ACESSO Á INFORMAÇÃO PÚBLICA

ACESSO À INFORMAÇÃO PÚBLICA COMO DIREITO HUMANO[1] 

Camila Frazão Arôso Mendes[2]

Larissa R. de Amorim Reis[3] 

Sumário: Introdução; 1. Trajetória do direito de acesso à informação; 2. A importância do direito de acesso à informação para a vida em sociedade; 3. O acesso à informação pública como direito universal; 3.1 Sistemas de classificação de informação; Considerações Finais; Referências. 

RESUMO 

O presente trabalho aponta para a informação enquanto um direito fundamental, garantido constitucionalmente e também reconhecido por organismos internacionais e tem por objetivo demosntrar que a informação constitui-se como forma de poder e que toda ela produzida e gerenciada pelo Estado enquanto representante da sociedade é um bem público.

 

Palavras-chave: Informação, Direitos Humanos, poder.

 

INTRODUÇÃO

A informação é um direito fundamental, conforme preceitua a Carta Magna brasileira quando determina em seu artigo 5º, inciso XXXIII:

“ Todos têm direito de receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”.

 

O princípio da publicidade está disciplinado no caput do artigo 37 da Constituição Federal brasileira. Levando-se em consideração o prisma da transparência da atuação administrativa do Estado, garante a Lei maior do país o controle da administração pública pelos administrados. O Brasil é signatário de tratados, convenções e declarações internacionais que garantem o direito à informação como direito fundamental do indivíduo, entre estes estão: Declaração Universal dos Direitos Humanos, Declaração Interamericana de Princípios de Liberdade de Expressão, Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos.

Toda informação relacionada aos atos administrativos do Estado é sempre pública, devendo o cidadão ter acesso sempre que sentir necessidade, salvo em casos específicos, como determina a lei. Assim, toda informação produzida e gerenciada pelo Estado enquanto representante da sociedade é um bem público.

O acesso do cidadão a esses dados sob guarda do Estado faz com que a democracia se fortaleça, pois possibilita uma participação mais efetiva da sociedade no controle da administração pública, bem como na tomada de decisões. A celebre frase de Francis Bacon que afirma que “conhecimento é poder”, nos faz entender que o acesso a informação dá ao cidadão o poder de conhecer sua realidade e o instrumentaliza para intervir nas decisões estatais que afetam suas vidas, direta ou indiretamente.

Apesar da Constituição brasileira proteger o direito a informação, não há lei específica em nosso país que regulamente essa publicização, o que dificulta o exercício desse direito pelo cidadão. E o cidadão bem informado detém instrumentais que abrem as portas do Estado, fazendo com que possa reconhecer e ter acesso a outros direitos disponíveis em nosso país, como saúde, educação, políticas públicas, etc. e que impactam a vida da sociedade. Daí, a importância do presente trabalho, na perspectiva de trazer ao debate a relevância do acesso a informação como forma de consolidação do Estado Democrático de Direito.

 

1. 1.      TRAJETÓRIA DO DIREITO DE ACESSO À INFORMAÇÃO

Há mais de 200 anos atrás surgiu a primeira lei de acesso a informação na Suécia e previa que todo cidadão tinha o direito de acessar os documentos estatais daquele país, salvo quando estes fossem secretos. Essa lei foi baseada no entendimento de que a divulgação de informações proporcionaria uma disputa mais equilibrada entre os partidos, quando estes não estivessem no poder.[4]

Muitas foram as transformações vividas pelas sociedades nos últimos tempos. A transição democrática que aconteceu em vários países do mundo e o avanço das diversas tecnologias fizeram com que o cidadão mudasse sua forma de se relacionar com a informação, utilizando-a de maneira mais interventiva, como forma de transformar a realidade na qual ele estava inserido. Esse avanço tecnológico possibilitou ao indivíduo um maior controle sobre o Estado, bem como da tomada de decisão, fazendo com que se ampliasse a busca e o respeito pelo direito à informação[5].

A declaração Universal dos Direitos Humanos, que data de 10 de dezembro de 1948, em seu artigo 19, já determinava:

“Todo ser humano tem direito à liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a liberdade de, sem interferência, ter opiniões e de procurar, receber e transmitir informações e idéias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras”.

