A necessidade do desenvolvimento de um sistema de medição de desempenho no tribunais brasileiros.
Publicado em 19 de setembro de 2011 por Marcio Martins Ferreira
1. Introdução
Segundo Campos (1990), no Brasil notava-se uma atitude de "aceitação passiva" quanto ao favoritismo, ao nepotismo e "todo tipo de privilégios", corrupção, tributação elevada e ao desperdício de recursos. E dentro do modelo burocrático da gestão pública a continuidade da criação de mecanismos de controle burocrático não se mostrava suficiente para tornar efetiva a responsabilidade dos gestores públicos.
Consolidando as medidas governamentais visando a superação do problema, em 1995, o governo federal brasileiro implementou o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado ? PDRAE (1995) com o objetivo de eliminar as disfunções e substituir o antigo modelo burocrático brasileiro. Buscou, portanto, um modelo de administração pública gerencial focada em resultados conforme proposto por Osborne e Gaebler (1994), autores referência no estudo da "Nova Gestão Pública" (New Public Management ? NPM).
Em 2005, foi instituído o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização, também chamado GESPÚBLICA (antigo Programa da Qualidade do Serviço Público ? PQSP), cujo propósito é a transformação das organizações públicas, de modo a torná-las focadas no atendimento das necessidades do cidadão, bem como na gestão por resultados e não mais apenas nos seus processos burocráticos internos.
Com esta finalidade, o GESPÚBLICA preconiza um modelo padrão de excelência para o serviço público que consiste na adoção de uma metodologia de melhoria contínua por parte de organizações consideradas de melhor desempenho. Nessa metodologia todos os critérios avaliados relacionam-se de forma harmônica e integrada, voltados para a geração de resultados, foco no cidadão, transparência (ou visibilidade) da gestão e promoção da accountability que segundo Castor (2004, p.169) é um termo traduzido por: responsabilidade; imputabilidade; obrigação de que alguém responda pelo que faz; obrigação dos agentes do Estado em responder por suas decisões, ações e omissões.
De acordo com Ferreira (2007, p. 18), apesar da determinação legal feita pela Lei nº. 4.320/64, a forma atual de prestação de contas dos órgãos públicos não consegue evidenciar a qualidade da gestão e pode gerar ineficiência porque não existe acompanhamento (permanente, sistematizado e obrigatório) de indicadores de gestão por parte da Administração Pública (controle interno e externo) e por parte da sociedade.
Em outras palavras, a forma atual de prestação de contas é burocrática, privilegiando informações de natureza quantitativas em detrimento de um sistema de medição de desempenho que possibilite o acompanhamento e avaliação da gestão de uma organização pública pelos seus próprios gestores e sociedade.
Nesse contexto, que envolve desde o planejamento até a prestação de contas final, Gonçalves (2008) afirma que o planejamento estratégico é um processo cada vez mais intrínseco da modernização. O problema, entretanto, é que os órgãos do Judiciário não estão familiarizados, nem têm idéia clara do que se trata o planejamento estratégico. Também segundo o autor, a Resolução nº 49/2007 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), que estabeleceu que todos os órgãos do Judiciário brasileiro devam ter núcleo de estatística e gestão, encarregado não só de coletar os dados sobre movimentação e funcionamento, mas de elaborar o plano estratégico determinou que os órgãos públicos precisam (?) "mostrar serviço". Para a sociedade, a prática constante da avaliação da gestão favorece a visibilidade e incentiva melhoria na qualidade da prestação dos serviços de órgãos públicos.
2. Contextualização
No Brasil, o uso do conceito de indicadores de desempenho no setor público vem sendo fortemente impulsionado pela atuação de controle do Tribunal de Contas da União (TCU, 2000), inserindo-os nos recursos utilizados para a realização de auditorias de natureza operacional. O TCU elaborou portfólio com indicadores adotados por instituições públicas, no Brasil e no exterior, para mensuração de desempenho no intuito de "contribuir para o aperfeiçoamento da gestão pública e conseqüente melhoria da prestação dos serviços públicos" (TCU, 2006).
Um indicador representa uma "variável" que se deseja medir, ou seja, caracteriza a dimensão a ser avaliada. Os valores efetivamente medidos e os valores desejáveis para cada indicador são, habitualmente, denominados de métricas do indicador de desempenho respectivo. Já o conjunto de valores desejados é denominado com freqüência de metas.
