A SEGURIDADE SOCIAL E PREVIDÊNCIA SOCIAL NA ÓTICA DO DIREITO CONSTITUCIONAL PÁTRIO *

INTRODUÇÃO

A seguridade social pode ser entendida como um apanhado de ações, esforços e investimentos financeiros, realizados através da união e do empenho do Estado e sociedade, como forma de reduzir as desigualdades sociais, garantir equidade econômica dos indivíduos, bem como o bem-estar social. 

A atual conjuntura da nossa sociedade revela o elevado índice de cidadãos que carecem da intervenção do Estado para terem assegurados garantias fundamentais estabelecidas na nossa Constituição Federal.

É nesse contexto que a seguridade social atua, como um sistema contributivo, financiado pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, e pela sociedade. Com um orçamento próprio exclusivo e preestabelecido. É um preceito de amparo social que abrange a saúde pública, assistência social e a previdência social, sendo que nesta será dado o enfoque dado neste trabalho.

Diferentemente de como ocorre nas outras duas faces da seguridade social – saúde pública e assistência social – a previdência se apresenta como um sistema de caráter contributivo, ou seja, a cobertura previdenciária somente abarca àqueles que submetem contribuições ao regime a que se filiarem.

A contribuição dos filiados é obrigatória e deverá ser prestada de maneira efetiva (empregados, p/ex.) ou presumida (agricultor, p/ex), sendo pressuposto para a concessão dos benefícios devidos aos segurados e seus respectivos dependentes.

Desta forma, procede-se neste trabalho à análise da Seguridade Social juntamente com a Previdência Social sob a ótica no ordenamento jurídico brasileiro, com breve exposição da evolução histórica da previdência, com o condão de verificar as nuanças e peculiaridades de nosso sistema.

Utilizando-se do método dedutivo, assim como de intensa pesquisa na mais atualizada doutrina sobre o tema e também assim na legislação pertinente, é que foi elaborado este artigo.

   FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA.

  Da Seguridade Social no ordenamento jurídico pátrio

Em acordo com a nossa Carta Magna, em seu art. 6º caput que versa sobre os direitos sociais, todo cidadão tem direito a saúde, educação, segurança, moradia, trabalho e lazer, enfim, a Constituição Federal assegura direitos fundamentais que embasam o princípio da dignidade da pessoa humana.

Cabe ao Estado, a quem foi destinado parte da liberdade de cada cidadão, em troca da proteção, da garanta e do estabelecimento da paz e de ordem, compensar a perda de parcela dessa liberdade assegurando a efetivação dessas garantias. Como afirma Amado (2012, p. 33)

É possível afirmar que o objetivo genérico do sistema brasileiro de seguridade social é preservar a dignidade da pessoa humana, mediante a realização do bem-estar e da justiça social, tendo em vista ser integrante do Título VIII, da Constituição Federal, que regula a Ordem Social.

É dentro desse contexto, que a seguridade social mostra-se como um adjacente de ações e esforços do poder público e da sociedade que objetivam garantir a efetivação desses direitos preestabelecidos. É o que prevê o art.194 da Constituição Federal

A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

Destarte podemos afirmar que a Seguridade Social é uma reunião de mecanismos e instrumentos destinados à sociedade e aos cidadãos que a compõem, com o intuito de manter o equilíbrio econômico e a igualdade social, no que tange as garantias propostas pela própria constituição, como saúde, previdência e assistência social.

Todas essas garantias devem ser oriundas e de responsabilidade do Estado. É dele a incumbência de manter o equilíbrio econômico e o bem estar social. Toda via a seguridade social, ou seja, o equilíbrio, a ordem social é de interesse da sociedade como um todo.

E assim segundo Amado (2012, p. 44) não apenas a União, os estados membros, Distrito Federal e municípios, mas também as pessoas jurídicas de direito privado e pessoas físicas ou naturais, poderão colaborar com a efetivação dos direitos fundamentais e com a prática da Seguridade social.

A colaboração de todos os membros da sociedade sejam eles, pessoas jurídicas, físicas, de sociedade privada, entes públicos ou não, será também uma contribuição financeira e não apenas em questões sociais como determina o art. 195 da Constituição Federal “A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta ou indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,” dessa maneira a seguridade social é sem dúvidas um complexo de esforços com o desígnio de proporcionar a equidade entre os cidadãos.

