Administração Pública e Alguns Aspectos

Resumo

Com a promulgação, em 17 de março de 1964, da Lei Complementar nº. 4.320, e reafirmado pelo art. 70, da Constituição Federal de 1988, estabeleceu-seque deveria ser exercido pelos Poderes Legislativo e Executivo no que controle da execução orçamentária e financeira da União, Estados, Municípios e Distrito Federal

Objetivando a se ajustarem à nova sistemática contábil introduzida através daquela legislação, as três esferas da Administração Pública Brasileira foram obrigadas a criarem naquela época uma certa forma de controle interno.

Observe-se que ao longo do tempo, o conceito de controle interno vem sendo entendido como auditoria e não como um conjunto de funções integradas.

Nos cenários atuais, no Brasil, ainda é discutível e indefinida a posição do Sistema de Controle Interno na Administração Pública Governamental, chegando a confundir o desempenho do controller, do contador e do auditor.

Na esteira do Plano diretor de Reforma do Estado, o Governo Federal encaminhou ao Congresso Nacional o Anteprojeto da Lei de Responsabilidade Fiscal, posteriormente, a Lei Complementar nº. 101/00, que foi sancionada em 04 de maio de 2000, e tem por objetivo principal estabelecer regras para a gestão das Finanças Públicas e mecanismos para o cumprimento de objetivos e metas. Além disso, pretendia o governo dar maior transparência à gestão nas três esferas da Administração Pública, ou seja, uma gestão fiscal responsável.

Este trabalho objetiva demonstrar a importância do Controle Interno na Administração Pública brasileira e a contribuição da Contabilidade como principal instrumento de Controle na busca da eficiência da Gestão Pública brasileira.

A Administração Pública

A gestão termo refere-se a administrar etimológicamentevozes ,procuratio , gerencia ou seja , administração, procuração , gestão, dispensação, tutela , etc . É usada para designar a organização , a ordenação de meios econômicos parareferem-se ao fim de uma organização, é identificada com a disposição, etc . Hugo Charny acredita que é " um termo dado a uma pessoa para segurando a direção , administração e cuidado dos outros " .98

Em outros bens de trabalho. Estima-se que o " conjunto ordenado e sistemático de princípios, técnicas e práticas que têm como destino apoiar os objetivos da consecução uma organização através da disponibilização de meios para obter os resultados da forma mais eficiente e eficaz possível " .99

Outros autores , George e José -Marie DupuisGuedon , definem como um conjunto de atividades e orgânicas como um conjunto pessoas , nesse sentido temos:

"...l'Administrationpeutetredefiniecommel'ensembledesactivitesqui, sousl'autorite ou le controle dugou- vernement, tendentaumaintien de l'odrepublic et a la satis factiondesautresbesoinsd'interetgenetal, ou commel'esembledespersonnesphysiquesou moralesquiaccomplissentlesfonctions administratives".100

Devido a quantidade de casos envolvendo gestores públicos em fraudes,utilização errônea do dinheiro público,verificou-se a necessidade e efetivação do Controle Interno em todo os órgãos da administração pública.

um controle interno eficiente, livre e soberano, um controle interno que possa exercer controle e nunca ser controlado ou manipulado pelo autor de irregularidade no que tange a utilização de recursos públicos, um Controle Interno legal e que possa ser atuante verificando, confirmando e denunciando eventuais abusos por parte de qualquer membro ou servidor público que tenha responsabilidade na administração pública, especialmente nas questões financeiras ou de patrimônio.

O sistema de controle interno permite e é a intenção do autor deste mostrar aos gestores públicos que é possível trabalhar com transparência, com honestidade e acima de tudo em cumprimento as Normas e Leis que regulam as atividades da administração pública.

E ainda mostrar que nenhum deles tem necessidade ou motivos que justifiquem mau uso ou destinação inadequada do dinheiro público, todo gestor é bem remunerado para se dedicar a sua comunidade integralmente, sem que haja necessidade de outra atividade remunerada, bem como, de desvio de recursos públicos de forma ilícita, e caso assim venha a praticar, deverá ser punido de acordo com a Lei com a cassação do mandato, perda dos direitos políticos e devolução aos cofres públicos de quantias apropriadas ou gastos ilegalmente.