Segundo Ferreira (2007), quando determinada atividade pode ser descrita por meio de dados unidimensionais simples e facilmente quantificáveis e mensuráveis (ex: partes atendidas ou processos solucionados), não se caracteriza o uso de indicadores, mas de simples medições de desempenho. O uso de indicadores de desempenho se faz necessário quando não é possível efetuar tais mensurações de forma direta, sendo a abordagem da avaliação mais complexa e multidimensional. Adicionalmente, as análises do resultado bruto dos processos solucionados podem classificar a qualidade desse resultado acrescentando outros dados combinados visando criar indicadores que reflitam o conjunto completo de ações que gerou aquele resultado bruto, um bom exemplo seria um indicador que mostrasse o custo incorrido pela administração para solucionar cada processo.
Um indicador de desempenho adquire importância quando é avaliado dentro de um quadro de referência de acompanhamento e avaliação cronológica do desempenho, dentro da mesma dimensão refletida pelo indicador (comparando-se o desempenho anterior com o corrente); ou comparando o corrente com algum padrão de comparação independente (seja ele um padrão genérico ou o referencial de desempenho de outras organizações ou atividades similares ? benchmarking).
Hronec (1993, p. 13) define benchmarking, como sendo um método estruturado de medir processos e produtos com relação a outros. Essa é a escala das melhores práticas. Para além de descobrir oportunidades reais de melhoria nas organizações, o benchmarking estabelece um mecanismo para sua aprendizagem contínua de novas práticas e idéias o que favorece a existência de uma cultura de melhoria e aprendizagem a todos os níveis da organização. As experiências confirmam um elevado grau de satisfação das empresas participantes, apesar do cepticismo inicial demonstrado em muitas delas. Utilizar a gestão baseado na avaliação das medidas do desempenho torna possível a "gestão pelos fatos". Elas devem fornecer as informações necessárias para focalizar os melhores processos e permitir comparações entre as organizações.
A qualidade no serviço público passou a ser vista como uma necessidade, alicerçada pelas organizações públicas, servidores e cidadãos mobilizados visando à melhoria da gestão no serviço público por intermédio da superação de dois desafios para a administração pública: elevar o padrão dos serviços prestados ao cidadão, e tornar este cidadão mais exigente em relação a esses serviços.
Segundo Ferreira (2003), o GESPÚBLICA vem se tornando um caminho para as organizações superarem uma série de disfunções típicas geradas pelo modelo burocrático, principalmente a falta de orientação por resultados. Como estratégia para reconhecer e premiar as organizações públicas foi instituído em março de 1998 o Prêmio Qualidade do Governo Federal (PQGF), atualmente chamado de Prêmio Nacional de Gestão Pública. Anualmente, as organizações públicas se candidatam de acordo com os critérios estabelecidos para cada ciclo de premiação.
O Programa pode ser olhado como um instrumento de cidadania, pois além de atuar junto às organizações, mobilizando-as para a melhoria da gestão pública, ele dá à sociedade civil a responsabilidade e o direito de exercer sua cidadania, fazendo com que ela avalie os serviços e as ações do Estado. O Modelo de Excelência em Gestão Pública é base do processo de avaliação da gestão de cada instituição candidata. Conceder o prêmio significa destacar, dentre as organizações participantes de um ciclo de premiação, aquelas que evidenciam melhoria gerencial na direção da inovação, da redução de custos, da qualidade dos serviços e da satisfação do cidadão de acordo com BRASIL (2006).
O Prêmio conceitua "gestão da qualidade" como o conjunto de diretrizes e ações que faz com que haja satisfação das expectativas nas relações internas entre pessoas, grupos, áreas, ou seja, entre a organização e o meio onde ela está inserida. Conceitua, ainda, a gestão da qualidade total como aquela que propicia as relações externas e internas da organização atingir o mais alto grau de satisfação das expectativas, ou seja, o nível de excelência.
O modelo do prêmio avalia uma estrutura genérica para a gestão da qualidade, possibilitando a sua aplicabilidade a qualquer tipo ou porte de organização evitando recomendações quanto à técnica, processos ou metodologias para realizá-lo. O "como fazer" não está incluído no modelo.
O Prêmio PQGF traduz os princípios que regem o modelo de excelência em itens genéricos de avaliação, a partir dos quais se pode visualizar se o sistema de gestão aproxima-se ou não desta forma de gerenciar considerada como ideal.
A avaliação da organização deve levar a uma clara identificação das práticas de gestão. A identificação das práticas inexistentes ou distantes do modelo constitui o conjunto das oportunidades de melhoria da gestão e é o ponto de partida para a transformação da organização. Por outro lado, a identificação daquilo que adere ao modelo permite comprovar a sua aplicação e, ao mesmo tempo, serve como motivação para que a organização siga nesta direção.
