ACESSO À INFORMAÇÃO PÚBLICA COMO DIREITO HUMANO

ACESSO À INFORMAÇÃO PÚBLICA COMO DIREITO HUMANO[1]

  

Nayara Garcia da Costa[2]

Rayssa Pires Amorim Cardoso[2]

Sumário: Introdução; 1. O Estado Democrático de Direito e o Interesse Público; 2. Breve apreciação dos meios de controle da administração pública; 2.1. Direito à informação como meio de controle da Administração Pública; Considerações Finais.

RESUMO:

O trabalho aborda o acesso à informação com direito humano, partindo do entendimento do Estado Democrático de Direito e interesse público, abordando os princípios que regem a administração pública como elementos balizadores dos atos administrativos, fazendo uma breve apreciação dos meios de controle da administração pública, analisando o direito a informação como um desses meios de controle.

PALAVRAS-CHAVE: Estado Democrático de Direito - Administração Pública – Direito à informação

INTRODUÇÃO

O direito a informação tem sido amplamente difundido na sociedade democrática, em nível internacional, como um direito humano. Isto porque, embora haja diversas formas de controle das atividades públicas, o controle popular se apresenta como um meio eficaz, tendo em vista a satisfação do interesse público inerente aos Estados Democráticos de Direitos.

O supracitado direito encontra-se disposto na Constituição Federal como direito fundamental. Por ser um direito expresso e, diante do interesse público de efetivar os serviços estatais, cabe uma analisar esse direito humano como meio apto a controlar as atividades da administração pública.

Disto posto, o trabalho, num primeiro momento fará uma abordagem sobre o Estado Democrático de Direito e o interesse público, elencando princípios inerentes aos atos da administração pública. Posteriormente, far-se-á uma abordagem sobre o controle da própria administração quando ela por conta própria fiscaliza seus atos ou os atos de seus agentes, também quando esse controle é realizado pelo Executivo e Judiciário. A seguir, trata-se do acesso a informação pública como um direito necessário ao administrado, no sentido dele fiscalizar os atos e do dever do administrador dar transparência aos atos. Por fim, buscar-se-á discorrer sobre o direito a informação como meio de controle indireto ou mediativo.

1. O ESTADO DEMOCRATICO DE DIREITO E O INTERESSE PÚBLICO

O Estado Democrático de Direito se expressa através da imposição da Lei Maior aos indivíduos pari passu à possibilidade de participação social no trato da coisa pública. O regime de direito público atrela a supremacia e a indisponibilidade dos direitos e garantias fundamentais, criando órgãos, definindo funções e atribuindo competências de modo a prover os interesses da sociedade. Nesse sentido, o sistema de separação de Poderes, definido na Constituição de 1988, se mostra como meio apto a viabilizar a satisfação do interesse público que é função da administração pública.

A administração pública se volta para “a execução dos serviços públicos ou para o alcance de objetivos governamentais” (TAVARES, 2007, p.1148), ou seja, se apresenta como um aparato composto por órgãos instituídos com a finalidade precípua de consecução dos objetivos governamentais e por funções volvidas a promoção dos serviços públicos. Os órgãos, através da competência que lhe é delegada, praticam atos administrativos de modo a gerir os interesses estatais conforme os preceitos definidos na lei, pautado na moral e na finalidade a ser atingida. Dessa forma,

“os fins da Administração consubstanciam-se na defesa do interesse público, assim entendidas como aquelas aspirações ou vantagens licitamente almejadas por toda a comunidade administrada, ou por uma parte expressiva de seus membros. O ato ou contrato administrativo realizado sem interesse público configura desvio de finalidade” (MEIRELLES, 2007, p.86).

No sentido de evitar esse desvio de finalidade, a administração pública esta regida por princípios expressos constitucionalmente, que se apresentam como norteadores e limitadores dos atos administrativos. Os atos administrativos obrigatoriamente devem obediência ao que fora expressamente previsto em lei. Nesse sentido, o princípio da legalidade incidira sobre a finalidade desse ato, ou seja, a previsão legal “estará sempre orientada para determinada finalidade, que não pode ser descurada pelo agente público em sua atuação, sob pena de desvio de finalidade e, ipso facto, em ilegalidade” (TAVARES, 2007, p.1154). Tal princípio se mostra como mola mestra que norteia a conduta dos agentes administrativos.

