A NOVA CONTRIBUIÇÃO SOCIAL PARA SAÚDE: (IN)CONSTITUCIONALIDADE DA COBRANÇA EM MATÉRIA TRIBUTÁRIA

Ana Carla Mendonça Martins

Ana Carolina Vilela Pinto de Castelo Branco

Antônio Domingos Pádua Júnior

Fábio Gonçalves Júnior

Lorena Costa Santana

Lucas de Almeida Brito

Milliana Pereira da Silva

Paulo Gustavo Balduino da Silva Oliveira*

RESUMO

 

 

O presente artigo aborda como tema A nova Contribuição Social para Saúde: (in)constitucionalidade em matéria tributária, que procurou responder ao seguinte problema: A criação de receita, através da CSS, para financiar o Fundo Nacional de Saúde é inconstitucional? Assim, o objetivo geral deste estudo visa analisar o atual sistema tributário brasileiro, não somente sob um aspecto material, mas também social e econômico, diante da possibilidade da bitributação, onde se buscou de modo mais específico conceituar bitributação, CPMF e CSS; compreender a relação Estado e contribuinte; e, informar a possibilidade da bitributação. O interesse deste estudo justifica-se em função da análise do atual sistema tributário e sua direta afetação ao contribuinte, além da necessidade da apreciação da função social dos tributos. Desta forma, utilizou-se o método hipotético-dedutivo em conjunto com a pesquisa qualitativa, onde foi possível ser observado o dogma jurídico por meio de estudos de objetos, fatos e institutos, tendo como referência o meio social, com isso, este abrange as seguintes áreas do jurídicas: Direito Constitucional, Tributário e Administrativo. A carga tributária brasileira é alta e a instituição de um novo tributo para financiar a saúde é injusto com contribuinte, já que outro, com as mesmas características, vigorou durante anos e o setor da saúde continua em condições precárias, desta forma, o retorno da CPMF é inconstitucional, bem como a criação da CSS, visto que o governo está ferindo a Constituição Federal utilizando o mesmo fato gerador para cobrança de mais de um tributo, lesando o contribuinte sem ressarcí-lo.

Palavras-chave: Carga tributária. Contribuintes. Função Social.

1. Introdução

O presente trabalho científico abrange como tema A nova Contribuição Social para Saúde: (in)constitucionalidade da cobrança em matéria tributária, que procurou responder ao seguinte problema: A criação de receita, através da CSS, para financiar o Fundo Nacional de Saúde é inconstitucional?

A saliência deste estudo justificou-se em função da análise do atual sistema tributário brasileiro e sua direta afetação ao contribuinte. Além do mais, fez-se necessário analisar se a existência de um fato gerador que crie um tributo pode ser utilizado para originar outro, causando críticas quanto a constitucionalidade ou não da bitributação, apreciando-se também a função social que este tributo pode ter se originado for, mesmo que seja duas vezes ou mais.

Diante disso, ponderou-se as diferentes opiniões em relação ao tema, para obter uma visão mais ampla sobre tais fatos, procurando comprovar e entender a constitucionalidade do retorno da CPMF ou da elaboração de novo tributo com as mesmas características.

Sendo assim, foi necessária uma análise direta do sistema tributário brasileiro, de modo, a observar com mais clareza a relação do Estado com o contribuinte da obrigação tributária, de forma a compreender o significado de bitributação, bem como a origem e o sentido da CPMF e da CSS, possibilitando, desta forma, o esclarecimento da possibilidade da bitributação no ordenamento jurídico brasileiro.

Para tanto, adotou-se a pesquisa bibliográfica, fundamentando-se em dados primários, por conter elementos retirados de textos legais, e, secundários por incluir estudos e análises já realizadas por outros pesquisadores, como livros, periódicos, artigos, etc., neste sentido, adotou-se o método hipotético-dedutivo em conjunto com a pesquisa qualitativa, onde foi possível ser observado o dogma jurídico por meio de estudos de objetos, fatos e institutos, tendo como referência o meio econômico e social.

