ACESSO À INFORMAÇÃO PÚBLICA: Lei de Acesso à Informação e suas dificuldades de aplicação

ACESSO À INFORMAÇÃO PÚBLICA: Lei de Acesso à Informação e suas dificuldades de aplicação [1]

 

Bárbara Ruscelli Revil Torres Ferreira e

Camila Andréia Nunes Pacífico de Paula[2]

 

Leonardo Valles Bento[3]

Sumário: Introdução; 1 Acesso à informação pública: um direito humano universal; 2 Acesso à informação Pública no Brasil: da publicidade e transparência; 3 Lei de Acesso à Informação –  Lei n° 12.527/2011; 3.1. Dificuldades de aplicação da Lei; Considerações Finais; Referências.

 

 

RESUMO

O presente trabalho tem como finalidade discorrer sobre o acesso à informação pública como um direito humano universal, bem como esse direito se apresenta no Brasil. Será explicitado sobre a importância dos princípios da publicidade e da transparência na atuação administrativa. Finalmente, será discorrido sobre a recente Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011) e sobre as dificuldades de aplicação da mesma, com ênfase na problemática da cultura do sigilo.

PALAVRAS-CHAVE

Acesso à informação. Cultura do sigilo. Lei 12.527/11.

                                              

Introdução

É bem verdade que dois são os caminhos capazes de traduzir à sociedade no que concerne as atividades públicas exercidas, considerando os riscos da informação. O primeiro se apresenta em um âmbito subjetivo, traduzida pelas relações de confiança. Já a outra sob um viés objetivo, através da inserção de mecanismos institucionais de acesso à informação, até então represadas pelos agentes particularizados.

A relação de confiança, porém, é, por óbvio, particular, e não apregoa em parâmetros sociais a veracidade das incumbências estatais, sendo, portanto, escassas à satisfação do interesse privado geral na concretização de seus direitos. Dessa maneira se apresenta a necessidade de instrumentos concretos que viabilizem a consecução destes, e mais, dê aos mesmos publicidade.

Nesse viés, a implementação da nova Lei de Acesso à Informação (12.527/2011) prescreve os procedimentos a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com o fim de garantir o acesso a informações, como bem afirma o seu artigo 1º. Para tanto, apregoa o artigo 5º que “é dever do Estado garantir o direito de acesso à informação que será franqueada, mediante procedimentos objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão.”.

Nesse deslinde avalia o ministro-chefe da Controladoria Geral da União (CGU), Jorge Hage, ao dizer que a nova lei “é o primeiro passo de uma revolução na relação entre a sociedade e o setor público". De acordo com o mesmo, o assunto versa sobre um instrumento fundamental para a consolidação da democracia no País, haja vista que a nova lei regulamenta princípio constitucional segundo o qual o cidadão é o verdadeiro dono da informação pública, enquanto a Administração Pública é apenas sua depositária.[4]

É a lei 12. 527/2011, portanto, fator preponderante no combate a falta de transparência e arbitrariedade na recusa de informações, bem como na efetivação de princípios como a equidade e dignidade humana. Faz jus também ao texto do artigo 37 da Carta Magna/88 onde regula que a Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. 

1 Acesso à informação pública: um direito humano universal

De início, ressalte-se que a Suécia, em 1766, foi o primeiro país no mundo a estabelecer um marco legal sobre o acesso a informação pública. Na América Latina, a Colômbia foi o primeiro país a desenvolver, no ano 1888, um Código que franqueou o acesso a documentos de Governo. (MENDEL, 2009)

No Brasil, O direito de acesso a informações públicas está expresso no art. 5º, XXXIII, da Constituição Federal de 1988:

 

Art. 5 - Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.

Tendo em vista o fortalecimento da noção de que o acesso à informação pública é uns dos alicerces da democracia, ao ampliar a capacidade dos cidadãos de participar de forma efetiva da tomada das decisões que os afetam, tal direito vem sendo extremamente discutido. Dessa forma, o acesso à informação pública tem sido cada vez mais reconhecido como um direito em diversas legislações (RODRIGUES, 2011).

De igual modo, adverte a Rogério Jordão (2011, p.8) que o acesso a essas informações, compostas por arquivos, documentos e estatísticas, “constitui-se em um dos fundamentos para a consolidação da democracia, ao fortalecer a capacidade dos indivíduos de participar de modo efetivo da tomada de decisões que os afeta”.  E arremata: “o cidadão bem informado tem melhores condições de conhecer e acessar outros direitos essenciais, como saúde, educação e benefícios sociais. Por este e por outros motivos, o acesso à informação pública tem sido, cada vez mais, reconhecido como um direito em várias partes do mundo.”