 

Pode-se dizer que a busca pelo direito à informação começou a se desenvolver em nossa história recente. Em 1990, somente 13 países tinham adotado leis referentes ao direito à informação. Em 2008 esse número tinha ampliado para 70 países.[6] O Brasil é signatário da Convenção das Nações Unidas contra a corrupção, ratificada pelo país em  2005, que em seus artigos 10 e 13 disciplinam:

“Cada Estado-parte deverá (...) tomar as medidas necessárias para aumentar a transparência em sua administração pública (...) procedimentos ou regulamentos que permitam aos membros do público em geral obter (...) informações sobre a organização,funcionamento e processos decisórios de sua administração pública (...)”.

 

A Constituição Federal brasileira, ao adotar o direito à informação como fundamental, impõe ao Estado o dever de prestar a informações dos seus atos aos seus administrados. O direito ao acesso a informação deve ser interpretado em conjunto com o direito à liberdade de expressão, como afirma Mendel:

“Pode-se argumentar que a liberdade de receber informações impede autoridades públicas de interromper o fluxo de informações para indivíduos e que a liberdade para difundir informações aplica-se às comunicações dos indivíduos. Faria sentido, portanto, interpretar a inclusão da liberdade de buscar informações, em especial o direito de recebê-las, como impondo ao governo uma obrigação de fornecer acesso à informação que ele detém... Garantir a liberdade de expressão sem incluir a liberdade de informação seria mero formalismo, negando a ambas efetiva expressão prática e um dos objetivos centrais que a liberdade de expressão visa alcançar”[7]

Nesse mesmo sentido, entende a Comissão de Direitos Humanos da ONU. Percebe-se que a jurisprudência internacional em relação as obrigações dos Estados voltadas para o gozo dos direitos garantidos nos tratados relativos aos direitos humanos, inclui a obrigação dos Estados de adotar legislação adequada para tal fim, especificando de maneira detalhada os moldes em que serão exercidos efetivamente o acesso à informação.

O Brasil, paulatinamente, vem adotando medidas com o objetivo de aprimorar a transparência administrativa, porém, não se vislumbra ainda uma verdadeira estrutura de acesso à informação. Recentemenete, a publicização dos vencimentos dos poderes legislativo e executivo federal foi motivo de muita celeuma. O Senado por exemplo, disponibiliza a informação acerca dos vencimentos de seus senadores, desde que o cidadão preencha um formulário com identificação minuciosa, dando a impressão de que o acesso à esses dados pode ser realizado, mas mediante uma ameaça velada ao cidadão. Fato este, que demonstra uma má vontade do Estado em prestar a informação, dificultando o controle da sociedade acerca das atividades do Estado. A administração pública não entende o acesso a informação como um direito fundamental do indivíduo, nem como uma obrigação do Estado.

A garantia ao direito da informação compreende além do acesso em si, todos os meios e condições para que este acesso possa ser efetivo. Assim, a efetiva socialização da informação, de maneira organizada, significa a incorporação dos invidíduos nos processos decisisórios do Estado, como sujeitos de direitos participantes de um Estado Democrático de Direito real. Como nos ensina, Reis (1994, p. 139): “não se trata, portanto, antes de mais nada de conter o Estado, mas sim de construí-lo de maneira adequada”[8].

 

1. 2.      A IMPORTÂNCIA DO DIREITO À INFORMAÇÃO PARA VIDA EM SOCIEDADE.

A todo momento somos impelidos a tomar decisões, seja na vida privada, seja no meio profissional. Ao se decidir sobre qual caminho trilhar, a melhor escolha será sempre aquela que lhe proporcionar um maior número de informações, ou seja, será sempre aquela trilha na qual você sabe o percurso, as dificuldades, as facilidades e que poderá ponderar, raciocinar qual a melhor maneira de percorrê-la. Da mesma maneira acontece na vida pública, quando por exemplo temos que escolher um candidato a prefeito. Quanto maior o nómero de informações acerca dos candidatos, maior será a segurança da escolha, afinal de contas, este dirigirá o meu município por quatro anos e sua administração impactará diretamente na vida de todos os indivíduos que compõem aquela comunidade.

Assim, pode-se dizer que a informação é um direito importantíssimo, que antecede os outros direitos, pois para gozá-los, é imperativo que se tenha conhecimento, informações sobre eles. A informação é um direito difuso, pois tem a capacidade de tranformar ao mesmo tempo a liberdade (esfera civil), a participação (esfera política) e a necessidade (esfera social) de toda sociedade. Assm, o conhecimento das informações em poder do Estado, possibilita que a sociedade exerça o controle social, evitando dessa forma, o abuso de poder por parte de seus governantes, evitando ou dificultando para que estes legislem em causa própria. O Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos em seu artigo 19, nos ensina: “Toda pessoa terá direito à liberdade de expressão; esse direito incluirá a
liberdade de procurar, receber e difundir informações e ideias de qualquer natureza (...)”.