Portanto, este artigo apresenta caráter interdisciplinar, por envolver muitas matérias relacionadas com a área jurídica. Em decorrência deste fato, correlacionou-se o Direito Constitucional, por estar se fazendo uma pesquisa sobre aplicação dos princípios constitucionais e sua validade dentro ordenamento jurídico, com o Direito Tributário, buscando-se a compreensão da relação jurídica entre Estado e Particulares, especialmente na criação ou prorrogação de um tributo e as consequências que esta ação pode gerar dentro da sociedade, abrangendo-se, assim, também, o Direito Administrativo.

Devido a isto, destacou-se as possíveis falhas na destinação das receitas públicas, de modo que, mesmo havendo-se uma alta carga tributária, os serviços oferecidos aos contribuintes ainda são precários, fazendo com que o Brasil seja alvo de críticas no setor econômico mundial.

2. Receita Tributária

Para esclarecer melhor sobre a instituição de tributos convém, em primeiro momento, explicar alguns pontos do Direito Tributário. Desta forma, de acordo com o professor Kiyoshi Harada, “receita pública é o ingresso de dinheiro aos cofres do Estado para atendimento de suas finalidades”[1], portanto a receita pública foi originada para obter lucros, de forma que o Estado possa proporcionar ao povo as suas necessidades básicas, garantidas constitucionalmente e este, como uma contraprestação, paga tributos pelos serviços usufruídos.

Contudo, tais impostos não são devidos a esmo, para haver a possibilidade da cobrança destes, faz-se necessário cumprir determinadas regras, que seguindo a Linha do Tempo Compacta do professor Eduardo Sabbag[2], deve-se existir:

Hipótese de Incidência à Fato Gerador à Obrigação Tributária à Crédito Tributário

Sendo assim, desde que haja a hipótese de incidência do crédito tributário prevista em lei e em seguida existir no mundo real a ocorrência de determinado fato gerador, criar-se-á a obrigação tributária de contribuir com os cofres públicos e finalmente, a constituição/cobrança do crédito tributário originado.

Diante do exposto, a bitributação é a possibilidade de um mesmo fato gerador originar mais de um tributo, causando cobrança dupla ao contribuinte. Contudo, tal ocorrência é vedada, quando houver concorrência quanto a competência para instituir o tributo, pelo princípio non bis in idem, senão vejamos:

É vedada a bitributação, prevalecendo o imposto decretado pela União quando a competência for concorrente, pois nenhuma restrição se pode impor à constitucionalidade da tributação dupla ou múltipla, quando exercida pelo mesmo governo competente, desde que não exceda limites expressos fixados na Carta Política[3].

Sendo assim, percebe-se que a bitributação pode ocorrer, sem lesar ninguém, mas quando houver concorrência para tributar sobre um mesmo fato gerador, deve-se observar a competência de qual dos entes prevalecerá, sendo em primeiro lugar a da União.

3. Contribuição Provisória sobre Movimentações Financeiras (CPMF)

3.1. Breve Histórico

 

 

A Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira foi aprovada no Brasil no ano de 1993, através da Lei Complementar n°. 77, com o nome de Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira, “em função da alegada necessidade de promover o ajuste fiscal para reequilibrar as finanças da União”[4], vigorando do início ao fim do ano de 1994, neste período foi aplicada sobre as movimentações bancárias alíquota de 0,25%.

Entretanto, em 1996, diante dos grandes debates sobre a criação de receita para financiar o Fundo Nacional de Saúde, foi aceita, novamente, por meio da Lei n°. 9.311/96, agora chamada CPMF, vigorando por longos anos, sendo prorrogada de um período ao outro, respectivamente, em 1999 prorrogada por meio da Emenda Constitucional n°. 21 até junho de 2002; em 2002 pela Emenda Constitucional n°. 37 até dezembro de 2004; em 2003 por meio da EC n°. 42 até dezembro de 2007; e, finalmente, em dezembro de 2007 o Senado rejeitou a proposta de prorrogação da CPMF até 2011. Neste período, a alíquota aplicada sobre as movimentações financeiras variaram de 0,2% a 0,38%.