De modo a não configurar desvio de poder os atos administrativos devem atender ao princípio da moralidade, visto que este “impõe que o administrador público não dispense os preceitos éticos que devem estar presentes em sua conduta. Deve não só averiguar os critérios de conveniência, oportunidade e justiça em suas ações, mas também distinguir o que é honesto do que é desonesto” (CARVALHO FILHO, 2012, p.21).

O princípio da eficiência nos remete a exigência da prestação da atividade administrativa ser exercida com presteza. Segundo José dos Santos Carvalho Filho o princípio da eficiência tem como núcleo a busca da produtividade e economicidade, de modo a reduzir os desperdícios ao patrimônio público, impondo à execução presteza, perfeição e rendimento funcional, ou seja, fornecer qualidade ao serviço prestado pela administração pública com menor onerosidade para o Estado, o que se faz depreender que este princípio está atrelado ao modo de executar o serviço, portanto, à conduta do agente público.

Merece destaque o princípio da publicidade, vez que a informação é um direito assegurado a todo indivíduo pela Constituição. Tal princípio se traduz pela necessidade publicação como forma de conferir eficácia ao ato e pela necessidade de divulgação ampla dos atos dos agentes públicos de modo a propiciar um controle de legitimidade e de legalidade dessas condutas.

Nesse ínterim, a publicidade possui uma acepção de validade e de outra de transparência dos atos administrativos, ou seja, torná-los conhecido publicamente e lhe atribuir efeitos no âmbito externo. Nesse sentido, “A publicidade, como princípio da administração pública (CF, art. 37, caput), abrange toda a atuação estatal, não só sob o aspecto da divulgação oficial de seus atos como, também, de propiciação de conhecimento da conduta interna de seus agentes” (MEIRELLES, 2007, p.95).

Essa publicidade é imprescindível para concretização do direito de informação, previsto no artigo 5º, XXXIII, da Constituição Federal de 1988, que o elencou no rol de direitos fundamentais, que garante ao cidadão o direito de receber dos órgãos públicos informações de seu interesse, quer seja no âmbito particular ou coletivo, atribuindo ao não fornecimento dessas informações no prazo legal, a responsabilidade, excetuando-se os que demandem o sigilo para garantia da segurança da sociedade e do Estado.

Diante disso, “em um Estado de Direito, é inconcebível a existência de atos sigilosos ou confidenciais que pretendam incidir sobre a esfera jurídica dos administrados, criando, restringindo ou extinguindo direitos, ou que onerem o patrimônio público” (ALEXANDRINO; PAULO, 2011, p.197).  

2. BREVE APRECIAÇÃO DOS MEIOS DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O controle da administração pública se relaciona com o Estado Democrático de Direito no sentido de conferir aos administrados uma limitação da atuação administrativa, funcionando como uma barreira aos excessos do uso desse poder, fazendo com que a administração atue conforme os princípios e normas que lhe são regentes.

A Administração Pública sujeita-se a controle por parte dos Poderes Legislativo e Judiciário, além de exercer, ela mesma, o controle sobre seus próprios atos. Esse controle abrange não só os órgãos do Poder Executivo, mas também os dos demais Poderes, quando exerçam função tipicamente administrativa; em outras palavras, abrange a Administração Pública considerada em sentido amplo. (DI PIETRO, 2006, p. 693)

Isto remete ao entendimento de que a Administração está sujeita a um controle interno e externo. O controle interno, exercido pela própria Administração Pública, diz respeito a fiscalização exercida sobre a sua própria atuação, que pode ser ensejada por iniciativa própria ou por provocação e é exercida nos aspectos de legalidade e mérito.

Abrange os órgãos da Administração Direta ou centralizada e as pessoas jurídicas que integram a Administração Indireta ou descentralizada. O controle sobre os órgãos da Administração Direta é um controle interno e decorre do poder de autotutela que permite à Administração Pública rever os próprios atos quando ilegais, inoportunos ou incovenientes. [...] Esse controle sobre os próprios atos pode ser exercido ex officio, quando a autoridade competente constatar a ilegalidade de seu próprio ato ou de ato de seus subordinados; e pode ser provocado pelos administrados por meio de recursos administrativos. [...] O controle sobre as entidades da Administração Indireta, também chamado de tutela, é um controle externo que só pode ser exercido nos limites estabelecidos em lei, sob pena de ofender a autonomia que lhes é assegurada pela lei que as instituiu. (DI PIETRO, 2006, p.696)

No que se concerne ao controle exercido pelos Poderes Legislativo e Judicial, ressalva-se que se dará quando exerçam função administrativa. Isto porque um Poder não pode interferir nas atribuições de outro Poder em razão separação dos poderes. Assim o Poder Legislativo somente poderá controlar a Administração Pública dentro dos limites expressos da Constituição Federal, que se resume, fundamentalmente, a dois tipos, o controle político e o controle financeiro.