3. Estruturação do Sistema de Medição de Desempenho (SMD)
O sistema de medição é estruturado de forma a permitir a análise critica dos resultados alcançados, relativos aos objetivos e planos de ação traçados, e permita a tomada de decisões com maior segurança e facilidade. É mediante a elaboração dos indicadores que visam o apoio a implantação das estratégias e permitem o acompanhamento do progresso dos planos estratégicos.
Para o alcance dos grandes objetivos definidos deverão ser geradas metas, bem como os mecanismos para execução das mesmas, as responsabilidades e os prazos para cumprimento, segundo detalhamento do Planejamento Estratégico.
Os planos de ação representam o desdobramento mais detalhado de cada meta estabelecida e são elaborados pelas unidades responsáveis e com prazos previstos no Planejamento Estratégico e não couberam no escopo desta pesquisa, pois à época da conclusão do estudo, apesar de previstos, não se encontravam disponíveis.
Na proposição de Kaplan e Norton (1997), o estabelecimento da estratégia não é um processo gerencial isolado. É parte de um processo contínuo que tem seu início com a definição da missão da organização que é a razão de ser da organização, ou seja, a função que ela desempenha no ambiente para tornar-se útil e justificar os seus resultados às partes interessadas.
Os resultados da organização já não são mais apenas financeiros, eles passaram a ter uma conexão complexa entre as várias partes interessadas que estão relacionadas à organização: clientes/usuários (partes), pessoas (servidores) sociedade, governo e fornecedores.
Para a organização, o processo de identificação das necessidades das partes interessadas é fundamental como base para definição de suas estratégias e planos que, por sua vez, irão definir as práticas de gestão e os processos operacionais que irão atender àquelas necessidades das partes interessadas.
A partir da análise do sistema de medição do desempenho baseado no GESPÚBLICA, com base nos indicadores relativos aos resultados a organização busca a percepção das oportunidades de melhoria e a busca da melhoria contínua dos processos em alinhamento com o atendimento dos interesses das partes e do modelo de excelência do GESPÚBLICA.
4. Estudo do Sistema de Medição do Desempenho (SMD) proposto para o TRT/RJ
O Sistema de Medição do Desempenho (SMD) proposto para o TRT/RJ de acordo com o quadro de referência relaciona as perspectivas e focos estratégicos do TRT/RJ que representam os projetos do TRT/RJ, com os itens de critério de resultados (ICR). Permite maior articulação entre as ações e melhor mensuração do desempenho.
São focalizados os resultados considerados de maior importância na opinião dos gestores do TRT/RJ. Estes pressupostos permitiram a construção de indicadores mais representativos e estratégicos e a consecução de um alinhamento adequado entre os componentes estratégicos e operacionais da proposta.
Quadro 1. Quadro de Referência das Metodologias
Perspectivas
TRT/RJ
Perspectivas
TCU
ICR ? Resultados PQGF
(1000 pontos)
Perspectivas PNQ
Financeira (FI)
Orçamento e Finanças
(FI)
Resultados orçamentários e financeiros (item 7.3)
Financeira
Usuário (US)
Cidadãos\ Sociedade\ Clientes\Imagem
(US)
Resultados relativos aos cidadãos-usuários (item 7.1)
Ambiente/
Clientes
Resultados relativos à interação com a sociedade (item 7.2)
Responsabilidade Pública
Processos Internos
(PI)
Infra-estrutura
Suprimentos (PI)
Resultados relativos a suprimentos (item 7.5)
Aquisição
/ Fornecedores
Processos Finalísticos
(PI)
Resultados aos serviços e produtos (item 7.6)
Inovação
Planejamento e Gestão
Processos Internos
Tecnologia da Informação
(PI)
Resultados dos processos de apoio e organizacionais
(item 7.7)
Processos
Aprendizado e Crescimento (AP)
Pessoas
(AP)
Resultados relativos às pessoas
(item 7.4)
Pessoas
Ambiente organizacional
Fonte: TRT (2007), TCU (2005), BRASIL (2006), PNQ (2006)
O sistema de medição proposto foi estruturado de forma a permitir a análise critica dos resultados alcançados, relativos aos objetivos e planos de ação traçados, e buscar tomada de decisões com maior segurança e facilidade. É mediante a elaboração dos indicadores que visam o apoio a implantação das estratégias e permitem o acompanhamento do progresso dos planos estratégicos. Para o alcance dos grandes objetivos definidos deverão ser geradas metas, bem como os mecanismos para execução das mesmas, as responsabilidades e os prazos para cumprimento, segundo detalhamento do Planejamento Estratégico.