Este imposto arrecadou para o Brasil “R$ 201,2 bilhões de reais e cresceu mais que os outros tributos administrados pela Receita Federal, entre os períodos de 1998 a 2006”[5] contudo, como diversas vezes noticiado, deste montante a maior parte foi desviada pela corrupção e pouco foi destinado ao Fundo Nacional da Saúde, mesmo sendo este sua base de criação.

3.2. O que mudou com a extinção da CPMF

Após a extinção da CPMF, a alíquota do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF), que “incide sobre operações de crédito, câmbio e seguro ou sobre operações relativas a títulos ou valores mobiliários, cuja arrecadação ocorre nas operações realizadas por instituições financeiras”[6], foi majorada em 0,38% em todas as alíquotas.

Isto ocorreu, para compensar a ausência da receita arrecadada pela CPMF, onde todas as operações, que incidia IOF, tiveram aumento de mais 0,38% sobre o que já era cobrado.

A Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira, também, permitia aos órgãos do governo, fiscalização constante das movimentações financeiras no país. Com o possível fim desta, tal fiscalização ficou ameaçada.

Entretanto, os órgãos de fiscalização encontraram uma saída bastante eficaz para esta questão, onde, através da Declaração de Informações sobre Movimentação Financeira, “os bancos devem enviar à Receita, semestralmente, informações sobre a movimentação financeira de contribuintes que excedam R$ 5 mil no caso de pessoas físicas e R$ 10 mil de empresas”[7].

Com isso, apesar do fim da CPMF a carga tributária nacional permaneceu praticamente intacta e, como diariamente demonstrado pela imprensa, a arrecadação do governo é cada vez maior.

3.3. O novo tributo

 

 

A Contribuição Social para a Saúde foi proposta, em princípio, no ano de 2007 pelo Projeto de Lei do Senado n°. 121/2007, conhecida, também, como Emenda 29, pelo Senador Tião Viana. Contudo, foi substituída pelo Projeto de Lei Complementar n°. 306/2008, através do substitutivo elaborado pelo Deputado Federal Pepe Vargas, que de acordo com o projeto, os recursos seriam revertidos somente para o Fundo Nacional de Saúde.

Este projeto apresentou características semelhantes a CPMF, pois visava a transferência de recursos para a saúde, além de haver “incidência cumulativa da tributação, bem como, no projeto não há menção que tais recursos serão de fato destinados a saúde”[8].

No entanto, contém alguns pontos diversos e bem relevantes a serem destacados, visto que prevê a cobrança de uma alíquota fixa de 0,10%, bem menor, que as cobradas pela CPMF, mas poderá incidir sobre toda a movimentação financeira do país, ou seja, como disse o especialista Arcênio Rodrigues da Silva a equipe do SIS.Saúde:

[...] a CSS provocará um aumento de preços, afetando diretamente o consumidor de baixa renda, além de onerar a renda de forma geral. “Como exemplo, quando for pagar a conta de luz, haverá incidência da CSS, além dos demais impostos. Na média irá onerar em 7% todas as pessoas”[9].

Ocorre que, nem todo o Senado aprova a criação de nova receita para financiar a saúde, principalmente a oposição, portanto, há ainda grandes discussões sobre o tema e, com certeza isso ainda ocorrerá por mais um longo período, pois de fato, esse é um tributo que gera um aumento significativo na receita nacional.

2.4. Da inconstitucionalidade

Tem-se que, desde sua criação, como IPMF (Imposto Provisório sobre Movimentações Financeiras), a CPMF (Contribuição Provisória sobre Movimentações Financeiras) já era considerada como inconstitucional pelo Superior Tribunal Federal, visto que “não respeitava cláusulas pétreas constitucionais, obrigando entidades imunes a pagar tal imposto e, ainda, não permitia o elementar exercício do poder fiscalizatório pelo titular da receita, sob pena de violar o sigilo bancário”[10].