O controle político “abrange aspectos ora de legalidade, ora de mérito, apresentando-se, por isso mesmo, como de natureza política, já que vai apreciar as decisões administrativas sob o aspecto inclusive da discricionariedade, ou seja, da oportunidade e conveniência diante do interesse público”. (DI PIETRO, 2006, p. 706) Dentro desse aspecto político do controle exercido pelo Poder Legislativo, observa-se que restringe-se, majoritariamente, ao Congresso Nacional ou, separadamente, ao Senado Federal e a Câmara dos Deputados, sendo conferido, ademais, competência a Assembleia Legislativa para praticar atos de controle sobre o Poder Executivo.

Já o controle financeiro, diz respeito a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e a patrimonial, conforme o artigo 70 da Constituição Federal. Afirma, ainda, o parágrafo único do mesmo artigo que “prestará contas qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária”.

“O raciocínio subjacente é: onde houver bens e recursos públicos envolvidos, há necessidade de controle e de prestação de contas à sociedade. Trata-se de uma exigência fundamental do regime democrático.” (LIMA, 2008, p. 37) Logo, o controle financeiro será exercido sempre sobre Administração Pública, uma vez que esta lida com recursos públicos para a consecução de seus fins.

Quanto aos aspectos controlados, compreende os controles de legalidade dos atos, de legitimidade, de economicidade, de fidelidade funcional e de resultados de cumprimentos de programas de trabalho e de metas. Cabe ressaltar a diferença que existe entre os dois primeiros. Pela legalidade, observa-se a “obediência das normas legais pelo responsável fiscalizado. [...] obediência às formalidades e aos preceitos previstos no ordenamento jurídico positivo.” (LIMA, 2008, p.31) Na legitimidade, deve-se fazer um juízo de valor, isto é, “uma ponderação da prioridade relativa entre a despesa efetuada e as outras necessidades da comunidade” (LIMA, 2008, p.33)

O controle exercido pelo Poder Judiciário sobre os atos da Administração Pública está fundamentado no artigo 5º da Constituição Federal, pelo qual uma lesão ou ameaça ao direito não poderá ser excluída da apreciação do Judiciário, ainda que por lei. Assim, infere-se que qualquer pessoa que cause uma lesão ou ameaça ao direito estará sujeito ao controle judicial, mesmo o poder público.

O poder Judiciário pode examinar os atos da Administração Pública, de qualquer natureza, sejam gerais ou individuais, unilaterais ou bilaterais, vinculados ou discricionários, mas sempre sob o aspecto da legalidade e, agora, pela Constituição, também sob o aspecto da moralidade. Quanto aos atos discricionários, sujeitam-se à apreciação judicial, desde que não se invadam os aspectos reservados à apreciação subjetiva da Administração Pública, conhecidos sob a denominação de mérito (oportunidade e conveniência). Não há invasão do mérito quando o judiciário aprecia os motivos, ou seja, os fatos que precedem a elaboração do ato; a ausência ou falsidade do motivo caracteriza ilegalidade, suscetível de invalidação pelo Poder Judiciário. (DI PIETRO, 2006, p. 711)

Quanto aos meios a serem utilizados pelo administrado contra lesão ou ameaça ao direito, estes podem ser vários, conforme a previsã na legislação ordinária. Porém, além do direito de ação, a Magna Carta traz ações específicas, chamadas de remédios constitucionais, que servem ao exercício do controle dos atos da Administração Pública, entre os quais pode-se destacar o Habeas Corpus, o Mandado de Segurança e o Habeas Data. “Embora o controle seja uma atribuição estatal, o administrado participa dele à medida que pode e deve provocar o procedimento de controle, não apenas na defesa de seus interesses individuais, mas também na proteção do interesse coletivo” (DI PIETRO, 2006, p. 693) Os remédios constitucionais, ofertados ao administrado, funcionam exatamente no sentido deste participar efetivamente do controle dos atos Administrativos, enquanto principal interessado. Porém, para esse controle não pode ser inteiramente eficaz se o administrado não tem acesso às informações públicas.