O SMD visa à mensuração dos resultados dos processos das diversas unidades organizacionais, realimentados e reajustados pelos projetos e ações essenciais do planejamento estratégico do TRT/RJ. O desempenho é avaliado, a partir de diretrizes estratégicas e seu posterior detalhamento tático-operacional. Busca-se balancear indicadores, índices e perspectivas do TRT capazes de constituir um painel de controle de seu desempenho. Desta forma será aprimorado o alcance de suas medidas no intuito de visualizar mais rapidamente os processos que necessitam de correções e redirecionamentos, de forma a não comprometer o desempenho global.
Os planos de ação representam o desdobramento mais detalhado de cada meta estabelecida e são elaborados pelas unidades responsáveis e com prazos previstos no Planejamento Estratégico e não couberam no escopo desta pesquisa, pois à época da conclusão do estudo, apesar de previstos, não se encontravam disponíveis.
Para avaliar o desempenho do TRT/RJ, foram construídas as perspectivas que caracterizam os fatores críticos para o sucesso de suas ações.
A determinação dos indicadores que compõe o Painel de Indicadores foi motivada segundo Ferreira (2007) porque:
a) os enfoques abordados pelos Critérios de Excelência da Gestão Pública abrangem, de forma sistêmica e integrada, a totalidade dos elementos e práticas que devem compor a gestão da organização pública;
b) as empresas de classe mundial e que notadamente produzem os melhores resultados utilizam os prêmios de qualidade para evidenciação de resultados da gestão (entre eles PNQ e PQGF);
c) a busca da melhoria contínua do modelo internacional e o espelhamento no PNQ e GESPÚBLICA;
d) os gestores do TRT consideraram a utilização da metodologia do PQGF como adequada ao desenvolvimento da gestão do TRT frente à necessidade de modernização do Judiciário e das características da Nova Gestão Pública.
Além disso, possibilita a busca por referenciais comparativos para elaborar o demonstrativo de resultados necessário ao preenchimento do Relatório de Gestão relativo ao critério 7. Resultados e a utilização conjunta com a técnica do benchmarking para o aprimoramento da gestão.
No Painel de Indicadores (Quadro 6) são relacionados:
a) Nome do Indicador;
b) Foco Estratégico (FE) do TRT/RJ, dentro da metodologia do Balanced ScoreCard (BSC), desenvolvido no planejamento estratégico;
c) Item de Critério de Resultados (ICR) do PQGF, possibilitando o implantar o benchmarking com outras instituições participantes do PQGF e do Tribunal de Contas da União (TCU) e servindo, portanto, de referencial comparativo.
Quadro 2. Painel de Indicadores
Indicador
Foco Estratégico
(FE)
Item de Critério de Resultados (ICR)
Grau de estruturação da rede de conhecimento
A11
AP 7.4
Efetividade dos treinamentos
A12
AP 7.4
Realização de capacitação
A12
AP 7.4
Abrangência de treinamento
A12
AP 7.4
1) Acompanhamento de custeio
F1
FI 7.3
2) Acompanhamento de investimento
F1
FI 7.3
3) Indicador do Relatório de Gestão da Tomada de Contas Anual
F1
FI 7.3
4) Percentual de recolhimento de impostos e taxas
F1
FI 7.3
5) Acompanhamento do pagamento das pendências de pessoal
F2
FI 7.3
6) Disponibilização de tecnologia da informação
P10
PI 7.7
7) Estoque de processos
P9
PI 7.6
8) Grau de atendimento à demanda processual
P9
PI 7.6
9) Idade média dos processos em estoque
P9
PI 7.6
10) Índice de satisfação do cliente interno
P9
PI 7.7
11) Tempo médio de permanência dos processos até o julgamento
P9
PI 7.6
12) Nível de desempenho funcional
U4
AP 7.4
13) Grau de satisfação dos usuários
U5
US 7.1
14) Imagem do TRT/RJ junto à sociedade
U4
US 7.1
15) Implantação dos controles sociais internos
U4
US 7.1
16) Efetividade das demandas à Ouvidoria
U4
US 7.2
Fonte: Elaborado pelo autor
5. Conclusões
Não é só uma questão de mostrar números à sociedade ? as demonstrações previstas pela Lei n. 4.320/64 são imprescindíveis por determinação legal, porém não possibilitam a fiscalização social por serem contas consolidadas e não mostram resultados/metas alcançados, não demonstram a relação de custo-benefício (efetividade social), nem fazem parte de um sistema de medição de desempenho relacionado à estratégia da organização.
As entidades governamentais necessitam evidenciar e tornar de conhecimento público o que foi feito e quanto custou cada ação; bem como a efetividade social alcançada, ou seja, a qualidade da gestão, mostrando resultados conforme o modelo de excelência do serviço público, evidenciando os benefícios criados a curto e longo prazo e o grau de eficiência obtido pelo gestor público no desempenho de suas atividades, entre outras informações que forem consideradas relevantes pela sociedade.