Ocorre que, a CPMF, ainda possui um agravante quanto a sua constitucionalidade, visto que possui características relativas a imposto e este “é um tributo não vinculado a nenhuma atividade dos entes federativos em relação direta com o contribuinte”[11].

Com isso, apesar da CPMF ter recebido a denominação de contribuição, conclui-se que a mesma é inconstitucional, bem como sua substituta, a CSS, pois ferem princípios e regras de ordem constitucional e possuem características de imposto, já que no texto legislativo correspondente a estas, não há menção alguma que a arrecadação deste tributo será, realmente, destinada ao Fundo Nacional da Saúde, portanto, não são vinculados a uma atividade estatal, sendo assim, dizem respeito a imposto e não contribuição. Senão vejamos:

De contribuição só tem o nome. Afinal, a movimentação financeira – fato gerador do tributo – nada tem a ver com a Seguridade Social para cujo custeio existe um orçamento próprio. O seu fato gerador é típico de imposto, tributo desvinculado de qualquer atuação do Estado. Afinal, não cabe na cabeça de ninguém que, na movimentação financeira feita por particular, o Estado esteja desenvolvendo qualquer atividade vinculada específica referida ao contribuinte. Como o art. 167, IV, da Constituição, proíbe a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, o então titular daquela pasta teve a idéia de denominar o imposto de contribuição, ignorando que a denominação, assim como a destinação legal do produto da arrecadação são irrelevantes para a definição da natureza jurídica específica do tributo[12].

Além do mais, após a extinção da CPMF, o IOF foi majorado, portanto, estar-se-ia diante da utilização de um mesmo fato gerador para originar mais de um tributo, causando, assim, a bitributação, visto que ambos são tributos federais, ferindo, consequentemente, a Constituição Federal.

3. Discussões a respeito - Pontos favoráveis e críticas

Diante da alta carga tributária nacional, a CPMF divide os conhecedores da matéria, os políticos (parlamentares) e os contribuintes, pois de um lado, estão os que prezam pelo possível retorno desta, pois haverá melhora nos serviços prestados a saúde, e de outro, os que rejeitam a aprovação de qualquer projeto que envolva o retorno ou não da CPMF/CSS, alegando que a carga tributária brasileira já é demasiadamente elevada, não havendo mais necessidade de se implantar mais tributos e, ainda, afirmam que isto gera desrespeito a Constituição Federal.

Entre os favoráveis está a base aliada do governo atual, onde para “o líder do PT na Câmara, Cândido Vaccarezza, ‘é preciso tomar uma série de ações para melhorar a gestão, e nós estamos tomando. Depois de tudo isso, lá no futuro vamos discutir com a sociedade se isso é suficiente para dar atendimento de qualidade’”[13].

Já entre os críticos, temos a oposição do governo atual, juristas, economistas e, é claro, os contribuintes, onde como bem cita Paulo Skaf, em uma reportagem da Folha de São Paulo:

A nossa posição é conhecida, somos contrários à criação e/ou aumento de qualquer imposto. A sociedade brasileira não aceita elevação da carga tributária. Ao contrário, quer a sua redução e o constante aumento de qualidade nos serviços públicos. Logo nos primeiros meses do novo governo sejam promovidas as necessárias reformas, entre elas a tributária – com simplificação e transparência nos sistemas[14].

Porém, percebe-se que o maior problema entre as opiniões esteja, talvez, no fato de poucos conhecerem sobre a matéria e assim, poder-se estar gerando confusão sobre o tema, pois o retorno da CPMF ou a criação da CSS é desaprovado pela maioria dos contribuintes, contudo, destes, poucos sabem, ao menos, o que ela significa e para onde seria destinada.