2.1. DIREITO À INFORMAÇÃO COMO MEIO DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O atual período contemporâneo ganhou o adjetivo de “era da informação”. Isso se deu pela dinamização do acesso à informação proporcionado pelo avanço das tecnologias. Desde o momento em que nasce, pode-se dizer que o individuo está colhendo informações; e para qualquer atividade que pretenda exercer, esta se mostra essencial. Neste sentido, não poderá, um cidadão, exercer um poder de controle se ele não tem conhecimento à cerca do objeto sobre o qual esse controle recai.

Além de ser um direito de todo e qualquer indivíduo, o acesso à informação é um direito difuso, ou seja, que pertence à coletividade. Isso porque o acesso amplo a informações públicas resulta em ganhos para a comunidade de maneira geral. Conhecer as informações em poder do Estado permite o monitoramento da tomada de decisões pelos governantes – que afetam a vida em sociedade.

O controle social mais atento dificulta o abuso de poder e a implementação de políticas baseadas em motivações privadas. Ao mesmo tempo, decisões de políticas públicas tomadas com base em informações amplas e de qualidade terão resultados mais eficientes. (CANELA; NASCIMENTO, 2009, p.11-12) “De fato, no trato da coisa pública, existe notável assimetria de informação entre o agente – entendido como aquele que planeja e executa determinada política pública – e o principal, ou seja, o cidadão em nome do qual o agente trabalha”(LOPES, 2007, p. 7). Essa assimetria pode ser entendida como “a diferença de conhecimento das ações governamentais entre os agentes do Estado e a população”, que precisa ser progressivamente superada para poder tornar visível o que está oculto nas ações governamentais.” (SANCHEZ apud , LOPES, 2007 p.7)

Sendo assim, assevera-se que não basta que o administrador exponha os atos administrativos, deve ser oferecido, ao administrado, mecanismos que lhe proporcione o conhecimento de fato daquele ato, expondo todos os meios, os modos e os recursos utilizados para tanto.

Ao direito do indivíduo de acessar informações públicas contrapõe-se o dever de os atores públicos divulgarem informações e serem transparentes. O cumprimento desse dever contribui para aumentar a eficiência do poder público, diminuir a corrupção e elevar a accountability. [...] É preciso, portanto, que o direito de acesso à informação seja garantido na prática. O primeiro passo para isso é a construção de marcos regulatórios concretos que possibilitem a consecução deste direito. (CANELA; NASCIMENTO, 2009, p. 12)

O acesso à informação pública tem se firmado como um direito. Conforme Canotilho, bem lembrado por Batista, esse direito tem três níveis: o direito de informa, o direito de se informar e o direito de ser informado. O direito de informar tem sua origem histórica na liberdade de imprensa, porém, modernamente se irradia para toda e qualquer pessoa ou entidade, pública ou

privada; o direito de se informar é o direito, individual ou coletivo, de busca de dados ou documentos de interesse pessoal ou coletivo no Estado ou nos bancos de dados públicos; o direito de ser informado tem por conteúdo o recebimento de informações fidedignas do Estado sobre quaisquer fatos de interesse público, bem como o pleno acesso à informação mantida em arquivos públicos, de interesse público ou particular. Assim, o direito à informação é considerado mais abrangente que o de liberdade de imprensa (liberdade de informar) e diferente do direito à liberdade de expressão ou de informação, o qual pressupõe a liberdade de produzir informação e de emitir opinião. (BATISTA, 2010, p. 65)

As disposições internacionais caminham no mesmo sentido de conferir a informação pública como um direito, inferindo obrigações aos Estados no sentido da sua prestação. Entre as obrigações positivas, os textos internacionais citam explicitamente a obrigação de adotar legislação adequada. A necessidade de adoção de legislação de acesso à informação foi também enfatizada pelo Relatores para liberdade de Expressão da ONU, OEA e OSCE. Tais Relatores têm se reunido anualmente para elaboração e publicação de uma Declaração Conjunta sobre diferentes temas relacionados à liberdade de expressão. Em sua declaração de 2004, eles afirmaram que: O direito de acessar informação detidas pelas autoridades públicas é um direito humano fundamental que deve ser efetivado no nível nacional através de legislação abrangente (por exemplo, leis específicas sobre liberdade de informação), baseada na premissa da máxima abertura, estabelecendo a presunção de que toda informação é acessível, sujeita apenas a um restrito sistema de exceções. Uma legislação de acesso, portanto, deve ir além da mera proteção nominal do direito de acesso, definindo de forma detalhada a estrutura de um regime de acesso à informação efetivo e operacional. (CANELA; NASCIMENTO, 2009, p.19)

Neste ínterim, foi sancionada no Brasil a lei 12.527, ao final de 2011, que regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do § 3o do art. 37 e no § 2o do art. 216 da Constituição Federal. A mesma lei estabelece, em seu artigo 1º, que todos os entes da federação: União, Estados, Distrito Federal e Municípios, devem observar os procedimentos necessários à consecução do acesso à informação.