Nosso objetivo no presente trabalho é analisar, detalhar e propor soluções possíveis pelo sistema de controle interno nos órgãos públicos especialmente sua aplicabilidade no Brasil que ainda é muito decadente de um Sistema de Controle Interno e ainda muito dos que possuem, possuem de forma inadequada e ou despreparados para o exercício da função que o sistema requer.

Concluímos que se faz necessário novas pesquisas, estudos e sugestões na área de fiscalização e controle dos recursos públicos e que sejam dados transparência aos atos administrativos tornando cada vez mais independente, ético e, sobretudo honestos o trato com a coisa pública. Que um dia nossos filhos netos e outros sucessores tenham orgulho dos nossos políticos, dos governantes e dos servidores públicos de um modo geral. Que todos possam contribuir para o engrandecimento da nação e que em todos os níveis de governo possa existir a contrapartida e assim teremos um dia melhor qualidade de vida de todo povo brasileiro.

Na Administração Pública, a função do controle é exercida em decorrência de diversas imposições constitucionais. Pesquisando a carta Magna Federal, destacam-se, para o objetivo desta obra, o controle externo (na sua relação com o controle interno) e o controle interno.

O controle externo é aquele exercido pelo Poder Legislativo com o auxílio do Tribunal de Contas, conforme preconizam os arts. 31 e 71 da Constituição Federal – CF.

O controle externo tem como principal finalidade verificar a probidade da Administração, a guarda, a administração e o emprego legal do Erário e o cumprimento da Lei Orçamentária.

O controle interno municipal é aquele exercido pelos Poderes Executivo e Legislativo, em razão dos mandamentos contidos nos arts. 31,70,71 e 74 da Constituição Federal – CF.

Assim, qualquer controle efetivado pelo Executivo sobre seus serviços ou agentes é considerado interno, como interno será também o controle do Legislativo sobre seu pessoal e atos administrativos praticados.

Importante ressaltar que a matéria aqui tratada também encontra respaldo nas Leis Orgânicas Municipais e na Lei Federal n 4.320-64, que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanço da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

Portanto, o controle interno é orientado para realizar a auto avaliação da administração (com suas limitações usuais); abrange preocupações de ordem gerencial (eficiência e contributividade), programática (eficácia econvergência) e administrativo-legal (conformidade).

No que se refere ao controle exercido pelos Tribunais de Contas, a primeira e principal finalidade é verificar se o Sistema de Controle Interno municipal está funcionando adequadamente, com estrutura adequada, que revele em suas ações resultados positivos, no sentido de subsidiar o administrador com informações e elementos técnicos e também de evitar desperdício, abusos, fraudes e desfalques ainda comuns no nosso cotidiano.

Assim, ao controle externo cabe a verificação do atendimento das disposições contidas nos arts. 31,70 e 74 da Constituição Federal, ou seja, a verificação da efetiva atuação do Sistema de Controle Interno dos órgãos e entidade auditados. Neste sentido os procedimentos mais comumente analisados são:

I- Se a efetiva Fiscalização do Município (Executivo e Legislativos) vem sendo realizada pelo Sistema de Controle Interno do Poder pela Unidade de Controle Interno, ou equivalente, com competência e forma de atuação definidas em lei;

II- Se a unidade de Controle Interno Organizado e audita periodicamente o funcionamento das áreas operacionais vinculadas a realização da despesa e seus processos (Setor de Compras, de Licitações, de Engenharia, etc.) quanto a observância das normas legais vigentes (em especial a Lei Federal n° 4.320-64 e a Lei Federal nº 8.666-93) e quanto aos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, eficiência e publicidade, utilizando-se de mecanismos e formas de atuação padronizados.

III- Se os integrantes da Unidade de Controle Interno são servidores efetivos especificamente designados para essa finalidade.