Entretanto, realmente, o “Brasil tem uma carga tributária de Primeiro Mundo, mas oferece serviços básicos de uma nação pobre”[15], sendo assim a falta de transparência na destinação da carga tributária nacional é visível e revoltante, pois como diz Hugo de Brito Machado:

Tudo isso a nosso ver decorre do total e absoluto menosprezo pelo elemento jurídico no trato das questões governamentais. Os direitos e garantias individuais e sociais, a Constituição e as Leis do país, já não importam. Enquanto a Constituição preconiza a publicidade e a moralidade, predominam a falta de transparência e a falta de ética na condução da coisa pública. Os princípios jurídicos são atropelados pelas conveniências políticas. E a tendência, diante da criminosa omissão das autoridades, é muito sombria[16].

E com isso, o Brasil segue com uma carga tributária exagerada, com setores que deveriam ser modelos no mundo a graça da vontade humana e Projetos de Lei visando mais e mais lucros para o governo, visto assim, o nosso país mais se assemelha a uma grande empresa que almeja somente o lucro e benéficos a seus administradores e os funcionários (o povo) cada vez mais pobre e ignorante.

De fato, realçamos um lado bastante negativo da questão, mas a verdade é que a Constituição Nacional visa em seu artigo 3°, inciso III, “erradicar a pobreza e marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais”[17], todavia, isto nem sempre é cumprido e os representantes do povo que deveriam estar buscando melhorias, não fazem nada e quando fazem não administram direito.

Contudo, cumpre ponderar, também, sobre a função social dos tributos, pois eles possuem, sim, o lado que beneficia a sociedade, só é necessário uma boa destinação, pois como mencionado pelo professor Humberto Gouveia, “frise-se, também, quanto a função social dos tributos, visto que sem eles o Estado não teria como se manter, podendo reduzir a igualdade social, aumentando o desemprego, dentre outras situações, ferindo, neste sentido, também, a Constituição Federal”[18].

Desta maneira, devem os próprios contribuintes, buscarem soluções, afinal não fazem nada para modificar o excesso da carga tributária nacional e o pior, não sabem quanto pagam aos cofres públicos e muito menos sabem o que estão pagando e para onde vai tal arrecadação.

Por esta razão, é preciso que a sociedade queira uma maior participação nos interesses coletivos, onde esta se integrará mais dos assuntos a ela benéficos.

4. Conclusão

Diante de todos os fatos relatados, nota-se que de fato há inconstitucionalidade na implantação de um novo tributo, visto que apesar de ter o nome de contribuição, possui característica de imposto, pois não há no texto legislativo correspondente a CSS, a real destinação da receita arrecadada, portanto, não há vinculação destes com o poder público, sendo assim, é imposto e não contribuição.

Além do mais, por mais que os tributos tenham uma importante função social, é claramente injusto com o contribuinte, onerá-lo ainda mais, pela má administração da coisa pública, sendo assim, precisa-se haver uma grande mudança no sistema tributário brasileiro, sendo algumas que prezem por informatizar melhor seus contribuintes, evitando cobranças indevidas.

Cumpre, também, salientar que após a extinção da CPMF houve o aumento da alíquota aplicada ao IOF em 0,38%, portanto, uma receita foi sobreposta pela outra, então, a Receita Federal não perdeu, de fato, os valores pela CPMF arrecadados, desta forma, basta usufruir melhor do que já é cobrado.

Além disso, a CPMF foi mantida por onze anos e o setor da saúde, ainda, é um grande problema ao orçamento público, juntamente, com outros setores como o da educação e o da seguridade social.

Portanto, preza-se pela melhor administração dos recursos públicos, de modo a beneficiar os contribuintes, mesmo que, por óbvio, a carga tributária brasileira por mais alta que seja não conseguirá manter saúde pública a todos, mas pelo menos, poderá melhorar os recursos oferecidos a quem realmente necessita.

5. Referências

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SABBAG, Eduardo. Manual de Direito Tributário. São Paulo: Saraiva, 2011.



* Artigo desenvolvido pelos graduandos do 8° período “B” do curso de bacharelado em Direito do Instituto Luterano de Ensino Superior de Itumbiara - ULBRA, orientados pelos professores Ana Paula Lazarino Oliveira, Auriluce Pereira Castilho, Cristiane Martins Cotrim, Jean Carlos Barcelos Martins, Mário Lúcio Tavares Fonseca e Peirre Lau Ferreira Almeida.