A forma atual de prestação de contas da Administração Pública no Brasil dificulta a percepção da qualidade da gestão e gera ineficiência porque há inexistência do acompanhamento de indicadores de gestão por parte dos gestores e por parte da sociedade.
A proposta de evolução do atual modelo burocrático de prestação de contas que somente comprova a legalidade da aplicação dos recursos e não a eficiência e efetividade da utilização dos mesmos. A prática constante da avaliação da gestão garante a visibilidade (ou transparência da gestão) incentivando melhorias na qualidade da prestação dos serviços devido ao controle social (accountability) das prestações de contas, além de contribuir para aumento de competitividade em todo setor produtivo em âmbito nacional.
Além do que a criação de referenciais comparativos (benchmarking) incentiva uma competição salutar pela melhor prestação dos serviços públicos entre as organizações públicas, visto serem avaliadas pelos mesmos critérios objetivos e alinhado com padrões internacionais de qualidade.
A gestão baseada nos resultados sistematizados dentro das perspectivas dos critérios de excelência Prêmio Nacional da Gestão Pública (PQGF) representa um avanço no processo decisório. Esta comprovação foi feita a partir da análise do questionário quanto à proposta de utilização do sistema de indicadores baseada no modelo de excelência da gestão pública que fornece os subsídios necessários para uma avaliação integrada da gestão pelos gestores e de fundamental importância para possibilitar o controle social mediante a transparência da gestão. Destaca-se a priorização da utilização de indicadores que direcionam ações para o atendimento ao cidadão e a efetividade dos resultados alcançados, evitando, caso contrário, que a qualidade de gestão seja somente no rótulo.
Está aberto o caminho para o desenvolvimento de um conjunto de indicadores do judiciário trabalhista em âmbito nacional que permitam construir referenciais comparativos (benchmarking), favorecendo o controle social e gerencial, inclusive por intermédio do governo eletrônico, sugerindo-se a utilização do quadro referência desenvolvida na dissertação de Ferreira (2007). O sistema Judiciário deve deixar de ser visto como um conjunto de órgãos desvinculados entre si, cada qual realizando a prestação jurisdicional do seu modo e passar a ser visto como realmente um sistema de distribuição de justiça confiável e célere.
Referências
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Segundo Campos (1990), no Brasil notava-se uma atitude de "aceitação passiva" quanto ao favoritismo, ao nepotismo e "todo tipo de privilégios", corrupção, tributação elevada e ao desperdício de recursos. E dentro do modelo burocrático da gestão pública a continuidade da criação de mecanismos de controle burocrático não se mostrava suficiente para tornar efetiva a responsabilidade dos gestores públicos.
Consolidando as medidas governamentais visando a superação do problema, em 1995, o governo federal brasileiro implementou o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado ? PDRAE (1995) com o objetivo de eliminar as disfunções e substituir o antigo modelo burocrático brasileiro. Buscou, portanto, um modelo de administração pública gerencial focada em resultados conforme proposto por Osborne e Gaebler (1994), autores referência no estudo da "Nova Gestão Pública" (New Public Management ? NPM).
Em 2005, foi instituído o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização, também chamado GESPÚBLICA (antigo Programa da Qualidade do Serviço Público ? PQSP), cujo propósito é a transformação das organizações públicas, de modo a torná-las focadas no atendimento das necessidades do cidadão, bem como na gestão por resultados e não mais apenas nos seus processos burocráticos internos.
Com esta finalidade, o GESPÚBLICA preconiza um modelo padrão de excelência para o serviço público que consiste na adoção de uma metodologia de melhoria contínua por parte de organizações consideradas de melhor desempenho. Nessa metodologia todos os critérios avaliados relacionam-se de forma harmônica e integrada, voltados para a geração de resultados, foco no cidadão, transparência (ou visibilidade) da gestão e promoção da accountability que segundo Castor (2004, p.169) é um termo traduzido por: responsabilidade; imputabilidade; obrigação de que alguém responda pelo que faz; obrigação dos agentes do Estado em responder por suas decisões, ações e omissões.
De acordo com Ferreira (2007, p. 18), apesar da determinação legal feita pela Lei nº. 4.320/64, a forma atual de prestação de contas dos órgãos públicos não consegue evidenciar a qualidade da gestão e pode gerar ineficiência porque não existe acompanhamento (permanente, sistematizado e obrigatório) de indicadores de gestão por parte da Administração Pública (controle interno e externo) e por parte da sociedade.