IV- Se há para os profissionais da Unidade de Controle salvaguardas legais que lhe assegurem independência para se desincumbir de suas atribuições funcionais;

V- Se a Unidade de Controle Interno planeja sua atuação por meio de plano de trabalho que contemple todas as áreas da administração, priorizando maior frequência de investigações nos setores mais suscetível a erros/desvios ou de maior complexidade ou que consumam expressivo volume de recursos financeiros;

VI- Se as irregularidades apuradas pelo órgão de controle interno são precedidas de contraditórios e ampla defesa, comunicadas à hierarquia funcional e, por último, caso não-sanadas, ao chefe do Poder Executivo, para providências e ao Tribunal de Contas do Estado nos termos do art. 74, §1º, da Constituição Federal, na forma regrada pelas Cortes de Contas;

VII- Se a Unidade de controle interno exerce a fiscalização prévia, concomitante e posterior nas diversas áreas de atuação da Unidade, emitindo relatórios periódicos;

VIII- Se ocorrer a utilização, por parte da administração superior, dos relatórios de auditoria produzidos pela Unidade de Controle Interno, como elemento hábil a tomada de decisões gerenciais ou corretivas, com vista a reparar e evitar a ocorrência de ilegalidades, irregularidades e deficiências;

IX- Se os profissionais do Controle Interno recebem periodicamente treinamento e orientação – participação em cursos, seminários, palestras, etc. proporcionando-lhes novos conhecimentos, atualização e aprimoramento, a fim de melhor executarem sua obrigação funcional;

X- Se existem controles cuja manutenção não se justifica em face de o custo ser superior ao rico, da duplicidade de controle, da existência de outra forma mais racional e menos onerosa de controle, da irrelevância do que se pretende controlar, etc.;

XI- Se a realização, por parte da Unidade de Controle Interno, de averiguações periódicas visando a avaliar se o fluxo de operações de receita, despesa, patrimônio, estoques, dívidas, vem desenvolvendo-se em conformidade com as normas legais, e, ainda, se os procedimentos administrativos praticados pelos agentes públicos asseguram confiabilidade.

O termo controle acompanha a história da civilização. Em Roma,55 a.c., Marcos Túlio Cícero já asseverava:

O orçamento nacional deve ser equilibrado e “os pagamentos a governos estrangeiros ou a terceiros devem ser reduzidos, se a nação não quiser ir à falência”.

A palavra controle tem sua origem no Francês , pois o contre-rôle era um registro efetuado em confronto com o documento original, com finalidade de verificação da fidedignidade dos dados.

O SISTEMA DE CONTROLE INTERNO NO CONTEXTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

SIGNIFICADO DE ADMINISTRAÇÃO

Os gestores que antes gerenciavam orçamentos inflados, ás vezes sem dinheiro para cobrir as despesas ou alternativas para obte- lo, hoje se defrontam com a realidade de acompanhamento e equilíbrio entre o orçado, o executado e a programação financeira.

Assim, há um consenso sobre a necessidade de criar mecanismos de gestão capazes de controlar a eficiência dos gastos e da arrecadação, o cumprimento ou não de objetivos sociais reconhecidamente prioritários, a concentração de renda e outros que envolvem a sociedade brasileira como um todo. Basta uma leitura nos manuais atuais de auditoria do Tribunal de Contas da União para perceber esse novo contexto. O cenário institucional que se desenha no país pressupõe mudanças de fundo no modelo de administração.

A administração pública atualmente tende a migrar do modelo burocrático para o gerencial e a burocrática é a forma de controle, deixando de basear- se somente nos processos (burocráticos: fiz licitação para a construção de uma escola e contrata professores), para concentrar- se nos processos mas também nos resultados(gerencial: estão sendo atendidos os alunos, dando- lhes condições plenas de aprendizado?) identificando a cidadão como contribuinte de impostos e como cliente dos seus serviços.

Os resultados da ação do Estado são considerados ruins, bons ou excelentes não porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros(isso é fundamental), mas porque as necessidades do cidadão estão ou não sendo atendidas.