[1] HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. São Paulo: Saraiva, 2011. 35p.

[2] SABBAG, Eduardo. Manual de Direito Tributário. São Paulo: Saraiva, 2011. 671p.

[3] BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à Ciência das Finanças. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2001. 238/239p.

[4] HARADA, KIYOSHI. Direito Financeiro e Tributário. São Paulo: Saraiva, 2011. 414p.

[5] PONTUAL, Helena Daltro. CPMF: Tributo foi cobrado de 1993 até 2008. Agência Senado. Disponível em: <http://www.senado.gov.br/noticias/agencia/entendaassunto/cpmf.aspx>. Acesso em: 30 out. 2011, 19:38:54.

[6] SABBAG, Eduardo. Manual de Direito Tributário. São Paulo: Saraiva, 2011. 1050/1051p.

[7] MARTELLO, Alexandro. Órgãos de fiscalização defendem acesso a movimentação financeira. G1. 13 abr. 2008. Disponível em: <http://g1.globo.com/Noticias/Politica/0,,MUL397773-5601,00-ORGAOS+DE+FISCA LIZACAO+DEFENDEM+ACESSO+A+MOVIMENTACAO+FINANCEIRA.html>. Acesso em: 07 nov. 2011, 00:41:32.

[8] CONTROVÉRSIAS SOBRE A Contribuição Social para a Saúde (CSS): Especialista comenta as repercussões para a população brasileira. SIS.Saúde. 11 jul. 2011. Disponível em: <http://www.sissaude.com.br/sis/inicial. php?case=2&idnot=11592>. Acesso em: 06 nov. 2011, 17:22:13.

[9] CONTROVÉRSIAS SOBRE A Contribuição Social para a Saúde (CSS): Especialista comenta as repercussões para a população brasileira. SIS.Saúde. 11 jul. 2011. Disponível em: <http://www.sissaude.com.br/sis/inicial. php?case=2&idnot=11592>. Acesso em: 06 nov. 2011, 17:22:13.

[10] HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. São Paulo: Saraiva, 2011. 415 p.

[11] FABRETTI, Láudio Camargo. Direito Tributário Aplicado: Impostos e contribuições das empresas. São Paulo: Saraiva, 2011. 22 p.

[12] HARADA, KIYOSHI. Direito Financeiro e Tributário. São Paulo: Saraiva, 2011. 415/416p.

[13] MOURA, Rafael Moraes; MENDER, Karla. Governo desiste de novo imposto e adia debate sobre recursos para saúde. Estadão. 13 set. 2011. Disponível em: <http://www.estadao.com.br/noticias/impresso,governo-desiste-de-novo-imposto-e-adia-debate-sobre-recursos-para-saude,771758,0.htm>. Acesso em: 14 set. 2011, 13:21:42.

[14] FIESP E CIESP rejeitam proposta de recriação da CPMF. Folha.com. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/poder/826003-fiesp-e-ciesp-rejeitam-proposta-de-recriacao-da-cpmf.shtml>. Acesso em: 24 mar. 2011, 15:24:17.

[15] CAMINOTO, João. O país vai crescer. Ficará Mellhor?. Época. Maio, 2009. Edição 575. 80p.

[16] MACHADO, Hugo de Brito. Cortes e CPMF. Biblioteca Digital Jurídica – STJ. 03 ago. 2002. Disponível em: <http://bdjur.stj.gov.br/xmlui/bitstream/handle/2011/1392/Cortes_e_CPMF. pdf?sequence=1>. Acesso em: 24 mar. 2011.

[17] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: 1988. 23. ed. Brasília: Câmara dos Deputados, 2004. 6p.

[18] GOUVEIA, Humberto. Limites à atividade tributária e o desenvolvimento nacional: Dignidade da Pessoa humana e Capacidade Contributiva. Porto Alegre: Sergio Antônio Fabris Ed., 2008. 131p.