Para que o gozo do direito à informação se dê de maneira efetiva pelo cidadão, existe a necessidade de se construir marcos regulatórios que garantam o seu exercício na prática. Porém, essa construção encontra pelo caminho muitos entraves, a começar pelas dificuldades muitas vezes ficta, criadas pelos próprios governantes que não querem ser fiscalizados, para manter suas negociatas longe do controle social. Se deixar nas mãos dos governantes o arbítrio de fornecer as informações que julguem importantes, estes o farão sempre de acordo com a sua conveniência. Para que o exercício do direito à informação se dê de maneira efetiva, é imperativo a criação e implementação de leis que disciplinem os procedimentos e os prazos para que as informações sejam divulgadas e quando descumpridas tais determinações, que impliquem em responsabilidades.

 

1. 3.      O DIREITO À INFORMAÇÃO PÚBLICA COMO DIREITO UNIVERSAL

A informação é a base da pirâmide que forma a democracia, um indivíduo que vive em uma sociedade democrática, só poderá exercer de forma plena a sua liberdade de escolha se puder ter acesso à informações completas e de qualidade – e acima de tudo, verídicas.[9]

O direito de acesso à informação, previsto no artigo 19 da Declaração Universal de Direitos Humanos, é muito mais que um direito em si mesmo, mas sim uma espécie de objeto para o exercício de outros direitos fundamentais que o individuo tem assegurado. Logo, conclui-se que se por um prisma o direito à informação é visto como parte de um grupo mais amplo de direitos civis e políticos, por outro ele se demonstra primordial para a proteção dos demais direitos humanos.[10]

No Brasil, o direito à informação é garantido pelos artigos 5º e 37 da Constituição Federal, assim como por tratados internacionais que o Brasil ratificou. O direito foi regulamentado pela Lei de Acesso a Informações Públicas (Lei Federal 12.527), em 18 de novembro de 2011. A lei vem de forma a demonstrar prazos, procedimentos e responsabilidades de órgãos e entidades públicas de todos os entes da federação, em todos os poderes, para a realização do direito de acesso à informação pública.[11] 

Levando ao plano constitucional, os princípios que regem a Administração Pública estão inclusos no artigo 37 da Carta Magna, estando entre eles o princípio tratado neste artigo – o principio da publicidade dos atos públicos. Para Gilmar Ferreira Mendes, Inocêncio Mártires Coelho e Paulo Gustavo Gonet Branco (2011. P.173):

O princípio da publicidade aponta para a necessidade de que todos os atos administrativos estejam expostos ao público, que se pratiquem à luz do dia. Prepostos da sociedade, que os mantém e legitima no exercício das suas funções, devem os agentes públicos estar permanentemente abertos à inspeção social.

Em 18 de novembro de 2011, foi sancionada a Lei nº 12.527. A Lei regula o acesso a informações previsto no art. 5º, art. 37, art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei nº 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e insere várias outras regulamentações.

A Lei abrange os órgãos públicos integrantes da administração direta dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, incluindo as Cortes de Contas e o Ministério Público, também as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. As disposições são aplicadas, no que couber, às entidades privadas sem fins lucrativos que recebam, para realização de ações de interesse público, recursos públicos diretamente do orçamento ou mediante subvenções sociais, contrato de gestão, termo de parceria, convênios, acordo, ajustes ou outros instrumentos congêneres.[12]

O princípio da publicidade máxima tem sua fundamentação no artigo 3º, inciso I, O sigilo é demonstrado como exceção. De acordo com o fundado neste devido princípio, quando não for possível acesso integral à informação, deverá conter acesso à parte não sigilosa. Ademais, é direito do cidadão ser orientado sobre os procedimentos do acesso, bem como o local onde poderá ser encontrada ou obtida a informação. [13]

No que garante a Lei, existem duas formas de transparência. A transparência ativa é aquela em que cabe ao próprio ente público transparecer. A outra se trata da transparência passiva, consistente no pedido de informação efetuado pelo interessado. Segundo o que muito bem explica o Instituto Brasiliense de Direito Público:

A transparência ativa consiste nos conteúdos mínimos a serem divulgados pelo órgão ou ente público, como estrutura organizacional, endereços, horários e locais de atendimento ao público, despesas, repasses e transferências de recursos financeiros, procedimentos licitatórios, contratos celebrados, dados sobre programas, ações, projetos, obras, e respostas às perguntas mais frequentes da sociedade.