Administrar, portanto, é um misto de arte e ciência, sendo que as técnicas de gestão voltadas á Administração Pública têm ganhado saltos significantes, cuja tendência é a diminuição da dependência da arte para cada vez mais sedimentar-se a ciência na Pública Administração é planeja, organizar, dirigir e controlar e, dessa forma, é possível dizer que sem controle na há Administração, pois, os quatros elementos da Administração interagem dinamicamente são dependentes entre si, e constituem um processo de permanente aperfeiçoamento.

NATUREZA DOS SISTEMAS DE CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A adoção de controles internos e a sua organização estão relacionadas com a gestão das instituições governamentais, fazendo parte desta como instrumento para a viabilização da sua missão institucional. A garantia de honestidade, de eficiência, de prevenção dos erros e fraudes em qualquer organização não existe porque os processos são trabalhados por pessoas que, naturalmente, estão sujeitas a falhas, intencionais ou não. O que existe são meio de prevenir e detectar problemas de ordem formal ou material que podem resultar em atos antieconômicos ou dolosos perante a Fazenda Pública. A articulação com os departamentos e pessoas, a elaboração do plano de organização, a manutenção e melhoria no Sistema de Controle Interno são funções próprias da Unidade de Controle Interno.

Os administradores necessitam de informações, porém muitas vezes elas não existem ou estão numa apresentação ou formatação inadequada.

Acrescente-se a isso o fato que, na maioria das vezes , essas informações são entregues tardiamente quando já não são mais tão necessárias.

A constante preocupação com a economicidade das Ações de governo e a constatação que as informações na Administração Pública são distorcidas e insuficientes; impõe que seja aperfeiçoada a idéia de desenvolver novas ferramentas de controle interno que permitam levantar indicadores gerenciais principalmente no que diz respeito ás atividades-fim (as que prestam serviços diretamente ao cidadão)

Importa referir três conceitos relacionados á obtenção de informações:

*dados: fatos ou suas representações (imagens, sons, números, etc )

que podem ou não ser úteis ou pertinentes para uma atividade;

*informação: dados reunidos, articulados e trabalhados cuja forma e conteúdo são apropriados para um uso (determinado);

*conhecimento: combinação de idéias, conjunto de informações, regras, procedimentos e instintos que guiam ações e decisões.

Ainda se trabalha com “dados”, sendo que as “informações” atualmente já estão sendo desenvolvidas pelos mais diversos órgão públicos. Na realidade, pouco se tinha de informação razoáveis, tem- se um grande desafio: chegar á etapa do conhecimento.

Assim, por estar relacionado á missão institucional, ter por ferramenta de trabalho a organização dos processos, focos nos resultados, problemas formais e materiais e por gestionar informações de toda a ordem relacionada á gestão governamental, a natureza dos controles internos é pública e precisa ser levada a efeito com segurança. Daí o seu enquadramento nas funções precípuas de Estado, não podendo ser desempenhado por servidores que não sejam de provimento efetivo.

Conclusão - Objetivo do Controle Interno

O objetivo principal do controle interno é o de possuir ação preventiva antes que ações ilícitas, incorretas ou impróprias possam atentar contra os princípios da Constituição da República Federativa do Brasil, principalmente o art. 37, seus incisos e parágrafos.

Segundo Gomes⁽¹⁾, um sistema de controle compreende a estrutura e o processo de controle. A estrutura de controle deve ser desenhada em função das variáveis-chave que derivam do contexto social e da estratégia da organização, além de levar em consideração as responsabilidades de cada administrador ou encarregado por centros de competência. A estrutura contém, ainda, o sistema de indicadores de informações e de incentivos.

O controle interno se funda em razões de ordem administrativa, jurídica e mesmo política. Sem controle não há nem poderia haver, em termos realistas, responsabilidade pública. A responsabilidade pública depende de uma fiscalização eficaz dos atos do Estado.

Neste contexto o controle interno opera na organização compreendendo o planejamento e a orçamentação dos meios, a execução das atividades planejadas e a avaliação periódica da atuação.