Em outras palavras, a forma atual de prestação de contas é burocrática, privilegiando informações de natureza quantitativas em detrimento de um sistema de medição de desempenho que possibilite o acompanhamento e avaliação da gestão de uma organização pública pelos seus próprios gestores e sociedade.
Nesse contexto, que envolve desde o planejamento até a prestação de contas final, Gonçalves (2008) afirma que o planejamento estratégico é um processo cada vez mais intrínseco da modernização. O problema, entretanto, é que os órgãos do Judiciário não estão familiarizados, nem têm idéia clara do que se trata o planejamento estratégico. Também segundo o autor, a Resolução nº 49/2007 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), que estabeleceu que todos os órgãos do Judiciário brasileiro devam ter núcleo de estatística e gestão, encarregado não só de coletar os dados sobre movimentação e funcionamento, mas de elaborar o plano estratégico determinou que os órgãos públicos precisam (?) "mostrar serviço". Para a sociedade, a prática constante da avaliação da gestão favorece a visibilidade e incentiva melhoria na qualidade da prestação dos serviços de órgãos públicos.
2. Contextualização
No Brasil, o uso do conceito de indicadores de desempenho no setor público vem sendo fortemente impulsionado pela atuação de controle do Tribunal de Contas da União (TCU, 2000), inserindo-os nos recursos utilizados para a realização de auditorias de natureza operacional. O TCU elaborou portfólio com indicadores adotados por instituições públicas, no Brasil e no exterior, para mensuração de desempenho no intuito de "contribuir para o aperfeiçoamento da gestão pública e conseqüente melhoria da prestação dos serviços públicos" (TCU, 2006).
Um indicador representa uma "variável" que se deseja medir, ou seja, caracteriza a dimensão a ser avaliada. Os valores efetivamente medidos e os valores desejáveis para cada indicador são, habitualmente, denominados de métricas do indicador de desempenho respectivo. Já o conjunto de valores desejados é denominado com freqüência de metas.
Segundo Ferreira (2007), quando determinada atividade pode ser descrita por meio de dados unidimensionais simples e facilmente quantificáveis e mensuráveis (ex: partes atendidas ou processos solucionados), não se caracteriza o uso de indicadores, mas de simples medições de desempenho. O uso de indicadores de desempenho se faz necessário quando não é possível efetuar tais mensurações de forma direta, sendo a abordagem da avaliação mais complexa e multidimensional. Adicionalmente, as análises do resultado bruto dos processos solucionados podem classificar a qualidade desse resultado acrescentando outros dados combinados visando criar indicadores que reflitam o conjunto completo de ações que gerou aquele resultado bruto, um bom exemplo seria um indicador que mostrasse o custo incorrido pela administração para solucionar cada processo.
Um indicador de desempenho adquire importância quando é avaliado dentro de um quadro de referência de acompanhamento e avaliação cronológica do desempenho, dentro da mesma dimensão refletida pelo indicador (comparando-se o desempenho anterior com o corrente); ou comparando o corrente com algum padrão de comparação independente (seja ele um padrão genérico ou o referencial de desempenho de outras organizações ou atividades similares ? benchmarking).
Hronec (1993, p. 13) define benchmarking, como sendo um método estruturado de medir processos e produtos com relação a outros. Essa é a escala das melhores práticas. Para além de descobrir oportunidades reais de melhoria nas organizações, o benchmarking estabelece um mecanismo para sua aprendizagem contínua de novas práticas e idéias o que favorece a existência de uma cultura de melhoria e aprendizagem a todos os níveis da organização. As experiências confirmam um elevado grau de satisfação das empresas participantes, apesar do cepticismo inicial demonstrado em muitas delas. Utilizar a gestão baseado na avaliação das medidas do desempenho torna possível a "gestão pelos fatos". Elas devem fornecer as informações necessárias para focalizar os melhores processos e permitir comparações entre as organizações.
A qualidade no serviço público passou a ser vista como uma necessidade, alicerçada pelas organizações públicas, servidores e cidadãos mobilizados visando à melhoria da gestão no serviço público por intermédio da superação de dois desafios para a administração pública: elevar o padrão dos serviços prestados ao cidadão, e tornar este cidadão mais exigente em relação a esses serviços.
Segundo Ferreira (2003), o GESPÚBLICA vem se tornando um caminho para as organizações superarem uma série de disfunções típicas geradas pelo modelo burocrático, principalmente a falta de orientação por resultados. Como estratégia para reconhecer e premiar as organizações públicas foi instituído em março de 1998 o Prêmio Qualidade do Governo Federal (PQGF), atualmente chamado de Prêmio Nacional de Gestão Pública. Anualmente, as organizações públicas se candidatam de acordo com os critérios estabelecidos para cada ciclo de premiação.
