A progressividade fiscal e extrafiscal do IPTU
 
A progressividade fiscal e extrafiscal do IPTU
 


RESUMO: O IPTU é um imposto de competência dos Municípios. Conforme as classificações do direito tributário, o IPTU é um imposto real, direto e fiscal, que está previsto na Constituição Federal, no art. 156, I e no Código Tributário Nacional nos arts. 32 ao 34. Além das referidas características, o IPTU é um imposto progressivo em duas modalidades previstas na CF: fiscal e extrafiscal. Segundo entendimento do STF, as duas modalidades de progressividade são constitucionalmente válidas, com ressalva apenas para a progressividade fiscal que, antes da EC n. 29/2000 entrar em vigor, não era admitida para o IPTU. 

Palavras-chave: IPTU, IPTU Progressivo, Progressividade, Progressividade Fiscal, Progressividade Extrafiscal. 

1. CONSIDERAÇÕES GERAIS ACERCA DO IPTU 

O imposto sobre à propriedade predial e territorial urbana (IPTU) é um imposto de competência privativa dos Municípios e do Distrito Federal que visa a tributação da propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou acessão física que esteja localizado em área urbana do Município, conforme definido em lei ordinária municipal.

O IPTU, por ser um imposto, é um tributo não vinculado à atuação estatal específica, isto é, não há que se falar em uma prestação estatal específica em favor do contribuinte e sim em uma “captação de riqueza para o tesouro público” (NOGUEIRA apud SABBAG, 2011, p. 401). Assim, diferentemente do tributo vinculado, o valor econômico que se capta através da cobrança de IPTU não precisa ser investido em algo especifico, podendo o Estado decidir, dentro do seu plano de governo, o modo que esse valor será aplicado.

O IPTU se classifica como imposto direito e real. Ele é um imposto direito, pois a consequência econômica é suportada por aquele que realizou o fato gerador, ou seja, o “imposto direto é aquele em que não há repercussão econômica do encargo tributário, tendo, ‘a virtude de poder graduar diretamente a soma devida por um contribuinte, de conformidade com sua capacidade contributiva’”. (NOGUEIRA apud SABBAG, 2011, p. 408). 

Ele é classificado como imposto real, pois, para a sua configuração é considerado apenas o próprio bem sem que sejam analisadas as qualidades pessoais do contribuinte.

Segundo Eduardo Sabbag (2011, p. 409), o IPTU é um imposto fiscal, visto que possui “intuito estritamente arrecadatório”, devendo prover de recursos o Estado. Nesse momento é importante ressaltar o conceito de extrafiscalidade para embasamento deste estudo. Imposto extrafiscal é aquele que possui finalidade regulatória, isto é, o propósito desse tipo de imposto é regular o mercado ou a economia de um país.

Como referido acima, a competência para criar o IPTU é privativa dos Municípios e do Distrito Federal, conforme o art. 156 da CF. Há, também, uma competência cumulativa da União que está prevista no art. 147 da CF. Segundo esse artigo, a União poderá ser competente para criar o IPTU e qualquer outro imposto de competência privativa dos Municípios quando o território federal não for dividido em Municípios. Assim, sempre que inexistir municípios no território federal, os impostos municipais serão de competência da União.

Os sujeitos passivos do IPTU são o proprietário, o titular do domínio útil ou o possuidor. Em sua obra, Sabbag (2011, p. 981) afirma que o proprietário deve ser o “pleno, de domínio exclusivo ou na condição de coproprietário”; o titular do domínio útil é o enfiteuta e o usufrutuário, e o possuidor deve ser “ad usucapionem, isto é, aquela com a possibilidade de aquisição do domínio ou propriedade pela usucapião”.

O fato gerador do IPTU, de acordo com o art. 32 do CTN, é “a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município”. (BRASIL, 2009, p. 499).

O art. 33 e seu parágrafo único do CTN preveem que a base de cálculo do IPTU é o valor venal do imóvel, “não se considerando o valor dos bens móveis mantidos em caráter permanente ou temporário no imóvel, para efeito de sua utilização, exploração aformoseamento ou comodidade”. (BRASIL, 2009, p. 499) Assim, segundo Sabbag (2011, p. 984), a base de cálculo “será o preço à vista que o imóvel alcançaria se colocado à venda em condições normais no mercado imobiliário”.

A Constituição Federal, em seus arts. 156 § 1o, I e II; 182, § 4o, II, prevê expressamente a progressividade das alíquotas do IPTU, que deverão estar previstas em lei ordinária municipal. (Sabbag, 2011, p. 985). A seguir abordarei a progressividade do IPTU em geral, após o que tratarei da progressividade fiscal e então da extrafiscal. 