A seguridade social em sua natureza jurídica exibe concomitantemente status de direito fundamental de 2ª dimensão, pelo condão de reduzir as desigualdades sociais, por sua natureza positiva em auferir a intervenção do Estado, ambicionando adequar à liberdade individual e o bem estar social, chamando, agregando o Estado a atividades destinadas a amenizar os conflitos, desigualdades sociais e econômicas da minoria hipossuficiente.

         Bem como o status de direito fundamental de 3ª dimensão por apresentar um caráter universal, ou seja, a seguridade social dilata o entendimento do principio da dignidade da pessoa humana, atingindo todos os direitos considerados essenciais para o gênero humano como um todo. Por exemplo: o meio ambiente, desenvolvimento social e econômico, tecnologia, solidariedade, qualidade de vida, fraternidade, enfim, os direitos fundamentais de 3ª dimensão versam sobre a universalidade da proteção do ser humano.

Princípios da seguridade social

Os princípios que norteiam a seguridade social possuem status de regras, de normas jurídicas, não desempenham apenas o papel de preencher a ausência de uma norma para regular o caso concreto. Os princípios são normas jurídicas propriamente ditas dotada de coercibilidade:

“É possível definir os princípios como espécies de normas jurídicas com maior carga de abstração, generalidade e indeterminação que as regras, haja vista não disciplinarem por via direta as condutas humanas, dependendo de uma indeterminação valorativa do exegeta para a sua aplicação.” (AMADO, p. 36).

Os princípios em sua maioria encontram-se elencados no artigo 194 e 195 da Constituição Federal. Estão eles a seguir e devidamente comentados:

• Universalidade da cobertura e do atendimento; diz que a seguridade social deve ser direcionada a todos de maneira uniforme. No entanto esta universalidade é contributiva torna a seguridade mitigada alcançando apenas a parte da sociedade que contribui, não abrangendo os demais cidadãos não contribuintes. Subjetivamente a seguridade segundo o principio da universalidade, deve contemplar o maior numero de pessoas possível, no entanto, objetivamente força administradores e legisladores a encontrar mecanismo para que a seguridade chegue ao maior número de indigências sociais.
• Uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; nesse principio observa-se um fragmento do principio da igualdade ou isonomia, tendo em vista que este intenciona equiparar os direitos e a assistência dispensada aos cidadãos rurais e urbanos.
• Seletividade e distributividade; em si tratando da seletividade, pode-se dizer que esta encontrar-se relacionada à seleção por parte do legislador que outorga os benefícios que integrarão a seguridade social, bem como as condições necessárias para a concessão e os recursos disponibilizados para realiza-los. A distributividade esta voltada para a distribuição, ao modo como a seguridade será posta em pratica, a quem ela deverá se destinar na prática.
• Irredutibilidade do valor dos benefícios; tal princípio veda ao Estado o poder de redução salarial dos beneficiários, cabendo ainda um reajuste com o intuito de manter o valor nominal e real do mesmo. É um mecanismo para garantir a qualidade de vida dos beneficiários. Essa norma atinge precisamente a previdência social.
• Equidade da participação no custeio; a equidade diz respeito à contribuição arrecadada pela seguridade social, que deve seguir o princípio da isonomia, ou seja, deverá contribuir de maneira mais acentuada os indivíduos que detiverem maior índice de recursos financeiros, os mais abastados, e em proporção menor os que detêm menos recursos.
• Diversidade da base de financiamento; trata da multiplicidade de fontes que devera financiar a seguridade social, afim de garantir a estabilidade e a perenidade do sistema.
• Gestão quadripartite; em acordo com o VII, do Art. 194 da Constituição Federal esse principio possui caráter democrático e descentralizado, pois abarca a participação dos trabalhadores, empregadores, aposentados e governo, em suas varias esferas.
• Solidariedade; tal princípio segundo Amado (2012, p. 43) “tem enorme aplicabilidade no âmbito da seguridade social, sendo objetivo da Republica Federativa do Brasil construir uma sociedade livre, justa e solidaria”, é solidário por tentar agregar, proteger os indivíduos em períodos de dificuldades.
• Precedência da fonte de custeio; esse princípio determina que todo e qualquer serviço da seguridade social, em qualquer uma de suas seções, saúde, assistência social e previdência, deverá ter sua fonte de custeio previamente estabelecida, como forma de garantir o equilíbrio econômico e a efetividade do serviço.
• Orçamento diferenciado; tendo em vista a importância da seguridade social para a efetivação da justiça social, esta recebe uma peça orçamentária exclusiva como forma de garantir a sua efetivação. 

Desta forma vemos que a aplicação destes princípios são de profunda relevância para a efetivação de tão importante instituto presente em nosso Estado Democrático e Social de Direito, que não pode deixá-los em segundo plano quando da análise da seguridade social.