Tem-se observado a divulgação nas mídias da criação de meios para garantir o acesso dos indivíduos à informação pública, como, “por exemplo, a criação de websites que disponibilizam informações sobre contas públicas e processos legislativos, a criação de comissões de combate à corrupção e o desenvolvimento de programas informativos destinados ao público em geral.” (CANELA; NASCIMENTO, 2009, p.27) Todavia, deve se ter em mente que estas medidas ainda não são suficientes. Esse direito deve ser expandido ao ponto de que as pessoas tomem consciência dele como tal, não apenas como um direito acessível, mas busquem exercê-lo de fato.

Os Estados democráticos têm a obrigação de implementar sistemas legais para facilitar o acesso a informações. É uma afronta aos direitos humanos não permitir a uma sociedade ter acesso ao seu passado e a conhecer o seu presente. A Declaração de Atlanta vai além. De maneira substantiva, demonstra como o direito de acesso a informações aumenta as noções de cidadania, a boa governança, a eficiência da administração pública, a fiscalização e o combate à corrupção, o desenvolvimento humano, a inclusão social e o êxito de outros direitos socioeconômicos, civis e políticos. Há literatura abundante amparando essas conclusões no mundo desenvolvido. (CANELA; NASCIMENTO, 2009, p. 28-29)

Cabe ressalvar que a própria Constituição Federal faz uma restrição ao acesso à informação pública, trata-se dos atos de natureza sigilosa, admitindo-o quando indispensável ao exercício profissional ou imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. Contudo, não impede que o interessado na informação postule, judicialmente, a verificação da existência dos riscos para a sociedade ou para o Estado com a divulgação da informação; a administração pública não se fez a única juíza das razoes justificadoras do sigilo. (PASSOS apud BATISTA, 2010, p.75)

De todo modo, a regra que tende à consolidação é a da ampla divulgação da informações através de meios específicos, estabelecidos pelos agentes administrativos, que visem a garantia de acesso, eficaz, à informação das atividades administrativas. Assim, depreende-se que o direito de acesso à informação pública, garantido ao administrado, requer, necessariamente, o dever de divulgação por parte do administrador.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Frente a um Estado Democrático de direito, que tem como finalidade a ascensão da sociedade que o compõe, a partir da garantia de direitos, intrinsecamente, humanitários, o interesse público mostra-se como alvo de toda e qualquer atividade por parte desse Estado, inclusive quanto aos atos da Administração Pública.

No intuito de satisfazer o interesse público, a Administração Pública deve observar os princípios e normas positivados no sentido de nortear sua atuação. Dentre os princípios administrativos, destacam-se os da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, previstos na Constituição Federal.

Além deste controle normativo da atividade administrativa, tem-se também os controles feitos pela própria Administração, entendido como o controle interno, e os feitos pelos Poderes Legislativo e Judiciário. Observando que estes últimos devem atuar dentro dos limites impostos pela Constituição e sob o âmbito administrativo do ato, de modo a não interferir na atividade inerente de cada Poder. Já o controle popular mostra-se como um dos mais eficientes, uma vez que é exercido pelo principal interessado na consecução da eficiência dos atos administrativos. Este tipo de controle é provocado através de recursos previstos no mundo jurídico, inclusive pela Constituição Federal, na qual consta os ditos remédios constitucionais. Porém, o exercício deste controle esbarra na negativa de acesso às informações por parte do administrador.

Neste sentido, a garantia do acesso à informação como um direito humano, revelar-se de suma importância para que as pessoas possam, de fato, exercer um controle sobre a administração. Assim, entende-se que o direito a informação não é um meio direito de controle, mas mediador desse. Somente através do acesso à informação as pessoas poderão agir em relação aos atos administrativos.

Cabe observar que as informações não devem ficar só na dimensão da acessibilidade, mas ser difundido entre os administrados como um direito fundamental, que pode ser exercido, não apenas em algumas áreas da administração, mas em qualquer área que lide com recursos públicos.

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