O controle é instrumento eficaz de gestão e não é novidade do ordenamento jurídico brasileiro. Observemos o que a Constituição Federal brasileira dispõe sobre o assunto:

Art. 70: A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta, indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder (grifos nossos).

Art. 71: O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União.

Art. 74: Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno.

Outro fundamento do controle interno na Administração Pública está no art. 76 da Lei nº 4.320/64, o qual estabelece que o Poder Executivo exercerá os três tipos de controle da execução orçamentária: 1) legalidade dos atos que resultem arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; 2) a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos; 3) o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.

A Lei nº 4.320/64 inovou ao consagrar os princípios de planejamento, do orçamento e do controle, estabelecendo novas técnicas orçamentárias a eficácia dos gastos públicos.

Com relação aos custos dos bens e serviços, tanto a Lei 4.320/64 (art. 85), quanto o Decreto-Lei 200/67 (art.25, IX e art. 79) estabeleceram que a contabilidade deveria apurá-los, a fim de buscar uma prestação de serviços econômica e evidenciar os resultados da gestão. Mais de 30 anos se passaram sem aplicação, e a Lei complementar n° 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, volta a exigir a apuração dos custos, como se nunca tivesse havido legislação anterior.

A aprovação da LRF deve incorporar aos costumes político-administrativos a preocupação com os limites de gastos pelos administradores públicos municipais, estaduais e federais. A lei veio regulamentar o artigo 163 da Constituição Federal, introduzindo o conceito de gestão fiscal responsável. Nesse contexto, poderá vir a produzir um forte impacto quanto ao controle global da arrecadação e execução dos orçamentos públicos.

A idéia que deu origem a essa lei foi apresentada pelo Governo Federal no auge da crise fiscal brasileira, em novembro de 1997. Apartir da aprovação do projeto de lei, todos os orçamentos públicos deverão apresentar superávit primário. Assim, espera-se que os ciclos históricos de déficits nos orçamentos públicos sejam interrompidos, em razão deste novo sistema de monitoramento e responsabilização.

Para Motta,o impacto causado pela LRF, desde sua proposição, encarece o princípio jurídico da eficiência quando focaliza o estrito liame que deve existir entre a fixação e a execução de metas fiscais, enfatizando o controle do percurso para consecução de resultados. Torna concreto e palpável o princípio da economicidade, pela conceituação mais exata de gestão orçamentária e fiscal. Reaviva a noção de continuidade administrativa, até então pouco explorada pelo ordenamento legislativo e mesmo pela doutrina nacional. E desenvolve, sobretudo, o princípio fundamental da responsividade ("accountability"), correlato a todos os demais descritos no art. 37 da Carta Magna.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

STRENGER, Irineu. Direito Internacional Privado. 4 ed. São Paulo : Editora LTr, 2000.

1030 p.

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(Lei de Responsabilidade Fiscal)

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(Amplia o prazo para cumprimento dos limites de endividamento estabelecidos na Resolução nº 40, de 2001, do Senado Federal)

Resolução nº 40, de 20.12.2001, do Senado Federal, DOU de 21.12.2001 e 10.4.2002

(Dispõe sobre os limites globais da dívida pública consolidada e da dívida pública mobiliária dos Estados, DF e Municípios)

Portaria nº 42, de 14.04.1999, do MOG, D.O. de 15.04.1999

(Consolidação das Contas Públicas - Natureza da Receita e da Despesa)

Tribunal de contas dos Municípios do Estado da Bahia(Prestação de Contas)

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_______. Lei federal n 4.320, de 17 de março de 1964. Disponível em http://www.interlegis.gov.br

_______. Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967. Disponível em http://www.interlegis.gov.br

_______. Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000. Lei de Responsabilidade Fiscal, Disponível em http://www.interlegis.gov.br

CHIAVENATO, Idalberto. Introdução a teoria geral da administração. 6. ed. Rio de Janeiro: Campus, 2000.

CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE (CFC). Lei de Responsabilidade Fiscal LRFácil:guia contábil da lei de responsabilidade fiscal. Brasília: CFC, 2000.

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