  Previdência Social: delineamentos gerais

No Brasil, como se sabe, a Previdência Social é dividida em Pública e Privada. A previdência social pública se subdivide em: Regime Geral de Previdência Social (RGPS); Regime Próprio de Previdência Social (RPPS).

O Regime Geral de Previdência Social tem como objetivo assegurar benefícios e serviços às pessoas tidas como seus segurados, na sua grande maioria, atreladas aos trabalhadores da iniciativa privada.

Já o Regime Próprio de Previdência Social tem como objetivo assegurar aos servidores públicos titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, civis ou militares, os benefícios e serviços contratados.

A estrutura da previdência social está voltada resumidamente a gestão e prestação de benefícios aos cidadãos e sua família, em rol exemplificativo são esses os benefícios assegurados: Aposentadoria por invalidez; Pensão por morte; Aposentadoria por idade; Auxílio-reclusão; Aposentadoria por tempo de contribuição; Aposentadoria especial; Auxílio-doenca; Salário-família; Salário-maternidade; Auxilio-acidente.

Podemos conceituar, de acordo com Santos (2012, p.115), que

“a previdência social como um seguro com regime jurídico especial, pois é regido por normas de direito público e é necessariamente contributiva, disponibilizando benefícios e serviços aos segurados e seus dependentes, que variarão a depender do plano de cobertura.”

Relevante se faz ressaltar que a expressão previdência social pode ser utilizada de em dois sentidos. Em lato senso, abarca todos os regimes previdenciários existentes no Brasil, sejam eles básicos ou complementares, públicos ou privados.

Por outro lado, de acordo com a delineação aduzida por Santos (2012, p. 123) em stricto senso verifica-se alocado como sinônima dos órgãos e entidades responsáveis pela gestão do sistema previdenciário, como por exemplo o Ministério da Previdência Social – MPS e o Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS, órgãos que exercem funções extremamente relevantes para a continuidade dos serviços de previdência.

Com efeito, a regulação deste importante meio de combate as injustiças sociais encontram respaldo Constitucional, por meio de seção própria, no seio dos arts. 201 (Regime Geral de Previdência Social) e 202 (previdência privada), assim como no art. 40 (Regime Próprio de Previdência Social).

Desta forma, procede a seguir uma breve evolução histórica mundial e pátria do sistema previdenciário para melhor compreensão do estágio atual, sendo que logo depois se busca analisar a regulação dogmática conferida pela Constituição Federal de 1988.

 Breve apanhado histórico da Previdência Social no mundo e no Brasil

Inserida no rol de direitos sociais deve-se compreender a lenta e gradual evolução da previdência em face de se consistir em um rol de prestações positivas a serem cumpridas pelo Estado, necessitando assim de grandes impulsos por parte da sociedade para a sua positivação nos ordenamentos jurídicos.

Uníssona é a afirmação que o marco mundial mais relevante foi a edição da Lei dos Seguros Sociais na Alemanha em 1883, época do chanceler Otto Von Bismarck. A referida lei, segundo Diniz (2001), instituiu assim uma maneira de acesso universal a algumas espécies de benefícios sociais, que há muito se reclamava na sociedade Alemã.

Embora tenha ocorrido um grande avanço em se positivar aspectos da previdência social, o custeio era em forma de capitalização de modo que era exclusivo o pagamento por parte dos trabalhadores e empregadores, questão esta bastante criticada.

Em se tratando de presença em textos Constitucionais destaca-se a do México (1917) e a Alemã (1919), citadas com bastante frequência quando o tema tratado é o de positivação de direitos sociais.

Assim, de forma lenta e parcimoniosa foi-se implantando em alguns Estados diversos sistemas previdenciários. Destacando-se o Inglês de 1942 e que foi efetivamente implantado em 1946, que previa que o custeio seria feito por toda a coletividade por meio de tributos em geral.

Nas palavras de Amado (2012, p. 91), “Esse formato de previdência social tem a vantagem de ser verdadeiramente universal e solidário, pois inclui todo o povo [...]”, assim marcou a passagem do sistema excludente de contribuição, para o sistema participativo. Merece realce também a Declaração Universal dos Direitos do Homem (ONU, 1948), que previu o direito a previdência como essencial.

Quanto ao tipo de plano previdenciário, se público ou privado, há países que adotam posições extremadas, como o Chile que só admite a existência de previdência privada, se tornando de certa forma excludente com boa parte da população carente (a mais necessitada).

