteção ao meio ambiente e a melhora na qualidade de vida da sociedade como um todo ressalta o princípio da dignidade humana que possui tutela constitucional no ordenamento jurídico brasileiro. Para atingir este objetivo é necessário utilizar os mecanismos existentes no Sistema Tributário Nacional para a sua real concretização.
A tributação para fins de preservação ambiental pode ser utilizada no aspecto arrecadatório (por meio do investimento dos recursos arrecadados), como também em seu aspecto extrafiscal induzem os contribuintes a adotar condutas ambientais corretas.
O ICMS Ecológico é um instrumento fiscal muito eficaz em relação à compatibilização da necessidade de preservação ambiental com as regras contidas no Sistema Tributário Nacional, eis que servem para o incremento quantitativo e qualitativo das unidades de conservação, bem como das políticas públicas ambientais em nível Municipal, sem criar novo tributo e respeitando a proibição à vinculação de receitas.
A realização de amplas reformas estruturais no sistema fiscal brasileiro é necessária a fim de se ajustar à garantia do direito ao meio ambiente saudável.
Urge uma interpretação harmonizada dos dispositivos constitucionais existentes no ordenamento jurídico, bem como uma adequação das figuras tributárias e orçamentárias já existentes no sistema atual a fim de tornar efetiva e concreta a aplicação de exemplos benéficos como o ICMS Ecológico.
















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ABSTRACT: The Enviromental law comes being constructed throughout the time, is about a basic right of third dimension of rights. The functions of the State become related it the historical concept of the Human Rights, affirming the substantial freedom and the dignity of the person human being as goals. The legitimacy of the taxation becomes related with the respect of the Human Rights, for to be instrument directed primordially to become concrete the application of these defined basic freedoms in the Constitutional plan. The ecological ICMS as ambient public politics in vigor in diverse Brazilian States is a positive result in the construction of a model of correct sustainable development. Ample structural reforms in the Brazilian fiscal system are necessary in order to adjust themselves to the guarantee of the right to the healthful environment, as well as the harmonized interpretation of the existing devices constitutional in the legal system and the adequacy of the figures existing budgetary taxes and already. The Ecological ICMS is efficient a fiscal instrument in the ambient preservation, respecting the lines of direction of the System National Tributary and serving as quantitative and qualitative increment of the units of conservation, as well as of the ambient public politics in Municipal level, without creating new tribute and respecting the prohibition to the prescription entailing.

Keywords: Ecological ICMS. Enviromental law. Human rights. System National Tributary. Ambient Public politics.