Muito embora as legislações estabeleçam que o acesso a determinadas informações possam ser restritas em alguns casos justificáveis, hoje, por volta de 90 países, reconhecem que a informação sob guarda do Estado é sempre pública e seu acesso é um direito do cidadão. Nesse diapasão, o acesso à informação pública é reconhecido por diversos organismos da comunidade internacional como um direito fundamental (RODRIGUES, 2011).

Reconhecido com tal, o acesso à informação pública está insculpido em convenções e tratados internacionais ratificados pelo Brasil. Rogério Jordão (2011, p. 11) faz referência aos seguintes:

Declaração Universal de Direitos Humanos (artigo 19):

“Todo ser humano tem direito à liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a liberdade de, sem interferência, ter opiniões e de procurar, receber e transmitir informações e idéias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras”.

Declaração Interamericana de Princípios de Liberdade de Expressão (item 4):

“O acesso à informação mantida pelo Estado constitui um direito fundamental de todo indivíduo. Os Estados têm obrigações de garantir o pleno exercício desse direito”

Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos (artigo 19):

“Toda pessoa terá direito à liberdade de expressão; esse direito incluirá a liberdade de procurar, receber e difundir informações e ideias de qualquer  natureza (...)”.

Convenção das Nações Unidas Contra a Corrupção (artigos 10 e 13):

“Cada Estado-parte deverá (...) tomar as medidas necessárias para aumentar

a transparência em sua administração pública (...) procedimentos ou regulamentos que permitam aos membros do público em geral obter (...) informações sobre a organização, funcionamento e processos decisórios de sua administração pública (...)”

Ao contemplá-lo, segundo Rogério Jordão (2011, p. 7), o Brasil integra-se a um grupo de países que “reconhece ser a informação sob a guarda do Estado um bem público. Preceito que, como mostra a experiência internacional, favorece a boa gestão e, fundamentalmente, fortalece os sistemas democráticos, resultando em ganhos para todos”.

2 Acesso à informação Pública no Brasil: da publicidade e transparência

Conforme já mencionado, no Brasil, o direito de acesso à informação pública está expresso na Constituição Federal de 1988, 5º, XXXIII. Tal dispositivo, de acordo com os ensinamentos de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2012), deixa bem clara a exigência da transparente atuação administrativa.

Os princípios fundamentais da Administração Pública estão expressos no artigo 37 da Constituição Federal, estando entre eles o princípio da publicidade dos atos

públicos. Nesse contexto, é salutar pontuar que a publicidade corresponde a noção de tornar algo público. Assim, tendo em vista que os atos resultantes da Administração Pública possuem essência pública devem estes acompanhar a ideia da transparência, vedando, portanto, atos sigilosos – sendo devida a observação às exceções legais.

As exceções à obrigação de publicidade estão arroladas no artigo 5ª, inciso LX da Carta Magna/88, traduzido da seguinte forma: “a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem”. Dessa maneira, possivelmente, outros interesses de caráter público poderiam estar sendo efetivamente atingidos, assim, analisa Justen Filho (2002, p.69) que “[...] o sigilo não deve ser imposto de modo arbitrário, mas deve ser cumpridamente justificado. [...] o princípio da publicidade poderá ser afastado, mas nos estritos limites da necessidade”.

Marcelo Alexandrino (2012, p. 15) expõe duas acepções a este princípio. O primeiro, defende ele, estar inteiramente ligado com a eficácia do ato administrativo, ou seja, enquanto não publicado o ato este não possuirá aptidão de produzir efeitos. Dessa forma destaca a necessidade da “exigência da publicação em órgão oficial como requisito de eficácia dos atos administrativos que devam produzir efeitos externos e doas atos que impliquem ônus para o patrimônio público”.

Em outro plano, elucida o referido autor segunda concepção acerca do tema quanto a “exigência de transparência da atuação administrativa”. Diz ele que esse plano está atrelado ao princípio da indisponibilidade do interesse público, e “diz respeito à exigência de que seja possibilitado, da forma mais ampla possível, o controle da administração pública pelos administrados. (ALEXANDRINO, 2012, p. 15)

Correlaciona-se essencialmente com o artigo 5º XXXIII da Constituição Federal na medida em que atesta o dever de transparência e publicidade quando o texto pátrio impõe

Todos tem direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. 