O Programa pode ser olhado como um instrumento de cidadania, pois além de atuar junto às organizações, mobilizando-as para a melhoria da gestão pública, ele dá à sociedade civil a responsabilidade e o direito de exercer sua cidadania, fazendo com que ela avalie os serviços e as ações do Estado. O Modelo de Excelência em Gestão Pública é base do processo de avaliação da gestão de cada instituição candidata. Conceder o prêmio significa destacar, dentre as organizações participantes de um ciclo de premiação, aquelas que evidenciam melhoria gerencial na direção da inovação, da redução de custos, da qualidade dos serviços e da satisfação do cidadão de acordo com BRASIL (2006).
O Prêmio conceitua "gestão da qualidade" como o conjunto de diretrizes e ações que faz com que haja satisfação das expectativas nas relações internas entre pessoas, grupos, áreas, ou seja, entre a organização e o meio onde ela está inserida. Conceitua, ainda, a gestão da qualidade total como aquela que propicia as relações externas e internas da organização atingir o mais alto grau de satisfação das expectativas, ou seja, o nível de excelência.
O modelo do prêmio avalia uma estrutura genérica para a gestão da qualidade, possibilitando a sua aplicabilidade a qualquer tipo ou porte de organização evitando recomendações quanto à técnica, processos ou metodologias para realizá-lo. O "como fazer" não está incluído no modelo.
O Prêmio PQGF traduz os princípios que regem o modelo de excelência em itens genéricos de avaliação, a partir dos quais se pode visualizar se o sistema de gestão aproxima-se ou não desta forma de gerenciar considerada como ideal.
A avaliação da organização deve levar a uma clara identificação das práticas de gestão. A identificação das práticas inexistentes ou distantes do modelo constitui o conjunto das oportunidades de melhoria da gestão e é o ponto de partida para a transformação da organização. Por outro lado, a identificação daquilo que adere ao modelo permite comprovar a sua aplicação e, ao mesmo tempo, serve como motivação para que a organização siga nesta direção.
3. Estruturação do Sistema de Medição de Desempenho (SMD)
O sistema de medição é estruturado de forma a permitir a análise critica dos resultados alcançados, relativos aos objetivos e planos de ação traçados, e permita a tomada de decisões com maior segurança e facilidade. É mediante a elaboração dos indicadores que visam o apoio a implantação das estratégias e permitem o acompanhamento do progresso dos planos estratégicos.
Para o alcance dos grandes objetivos definidos deverão ser geradas metas, bem como os mecanismos para execução das mesmas, as responsabilidades e os prazos para cumprimento, segundo detalhamento do Planejamento Estratégico.
Os planos de ação representam o desdobramento mais detalhado de cada meta estabelecida e são elaborados pelas unidades responsáveis e com prazos previstos no Planejamento Estratégico e não couberam no escopo desta pesquisa, pois à época da conclusão do estudo, apesar de previstos, não se encontravam disponíveis.
Na proposição de Kaplan e Norton (1997), o estabelecimento da estratégia não é um processo gerencial isolado. É parte de um processo contínuo que tem seu início com a definição da missão da organização que é a razão de ser da organização, ou seja, a função que ela desempenha no ambiente para tornar-se útil e justificar os seus resultados às partes interessadas.
Os resultados da organização já não são mais apenas financeiros, eles passaram a ter uma conexão complexa entre as várias partes interessadas que estão relacionadas à organização: clientes/usuários (partes), pessoas (servidores) sociedade, governo e fornecedores.
Para a organização, o processo de identificação das necessidades das partes interessadas é fundamental como base para definição de suas estratégias e planos que, por sua vez, irão definir as práticas de gestão e os processos operacionais que irão atender àquelas necessidades das partes interessadas.
A partir da análise do sistema de medição do desempenho baseado no GESPÚBLICA, com base nos indicadores relativos aos resultados a organização busca a percepção das oportunidades de melhoria e a busca da melhoria contínua dos processos em alinhamento com o atendimento dos interesses das partes e do modelo de excelência do GESPÚBLICA.
4. Estudo do Sistema de Medição do Desempenho (SMD) proposto para o TRT/RJ
O Sistema de Medição do Desempenho (SMD) proposto para o TRT/RJ de acordo com o quadro de referência relaciona as perspectivas e focos estratégicos do TRT/RJ que representam os projetos do TRT/RJ, com os itens de critério de resultados (ICR). Permite maior articulação entre as ações e melhor mensuração do desempenho.
São focalizados os resultados considerados de maior importância na opinião dos gestores do TRT/RJ. Estes pressupostos permitiram a construção de indicadores mais representativos e estratégicos e a consecução de um alinhamento adequado entre os componentes estratégicos e operacionais da proposta.