2. IPTU Progressivo 

            Conforme ensinamentos de Eduardo Sabbag (2011, p. 410), “a progressividade traduz-se em técnica de incidência de alíquotas variadas, cujo aumento se dá na medida em que se majora a base de cálculo do gravame.” Com isso, o valor a ser pago do imposto aumenta na proporção do aumento da riqueza do contribuinte ou conforme interesse regulatório.

            Há duas modalidades de progressividade: a progressividade fiscal e a progressividade extrafiscal.

            A progressividade fiscal consiste na tributação mais gravosa do tributo a ser pago por contribuinte que demonstre possuir maiores condições econômicas. Segundo Sabbag (2011, p. 410), a progressividade fiscal

 

“alia-se ao brocardo ‘quanto mais se ganha, mais se paga’, caracterizando-se pela finalidade meramente arrecadatória, que permite onerar mais gravosamente a riqueza tributável maior e contemplar o grau de ‘riqueza presumível do contribuinte’”. 

Assim, a progressividade fiscal leva em consideração a presumível capacidade econômica do contribuinte para a configuração do aumento da tributação de certo tributo.

            A progressividade extrafiscal, conforme Sabbag (2011, p. 410), “filia-se a modulação de condutas, no bojo do interesse regulatório”, isto é, há a determinação do aumento de alíquotas em função de outros fatores que não a capacidade econômica do contribuinte.

O IPTU é um imposto que possui as modalidades de progressividade fiscal e extrafiscal. A primeira está prevista no art. 156, § 1o, I e II; e a segunda está prevista no art. 182, § 4o, II, ambos da Constituição Federal. Elas não se confundem e possuem aplicação diferenciada uma da outra.

Seguindo o raciocínio exposto acima, o STF, em decisão proferida em Recurso Extraordinário, afirma que 

“a cobrança do IPTU progressivo para fins extrafiscais, consoante hipótese prevista no art. 182 § 4º, inciso II, da CB/88, somente se tornou possível a partir da edição da Lei n. 10.257/01. Essa lei descreve os requisitos que devem ser observados pelos municípios para a cobrança desse imposto, que não se confunde com o IPTU progressivo para fins fiscais, introduzido pela EC n. 29/00”. (BRASIL, 2005). 

Assim, fica evidenciada a  diferença entre as progressividades do IPTU, a progressividade extrafiscal e a progressividade fiscal. 

2.1 Progressividade Fiscal 

O IPTU, por ser um imposto real, isto é, por ter a tributação baseada na coisa e não nas condições pessoais do contribuinte, não se concilia com o conceito de progressividade fiscal, visto que não há possibilidade de determinar a extensão exata da real capacidade contributiva do contribuinte. Nesse sentido a própria Constituição Federal, em seu art. 145 § 1o, determina expressamente que 

“sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitando os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte”. (BRASIL, 2009, p. 64). 

Assim, fica evidente a vedação constitucional da progressividade nos impostos reais, exceto nos casos de autorização expressa da Constituição.

            A Emenda Constitucional no 29/2000, aprovada em 13 de setembro de 2000, acrescentou os incisos I e II do § 1o do art. 156 da CF. Esses incisos passaram a admitir expressamente a progressividade fiscal do IPTU. Com isso, o referido imposto passou a variar em razão do valor, da localização e do uso do imóvel. Complementando tal assertiva, Sabbag (2011, p. 986) afirma que 

“tal comando prevê uma progressividade em razão do valor do imóvel e alíquotas diferenciadas em razão da localização e uso do imóvel. Nesse passo, é possível assinalar uma progressividade dupla ao IPTU atual: a progressividade extrafiscal, que lhe é genuína, e a progressividade fiscal, haurida na EC no. 29/2000.”

 

O STF entendia, antes da aprovação da referida emenda que, por ser um imposto real, o IPTU não podia ter progressividade fiscal. Porém, com a entrada em vigor da referida emenda, o STF teve que reformular seu entendimento, tendo editado a súmula no 668 do STF que determina:

 

“é inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda Constitucional no 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana”. (BRASIL, 2012).

 

Mas, para o STF a referida progressividade só é válida após a entrada em vigor da referida emenda, permanecendo indevida a progressividade fiscal até a data de sua entrada em vigor. Veja-se, a título de exemplo, a seguinte decisão do STF:

 

 “’sendo o IPTU espécie tributária de natureza real, a capacidade econômica do contribuinte não pode ser utilizada como critério para a sua cobrança’ (RE n. 153.771, Relator o Ministro Moreira Alves, DJ de 5.9.97). Afinal, não há controvérsia nesta corte sobre a inconstitucionalidade da cobrança, anteriormente ao advento da EC n. 29/00, do IPTU fiscal com base de alíquotas progressivas”. (BRASIL, 2005).