Cumpre destacar que a publicidade é mecanismo bastante enérgico na participação popular e na instrumentalização à motivação. Isso por que, como bem ensina Martins Júnior e Wallace Paiva (2010, p. 60)

pelo conhecimento do que se passa no aparelho administrativo se favorece a participação popular na definição das políticas públicas, orientada pela imparcialidade, pela eficiência e pela moralidade; pois, pela revelação das razões da decisão administrativa, proporciona-se a crítica, a reação, a adesão e o controle.

Nessa mesma perspectiva se põe o dever de veracidade da publicidade, devendo ele ser intrínseco a qualquer ato de publicidade e transparência, tutelando a segurança das informações prestadas. Para tanto, é imprescindível que seja ela certa, honesta e exata, pois uma informação inverídica tanto gera consequências ao agente público responsável por ela, quanto gera a invalidade do ato, bem como dos seus efeitos.

Há que se falar por último que a reivindicação da publicidade impede o exercício clandestino e arbitrário das atividades administrativas custeadas pelos recursos públicos vinculadas à satisfação do bem comum, promovendo grandes vantagens à atuação administrativa nos seus mais diversos campos de trabalho. (JUNIOR, PAIVA , 2010, p. 58-59).

3 Lei de Acesso à Informação – Lei n° 12.527/2011

Desde 1988, com o implemento da atual Carta Magna, a viabilidade do acesso à informação pública se tornou a regra, e o sigilo, a exceção. Cumpre destacar, portanto, que a Lei 12.527/2011 não apresentou novo valor ao ordenamento brasileiro, sua atividade fora destinada ao reforço do que antes era apenas uma garantia fluida. Com o seu advento, fora solidificado como um instrumento sólido de transparência ativa na exposição de informações com ou sem requisição.

Para além disso, a atual Lei trás consigo mecanismos afim de  inibir possíveis dificuldades ou restrições na consecução do ingresso à essas informações, bem como esta deliberou definidas incumbências aos agentes públicos, visualizando eventuais transgressões ao direito de acesso à informação pública. Quanto ao tema, alude o Ministro-Chefe da CGU, Jorge Hage (CGU, 2011, p. 4) que

O Brasil já é referência em matéria de divulgação espontânea de informações governamentais: o Portal da Transparência do Governo Federal, criado e administrado pela CGU, já foi várias vezes premiado, nacional e internacionalmente, sendo considerado um dos mais completos e detalhados sites de transparência do mundo. Faltava-nos, no entanto, uma lei que regulasse o acesso amplo a qualquer documento ou informação específica buscados pelo cidadão. (grifo nosso)

A implementação da referida Lei trás consigo uma tentativa de maior prestígio ao Estado Democrático de Direito. Busca, portanto, concretizar e definir o marco regulatório sobre o acesso à informação pública sob a guarda do Estado, determinar procedimentos para que a Administração responda a pedidos de informação do cidadão e, principalmente, firmar o mantra de que o acesso á informação é regra e o sigilo, exceção. (CGU, 2011, p. 11)

A referida Lei abrange uma extensão de situações concernente ao que é necessário aparelhar para atender as obrigações em relação ao cidadão, dentre elas merecem destaque o dever de orientação sobre os procedimentos que deverá adotar para ter acesso a informação desejada, bem como informação precisa sobre o local onde deverá buscá-la; informações contidas em registros ou documentos que tenham sido produzidos por órgãos públicos e que tenham sido encaminhados para arquivamento; informações produzidas ou custodiadas por pessoa física ou entidade privada decorrente de qualquer vínculo mesmo que já tenha cessado. (GARRIDO, 2012, p.6)

E mais, informação primária, íntegra, autêntica e atualizada; informações sobre as atividades realizadas pelos diversos órgãos da administração relativas a organização, serviços e inclusive política desenvolvida; informações relativas ao patrimônio público e sua administração, utilização e aplicação dos recursos públicos, licitações realizadas e contratos firmados; Informações relativas também a: eficácia e eficiência dos programas governamentais; resultado de inspeções, auditorias, prestações e tomadas de contas realizadas pelos órgãos de controle interno e externo. (GARRIDO, 2012, p.6)

Cumpre ressaltar que a requisição de informações é devida a qualquer cidadão e por qualquer meio legítimo (fax, telefone, carta, e-mail), segundo tutela o artigo 10 da Lei em questão. O pedido de informação deverá apresentar identificação básica do requerente – sendo vedada qualquer informações que o constranjam- e detalhamento da informação alvitrada, não sendo necessária a apresentação de qualquer motivação ao pedido.