Já a transparência passiva é tratada nos artigos 10 a 14. Os dispositivos asseguram que o pedido de informação prescinde de justificação, devendo apenas conter sua especificação e a identidade do requerente. A resposta deve ser oferecida no prazo máximo de vinte dias, prorrogáveis por mais dez mediante justificativa expressa e ciência ao solicitante. O serviço de busca e fornecimento de informações deve ser gratuito, salvo no caso de cópia de documentos. (Instituto Brasiliense de Direito Público. DIREITO FUNDAMENTAL DE ACESSO A INFORMAÇÕES PÚBLICAS: ANÁLISE DO DIREITO COMPARADO E DA LEI Nº 12.527/2011. Disponível em: http://www.portaldeperiodicos.idp.edu.br/index.php/cadernovirtual/article/viewFile/700/478 Acesso em: 12/11/2012)

3.1 SISTEMA DE CLASSIFICAÇÃO DE INFORMAÇÃO

O sistema de classificação de informações tem três níveis – ultrassecreto, secreto e reservado – com prazos de sigilo de, respectivamente, 25, 15 e 5 anos. Quando decorrido esse prazo, poderá ser renovável apenas uma vez, a informação é automaticamente tornada pública. Para a classificação, deve-se considerar o interesse público, a gravidade do dano à segurança da sociedade e do Estado e o prazo máximo de restrição, utilizando o critério menos restritivo possível.[14]

Segundo a Lei nº 12.527, em seu art.23 trata que as informações passíveis de classificação são aquelas que podem pôr em risco a defesa e a soberania nacionais e planos ou operações estratégicos das Forças Armadas; que possam prejudicar a condução de negociações ou as relações internacionais do país, se as informações foram fornecidas em caráter sigiloso por outros estados e organismos internacionais; pôr em risco a vida, a segurança ou a saúde de terceiros; oferecer elevado risco à estabilidade financeira, econômica ou monetária do país; prejudicar ou causar risco a projetos de pesquisa e desenvolvimento científico ou tecnológico; pôr em risco a segurança de instituições ou altas‟ autoridades nacionais ou estrangeiras e seus familiares, e comprometer atividades de inteligência, bem como de investigação ou fiscalização em andamento.[15]

As restrições de acesso abrangem ainda o sigilo de justiça, segredos industriais e as informações pessoais relacionadas à intimidade, a vida privada, honra e imagem. Documentos e informações sobre condutas que impliquem a violação de direitos humanos praticada por ou a mando de agentes públicos não podem ser objeto de restrição de acesso.[16]

Acerca de quem poderá realizar a classificação da informação quanto ao grau de sigilo, a lei detalha as autoridades que podem fazê-lo apenas na esfera da administração pública federal. Com isso, na União, toda classificação deverá ser formalizada em uma decisão que contém o assunto sobre o qual tange a informação, os fundamentos da classificação, o prazo de sigilo e a identificação da autoridade. Essa decisão é mantida no mesmo grau de sigilo da informação classificada. Um agente público que classificar informação como ultrassecreta deverá encaminhar essa decisão à Comissão Mista de Reavaliação de Informações.[17]

CONSIDERAÇÕES FINAIS

 

Percebe-se que o Brasil ainda se encontra muito distante de um patamar que possa afirmar o direito à informação como um definidor da condição de cidadania, pois apesar de ser a informação um direito fundamental disciplinado em nossa Constituição federal, o ordenamento jurídico que para regulamentar esse direito é muito precário.

A falta de regulamentação e da imposição de prazos legais, bem como a escassez dos meios institucionais para que este direito se cumpra, configuram-se como barreiras quase intransponíveis ao acesso à informação. Logo que foi promulgada a Constituição, aconteceram algumas tentativas para se obter informações acerca de situações pessoais de alguns servidores, mas logo foram frustadas em função da ressalva do artigo 5º, inciso XXXIII, da Constituição Federal, através de um parecer da Consultoria Geral da República (nº SR-71). De acordo com este parecer, a avaliação de quais informações poderiam ser prestadas ficava a cargo do chefe do antigo Serviço nacional de Informações. De acordo com Emílio (1992, p. 118 e 119):

“(...) passada a euforia inicial, porém, os resultados efetivos do instrumento demonstrariam ser muito menos importante do que a princípio se julgara. Vários requerimentos foram encaminhados ao SNI. O SNI tratou de responder aos pedidos por meio de certidões. (...) Aqui, a questão mais importante, de evidência flagrante, não estava, como foi considerado, na obrigatoriedade do SNI cumprir o preceito constitucional que a nova carta ordenava, mas sim no fato de que não havia qualquer instrumento capaz de garantir se o órgão o estava cumprindo na sua exata amplitude.”