 

Com isso, ficou pacificado o entendimento que é constitucional a progressividade fiscal do IPTU em razão do valor, da localidade e do uso do imóvel, mas apenas após a entrada em vigor da EC no 29/2000, exceto se for para assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana.

 

 

2.2 Progressividade Extrafiscal

 

            A progressividade extrafiscal do IPTU está prevista no capítulo de política urbana. O inciso II § 4o do art. 182 da CF determina:

 

“é facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo.” (BRASIL, 2009, p. 74).

 

O IPTU progressivo extrafiscal, mais conhecido como progressivo no tempo, é um mecanismo utilizado pelo governo municipal, previsto no Estatuto da Cidade – Lei 10.257/01, que permite o aumento progressivo da alíquota do referido imposto de um determinado imóvel quando o seu proprietário, titular do domínio útil ou possuidor não utiliza o imóvel conforme as determinações do Plano Diretor do município.

Esse mecanismo é uma política urbana que visa desestimular os proprietários (sujeito passivo do IPTU) a deixarem seus imóveis sem uma função social da propriedade adequada ao munícipio.

Com o crescimento urbano, é necessário que haja políticas para o desenvolvimento do município visando o seu crescimento. Assim, são utilizados certos instrumentos previstos na Constituição para combater a o aumento artificial dos preços dos imóveis e incentivar a utilização de áreas da cidade que possuem uma infra-estrutura urbana. Além disso, esse mecanismo é utilizado pelo poder público municipal para forçar o proprietário a dar uma utilização adequada ao imóvel.

Segundo Marcelo e Vicente (2011, p. 988),

 

“o Estatuto da Cidade não estabelece essa hipótese como faculdade do município, mas sim determina que o município procederá à aplicação do IPTU progressivo no caso de descumprimento da obrigação”

 

de parcelar, edificar ou utilizar, prevista em lei específica do município e constituída por notificação do Poder Executivo municipal.

Com isso, fica evidente que a progressividade extrafiscal do IPTU não altera a sua característica de imposto real, visto que o IPTU progressivo no tempo é uma medida imposta pelo poder público municipal ao proprietário do imóvel, quando ele não utiliza o seu imóvel adequadamente conforme os parâmetros da função social da propriedade urbana.

 

 

3. CONCLUSÃO

O IPTU, imposto sobre à propriedade predial e territorial urbana, é um imposto de competência dos Municípios que tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, que esteja localizado na zona urbana do Município, de acordo com definição em lei ordinária municipal.

Conforme as classificações do direito tributário, o IPTU é um imposto real, direto e fiscal e se encontra no CTN classificado como “imposto sobre o patrimônio e a renda”.

Além das referidas características, o IPTU é um imposto progressivo em duas modalidades: fiscal e extrafiscal. A progressividade fiscal do IPTU está prevista nos incisos I e II do § 1o do art. 156 da CF e se refere a uma tributação mais gravosa do referido imposto em razão do valor, da localização e do uso do imóvel. Já a progressividade extrafiscal do IPTU está prevista no art. 182, § 4o, inciso II da CF e se refere a um aumento progressivo da alíquota do referido imposto, quando o sujeito passivo não utiliza o imóvel conforme as determinações do Plano Diretor de um Município.

Apesar do entendimento anterior adotado pelo STF de que não poderia haver a progressividade fiscal no IPTU, após a EC n. 29/2000 ficou pacificado o entendimento que poderá haver a progressividade fiscal do IPTU apenas após a entrada em vigor da referida emenda. Em síntese, hoje as duas modalidades de progressividade do IPTU são válidas.

 

 

BIBLIOGRAFIA

ALEXANDRINO, Marcelo; VICENTE, Paulo. Direito Administrativo descomplicado. 19a edição. São Paulo: Forense, 2011.

BRASIL. Código Tributário Nacional (1966). Código Tributário Nacional. In: ANGHER, Anne Joyce. Vade mecum universitário de direito RIDEEL. 6. ed. São Paulo: RIDEEL, 2009. p. 499.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. In: ANGHER, Anne Joyce. Vade mecum universitário de direito RIDEEL. 6a ed. São Paulo: RIDEEL, 2009. p. 64-74.

 

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Processo: RE-AgR412689. Rel. Ministro Eros Grau. Diário de Justiça, Brasília, 30 de maio de 2005.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Súmula no 668, de 09 de setembro de 2003. Diário de Justiça, Brasília, 29 de maio de 2012.

SABBAG, Eduardo. Manual de Direito Tributário. 3a edição. São Paulo: Editora Saraiva, 2011.

 
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Revisado por Editor do Webartigos.com


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