A informação requisitada deverá se tornar disponível imediatamente, caso contrário (não viabilidade, por exemplo), o órgão ficará incumbido de oferecer um parecer no prazo máximo de 20 dias, podendo ser prorrogado por mais dez dias, na situação em que a entidade apresente motivos para o adiamento (art. 11, §1º, §2º).

No entanto, contra a negativa de acesso é cabível recurso, que deverá ser apresentado em no máximo 10 dias após o conhecimento da negativa. Serão eles conduzidos à autoridade superior àquela que determinou a negativa e esse órgão possui prazo de até 5 dias para oferecer sua manifestação sobre o recurso. Nos casos que envolvem entidades do Executivo federal, caso seja mantida a negativa de acesso pela autoridade superior o recurso interposto será dirigido à Controladoria-Geral da União (CGU), devendo se manifestar também em 5 dias. Se mantida a negativa o mesmo passará pelo crivo da Comissão Mista de reavaliação de Informações. (artigos 15 e 16).

No mais, sintetiza a diretora jurídica da Confederação Nacional de Municípios, Elena Pacita (2012, p. 56) sobre a lei 12.527/11 que esta aborda na sua essência o tratamento da publicidade como regra e o sigilo como exceção em relação às informações de interesse público, independentemente de requerimentos; da utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação; pelo fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na gestão dos bens públicos e pelo desenvolvimento sempre maior do controle social sobre os atos da administração pública.

 

 

3.1. Dificuldades de aplicação da Lei

Conforme os ensinamentos de Toby Mendel (2009) existe na maioria dos países uma cultura enraizada de sigilo no âmbito do governo, baseada em práticas há muito constituídas. Por conseguinte, para que o direito de acesso a informação seja eficaz, é necessário que ocorra uma modificação dessa cultura, uma vez que Mendel considera difícil forçar os servidores públicos a se mostrarem abertos.

Para tanto, Mendel (2009, p. 35) sustenta que “o sucesso, a longo prazo, depende do convencimento dos funcionários públicos de que a abertura não é apenas uma obrigação (indesejada), mas também um direito humano fundamental e essencial para a governança efetiva e apropriada”. E arremata: “um leque de medidas promocionais pode ser necessário para tratar da cultura do sigilo e assegurar que a população esteja ciente do direito a informação e de suas implicações”.

Conforme alude a Rogério Jordão (2011, p. 12), “na cultura de segredo a informação é retida e, muitas vezes, perdida. A gestão pública perde em eficiência, o cidadão não exerce um direito e o Estado não cumpre seu dever”. Nesse tipo de cultura, a gestão pública é baseada pela ideia de que a circulação de informações representa riscos. Por conseguinte, esse fato favorece a criação de obstáculos para que não haja a disponibilização das informações.

Nesse contexto, o principal desafio apresenta-se na superação da cultura do sigilo. De acordo com Toby Mendel (2009), os Padrões da ONU reconhecem que é necessário que existam medidas com o fim de informar o cidadão sobre seu direito a informação e, assim, investir contra a cultura do sigilo dentro do governo.

Portanto, o que se almeja é que a cultura do sigilo dê lugar a cultura de acesso. Em uma cultura de acesso, “os agentes públicos têm consciência de que a informação pública pertence ao cidadão e que cabe ao Estado provê-la de forma tempestiva e compreensível e atender eficazmente às demandas da sociedade. Forma-se um círculo virtuoso”. (JORDÃO, 2011, p. 13).

A cultura de acesso apresenta algumas características, conforme exposto por Rogério Jordão (2011, p. 13): a) a demanda do cidadão é vista como legítima; b) o cidadão pode solicitar a informação pública sem necessidade de justificativa; c) são criados canais eficientes de comunicação entre governo e sociedade; d) são estabelecidas regras claras e procedimentos para a gestão das informações; e) os servidores são permanentemente capacitados para atuarem na implementação da política de acesso à informação.

Além de promover a boa estão de políticas públicas, favorecer a tomada de decisões e a inclusão do cidadão, segundo aponta Rogério Jordão (2011, p. 13), a cultura de acesso promove também o aumento da confiança dos cidadãos no serviço público nos países em que existe a lei de acesso. Desta feita, é fundamental que o sigilo se torne apenas a exceção e não a regra.