 

 

A Lei 8.159/91 buscou garantir o direito à informação, transcrevendo o artigo 5º, inciso XXXIII, da Constituição Federal em seu artigo 4º. Essa lei dispunha sobre a política nacional de arquivos públicos e privados. Porém, em seu artigo 21, a referida leivolta-se a grantia do direito à informação para eventuais dispositivos legais no âmbito estadual e/ou municipal. Assim, como assegura Jardim, a deficiência do direito à informação no Brasil, resulta de um círculo vicioso, onde a desorganização e a precariedade dos registros dos arquivos, dos computadores ou qualquer outro, sob guarda dos diversos órgãos da administração pública reforçam a opacidade governamental e impõem limites políticos e administrativos adicionais à incompletude da legislação.[18]

Avançou-se muito nesses últimos anos, principalmente no que se refere a regulamentação do segredo de Estado e aos procedimentos de segurança da informação, porém, não se pode dizer o mesmo à respeito da regulamentação ao direito da informação e do acesso aos registros governamentais. Muitos desafios se apresentam ao Estado, se este de fato quiser garantir, efetivar o direito constitucional de acesso à informação pelo cidadão brasileiro. Se fazem urgentes algumas ações para que se efetive o direito à informação no Brasil, como por exemplo: a fixação de prazos para o atendimento das demandas da informação, definição de prioridades para a acessibilidade da informação nas suas diferentes esferas, alocação de recursos tecnológicos, financeiros e humanos em quantidade e qualidade adequada para o atendimento da demanda e principalmente, a responsabilização dos órgãos, pessoas, agências pela supervisão da implementação desses instrumentos legais, bem como, pelo não cumprimento do dever de informar. A Declaração Interamericana de Princípios de Liberdade de Expressão em seu item 4, nos ensina: “O acesso à informação mantida pelo Estado constitui um direito fundamental de todo indivíduo. Os Estados têm obrigações de garantir o pleno exercício desse direito”.

Assim, observa-se no Brasil o grande desafio imposto ao Estado para a democratização do acesso à informação, desafios esses, políticos, administrativos e legais. Somente a transposição desses obstáculos serão capazes de fazer com que o cidadão brasileiro possa exercer de maneira plena sua cidadania, consolidando dessa forma, o Estado democrártico de Direito.  

REFERÊNCIAS

 

EMÍLIO, Luis A. Bitencourt. O Poder legislativo e o Serviço Secreto no Brasil: 1964 – 1990. Dissertação de Mestrado apresentada à Universidade de Brasília. 1992.

Instituto Brasiliense de Direito Público. DIREITO FUNDAMENTAL DE ACESSO A INFORMAÇÕES PÚBLICAS:

ANÁLISE DO DIREITO COMPARADO E DA LEI Nº 12.527/2011. Disponível em: http://www.portaldeperiodicos.idp.edu.br/index.php/cadernovirtual/article/viewFile/700/478 Acesso em: 12/11/2012

JARDIM, José Maria. Transparência e opacidade do Estado no Brasil: usos e desusos da informação governamental. EdUFF. 1999. P. 123-170. Niterói-RJ.

MENDEL, Toby. Freedom of Information: A Comparative Legal Survey.  2ª.edição. Paris: UNESCO, 2008, p. 04. Disponível em: http://www.fas.org/sgp/foia/comparative.pdf.  Acessado em: 07.11.2012

MENDEL, Toby. Freedom of Information as an internationally protected human right. American Civil Liberties Union International Civil Liberties Report (2000, Los Angeles, ACLU). Disponível em: www.article19.org/pdfs/publications/foi-as-an-international-right.pdf. Acessado em 05.11.2012

MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo

Gonet. Curso de Direito Constitucional. 3 ed. São Paulo: Saraiva, 2008

REIS, Fábio W. Cidadania, Mercado e Sociedade Civil. In: MITRE, Antonio F. (org.). Ensaios de Teoria e Filisofia Política em homenagem ao Professor Carlos Eduardo Baesse de Souza. Belo Horizonte: DCP/FAFICH/UFMG, 1994.

SWANSTROM, K. apud  MENDEL, Toby. Freedom of Information: A Comparative Legal Survey.  2ª.edição. Paris: UNESCO, 2008.