 No Brasil, a primeira legislação relacionada ao tema remonta ao ano de 1888, quando foi regulamentado o direito à aposentadoria para empregados dos Correios.

Em termos Constitucionais, a que assegurou verdadeiramente algum tipo de prestação foi a primeira constituição republicana (1891) que trouxe inovações quando estabeleceu o benefício da aposentadoria por invalidez a trabalhadores do serviço público.

Mas, o marco inicial da Previdência Social propriamente dita no País é a Lei Elói Chaves Decreto n° 4.682 de 1923. A qual criou a Caixa de Aposentadoria e Pensões para empregados de empresas ferroviárias, estabelecendo assistência médica, aposentadoria e pensões, válidas inclusive para seus familiares. Após três anos, a lei seria aberta para trabalhadores de empresas portuárias e marítimas.

Segundo o entendimento de Amado (2012, p. 91):

“No Brasil, prevalece doutrinariamente que a previdência social nasceu com o advento da Lei Eloy Chaves, em 1923 (Decreto-lei 4.682), que determinou a criação das caixas de aposentadorias e pensões para os ferroviários, mantidas pelas empresas, pois naquela época os ferroviários eram bastante numerosos e formavam uma categoria profissional muito forte.”

Embora o autor verbalize que a previdência brasileira nasce com a Lei Eloy Chaves, não deve-se entender de modo absoluto, pois a gerencia e arrecadação era feita pelas próprias empresas. Assim deve-se considerar como marco inicial o ano 1933 em que se criou o Instituto de Previdência dos Marítimos (ainda não havia caráter universal), pois ai sim começou a ser gerido pelo Estado.

A Constituição de 1934 estabeleceu o sistema triplo de contribuição, em que os trabalhadores, as empresas e o Poder Público deveriam arcar com o custeio da previdência.

Já em 1960, foi criada a Lei Orgânica de Previdência Social, integrando a legislação relativa aos institutos de aposentadorias e pensões. A esta altura, a Previdência Social já beneficiava todos os trabalhadores urbanos. Os trabalhadores rurais passariam a ser contemplados em 1963.

Entre os anos de 1966 e 1967, com a alteração de dispositivos da Lei Orgânica da Previdência Social, foram constituídos o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), a inclusão do trabalhador rural como segurado e a criação do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), antecessor do atual INSS (chamado assim a partir de 1990), segundo o entendimento de Aragão e Silva (2013).

Ultimamente cabe ao Ministério da Previdência Social a gerência da previdência, sendo exercida pelos demais órgãos e entidades a ele vinculados, tendo sido criado pela Lei 8.029/90 o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, autarquia federal, fruto da fusão do IAPAS - Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social com o INPS - Instituto Nacional de Previdência Social. Que como afirmado acima tem como principal função administrativa na atualidade gerir o plano de benefícios do RGPS.

De acordo com o artigo 1º do Regimento do INSS, aprovado pelo Decreto 7.556/2011,

“o Instituto Nacional do Seguro Social-INSS, autarquia federal, com sede em Brasília - Distrito Federal, vinculada ao Ministério da Previdência Social, instituída com fundamento no disposto no art. 17 da Lei no 8.029, de 12 de abril de 1990, tem por finalidade promover o reconhecimento, pela Previdência Social, de direito ao recebimento de benefícios por ela administrados, assegurando agilidade, comodidade aos seus usuários e ampliação do controle social”.

  Previsão na Constituição Federal de 1988

A Constituição Federal de 1988 como sendo a primeira a pormenorizar o tratamento da seguridade social, traz regras que devem ser observadas quando da organização do sistema de previdência.

A norma presente no caput do art. 201 da CF estabelece que a previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.

Tal norma merece análise detida, pois traz informações relevantes para a caracterização do sistema de previdência brasileiro. Primeiramente deve-se ater ao fato de que o regime geral será o obrigatoriamente observado pelos trabalhadores em geral que na maioria das vezes laboram na iniciativa privada. Em contraposição ao regime geral há o regime próprio que é o destinado aos servidores públicos e militares.

O Regime Geral de Previdência Social não visa a manter o status quo do beneficiário, mas sim oferecer a prestação que assegure uma existência digna. Tanto o é assim, que há teto para recebimento, que muitas vezes é abaixo do que o trabalhador efetivamente ganhava quando da ativa.

Nos incisos I a V do referido artigo estão positivados princípios, in literis:

“I - cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada; (Redação da EC nº 20/98)

II - proteção à maternidade, especialmente à gestante; (Redação da EC nº 20/98)

III - proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário; (Redação da EC nº 20/98)

IV - salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda; (Redação da EC nº 20/98)

V - pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes, observado o disposto no § 2º. (Redação da EC nº 20/98)”.