Outra dificuldade encontrada, conforme Toby Mendel destaca (2009), diz respeito ao terrível estado de manutenção dos arquivos. Ademais, há casos em que servidores não sabem de quais informações tem em seu poder ou, ainda que saibam, não conseguem localizar os registros buscados. Nesse contexto, a “disponibilizacão de informações ao cidadão exige uma cultura de abertura e o servidor tem um papel fundamental para a mudança cultural, pois lida cotidianamente com a informacão pública, de sua produção a seu arquivamento” (JORDÃO, 2011, p.12).

 Sendo assim a “boa gestão de documentos oficiais não só é essencial para o efetivo estabelecimento do direito a informação, como também é uma das funções básicas do governo moderno, sendo de importância crucial para a efetiva consecução de todas as metas do funcionalismo público”. (MENDEL, 2009, p. 35)

Além de capacitar os servidores, mister se faz a conscientização dos cidadãos. Nesse sentido, várias medidas podem ser tomadas com o fim de educá-los. Sendo assim, Toby Mendel (2009) destaca que os meios de comunicação podem desempenhar um papel fundamental, bem como a mídia eletrônica e a publicação de uma cartilha com linguagem clara e acessível de como fazer uma requerer de informações.     

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Com o advento da Lei de acesso à informação pública estamos perante a criação de um novo contexto no âmbito do gerenciamento público no Brasil. Isso porque a execução planejada desta fará nascer, ainda que paulatinamente, uma nova mentalidade no trato com a coisa pública, abrindo portas para a corroboração da equidade, bem como reconhecimento de uma das principais garantias do Estado democrático de Direito, promovendo, assim, a redução de muitas mazelas que vigem no sistema público, como a corrupção. 

É ela, portanto, um caminho para a democratização das relações governamentais com a sociedade. No entanto, na prática tal Lei carrega algumas dificuldades quando da sua implementação, tanto de ordem técnica quanto administrativa, na medida em que carecem de recursos financeiros e agente públicos capacitados para exercer as incumbências devidas para uma real efetividade dos objetivos pretendidos pela 12.527/11.

Por fim, ponto crucial se faz a desmistificação da cultura do sigilo ainda presente na psique brasileira. Esta, de maneira silente e imperiosa, ainda se constitui um dos grandes obstáculos para os desígnios pretendidos ao acesso geral de informações públicas. Fator preponderante na desconstrução dessa cultura e, por conseguinte, na obtenção do sucesso e eficácia dessa lei, é relativa à performace abordada pelos agentes públicos, que devem perpetrar atitudes comprometidas com a transparência e o acesso à informação.

REFERÊNCIAS

ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Resumo de direito administrativo descomplicado. 5.ed. Riode Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2012.

________________. Resumo de direito administrativo descomplicado. 5.ed. Riode Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2012.

Fórum de Direito de Acesso às Informações Públicas. Principais pontos da lei de acesso às informações públicas. Disponível em: < http://www.informacaopublica.org.br/node/1871> Acesso em: 12. nov. 2012

GARRIDO, Elena Pacita Lois. Lei de acesso às informações públicas. Confederação Nacional de Municípios – CNM Revista Jurídica CNM / Confederação Nacional de Municípios – Brasília: CNM, 2012.

JORDÃO, Rogério. Acesso à informação pública: Uma introdução à lei 12.527, de 18 de Novembro de 2011. Controladoria-Geral da União. Brasília, 2011. Disponível em: < http://www.acs.ufpr.br/cgu.pdf> Acesso em: <10. Nov. 2012>

JUNIOR, Martins; PAIVA, Wallace. Transparência Administrativa: publicidade, motivação e participação popular. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2010.

MENDEL, Toby. Liberdade de infotmação: um estudo de direito comparado. 2. ed. Brasília: Unesco, 2009. Disponível em: < http://www.acessoainformacao.gov.br/acessoainformacaogov/publicacoes/liberdade-informacao-estudo-direito-comparado-unesco.pdf>. Acesso em: 10 nov. 2012

RODRIGUES, Vanessa. Direito fundamental de acesso a informações públicas: análise do direito comparado e da Lei nº 12. 527/2011. Disponível em: < http://www.portaldeperiodicos.idp.edu.br/index.php/cadernovirtual/article/viewFile/700/478>. Acesso em: 9 nov. 2012.