 

Princípios esses que podem ser traduzidos como espécies de benefícios prestados pela previdência social. Da norma do inc. I infere-se que há o auxílio-doença, pensão por invalidez; pensão por morte e a aposentadoria que segue várias subdivisões, podendo ser por idade, por tempo de contribuição, dentre outros. O salário maternidade se encontra no inc. II. Do inc. III observa-se o auxílio-desemprego; inc. IV rege o chamado salário-família assim como o auxílio reclusão. Assim como o inc. V, no caso em que houver pensão por morte de determinadas pessoas.

Junto das garantias mínimas, o constituinte elaborou ainda algumas vedações, subsistindo de muita importância para a coletividade. São elas:

Há vedação a adoção de requisitos e critérios que diferencie a concessão de aposentadorias do RGPS, não configurando infração a essa vedação a diferenciação levando em consideração as condições especiais que prejudiquem a saúde ou integridade física, e deve-se ter medida eficaz para os portadores de deficiências.

É proibido também o salário-benefício inferior a um salário mínimo vigente; desta forma garante ao segurado um minus para prosseguir em sua vida. Com ligação a essa vedação, pode-se dizer também que é assegurado proceder com a atualização das contribuições, que deverá ser permanente.

Outra vedação é a de que um segurado pelo Regime Próprio da Previdência Social possa participar do regime geral, mesmo que como segurado facultativo, por expressa disposição do §5º do art. 201 da CF/88.

 O sistema de previdência privada complementar

O regime de previdência privada tem caráter complementar e é organizado de maneira autônoma ao do Regime Geral de Previdência Social, sendo que, a filiação ao regime privado é facultativa, tendo regulação específica pela Constituição e por lei complementar, segundo assevera o caput do art. 202.

Assim é o caráter não-obrigatório, descrito com precisão por Santos (2012, p. 464):

“A previdência privada tem caráter meramente complementar dos regimes previdenciários públicos. Esses são de filiação obrigatória para todos os que exercem atividade econômica. O regime privado atua paralelamente à previdência social exercida pelo Estado, sem, contudo, substituí-la”.

O modo de constituição para o gozo dos benefícios para os participantes dessa espécie de previdência é de maneira baseada na construção de reservas de capital, isto é, são fundos específicos para o deposito dos valores da previdência.

Divide-se a previdência privada em dois regimes: aberto ou fechado. Aberto é aquele que qualquer pessoa pode participar já o fechado é ligado à idéia de previdência no seio de determinada empresa, só podendo participar os funcionários do empregador.

A Constituição Federal proíbe que a Administração Pública aporte recursos nas entidades de previdência privada. Somente é possível a transferência de recursos para entidade fechada de previdência privada, caso alguma entidade da Administração Pública esteja na qualidade de patrocinadora, situação esta que em hipótese alguma a sua contribuição poderá exceder a do segurado (art. 202, §3, CF).

CONSIDERAÇÕES FINAIS.

Diante o exposto, conclui-se que a seguridade social tem o condão de assegurar ao maior número possível de membros da sociedade, as garantias e direitos fundamentais previstos na constituição federal. Em destaque os direitos previdenciários, saúde e assistência social.

A seguridade social embasa-se em princípios derivados dos direitos fundamentais como, por exemplo, o princípio da dignidade da pessoa e o princípio da isonomia, com o objetivo de garantir seu caráter igualitário, universal, equânime, democrático e descentralizado, princípios que asseguram a prestação dos benefícios previdenciários.

Ao longo do discorrido, percebeu-se a importância da seguridade social e da previdência no que tangem a concretização da justiça social, a justa distribuição de renda, e o equilíbrio social e econômico, através das ações e esforços concomitantes entre não apenas o Estado e suas esferas, mas envolvendo a sociedade como um todo.

A previdência Social, como uma extensão da seguridade social deve ser entendida como um instrumento de efetivação de direitos e garantias fundamentais da mais alta relevância, não podendo de modo algum ser analisada superficialmente ou com descaso por parte da Administração Pública brasileira.

Desta forma, as normas Constitucionais e infraconstitucionais que regulam a matéria devem ser vistas de modo a atingir a sua finalidade institucional e teleológica, isto é, assegurar a todos os segurados e dependentes os seus benefícios garantidos de direito, devendo sempre buscar a desburocratização ao acesso à Previdência Social.