Quadro 1. Quadro de Referência das Metodologias
Perspectivas
TRT/RJ
Perspectivas
TCU
ICR ? Resultados PQGF
(1000 pontos)
Perspectivas PNQ
Financeira (FI)
Orçamento e Finanças
(FI)
Resultados orçamentários e financeiros (item 7.3)
Financeira
Usuário (US)
Cidadãos\ Sociedade\ Clientes\Imagem
(US)
Resultados relativos aos cidadãos-usuários (item 7.1)
Ambiente/
Clientes
Resultados relativos à interação com a sociedade (item 7.2)
Responsabilidade Pública
Processos Internos
(PI)
Infra-estrutura
Suprimentos (PI)
Resultados relativos a suprimentos (item 7.5)
Aquisição
/ Fornecedores
Processos Finalísticos
(PI)
Resultados aos serviços e produtos (item 7.6)
Inovação
Planejamento e Gestão
Processos Internos
Tecnologia da Informação
(PI)
Resultados dos processos de apoio e organizacionais
(item 7.7)
Processos
Aprendizado e Crescimento (AP)
Pessoas
(AP)
Resultados relativos às pessoas
(item 7.4)
Pessoas
Ambiente organizacional
Fonte: TRT (2007), TCU (2005), BRASIL (2006), PNQ (2006)
O sistema de medição proposto foi estruturado de forma a permitir a análise critica dos resultados alcançados, relativos aos objetivos e planos de ação traçados, e buscar tomada de decisões com maior segurança e facilidade. É mediante a elaboração dos indicadores que visam o apoio a implantação das estratégias e permitem o acompanhamento do progresso dos planos estratégicos. Para o alcance dos grandes objetivos definidos deverão ser geradas metas, bem como os mecanismos para execução das mesmas, as responsabilidades e os prazos para cumprimento, segundo detalhamento do Planejamento Estratégico.
O SMD visa à mensuração dos resultados dos processos das diversas unidades organizacionais, realimentados e reajustados pelos projetos e ações essenciais do planejamento estratégico do TRT/RJ. O desempenho é avaliado, a partir de diretrizes estratégicas e seu posterior detalhamento tático-operacional. Busca-se balancear indicadores, índices e perspectivas do TRT capazes de constituir um painel de controle de seu desempenho. Desta forma será aprimorado o alcance de suas medidas no intuito de visualizar mais rapidamente os processos que necessitam de correções e redirecionamentos, de forma a não comprometer o desempenho global.
Os planos de ação representam o desdobramento mais detalhado de cada meta estabelecida e são elaborados pelas unidades responsáveis e com prazos previstos no Planejamento Estratégico e não couberam no escopo desta pesquisa, pois à época da conclusão do estudo, apesar de previstos, não se encontravam disponíveis.
Para avaliar o desempenho do TRT/RJ, foram construídas as perspectivas que caracterizam os fatores críticos para o sucesso de suas ações.
A determinação dos indicadores que compõe o Painel de Indicadores foi motivada segundo Ferreira (2007) porque:
a) os enfoques abordados pelos Critérios de Excelência da Gestão Pública abrangem, de forma sistêmica e integrada, a totalidade dos elementos e práticas que devem compor a gestão da organização pública;
b) as empresas de classe mundial e que notadamente produzem os melhores resultados utilizam os prêmios de qualidade para evidenciação de resultados da gestão (entre eles PNQ e PQGF);
c) a busca da melhoria contínua do modelo internacional e o espelhamento no PNQ e GESPÚBLICA;
d) os gestores do TRT consideraram a utilização da metodologia do PQGF como adequada ao desenvolvimento da gestão do TRT frente à necessidade de modernização do Judiciário e das características da Nova Gestão Pública.
Além disso, possibilita a busca por referenciais comparativos para elaborar o demonstrativo de resultados necessário ao preenchimento do Relatório de Gestão relativo ao critério 7. Resultados e a utilização conjunta com a técnica do benchmarking para o aprimoramento da gestão.
No Painel de Indicadores (Quadro 6) são relacionados:
a) Nome do Indicador;
b) Foco Estratégico (FE) do TRT/RJ, dentro da metodologia do Balanced ScoreCard (BSC), desenvolvido no planejamento estratégico;
c) Item de Critério de Resultados (ICR) do PQGF, possibilitando o implantar o benchmarking com outras instituições participantes do PQGF e do Tribunal de Contas da União (TCU) e servindo, portanto, de referencial comparativo.
Quadro 2. Painel de Indicadores
Indicador
Foco Estratégico
(FE)
Item de Critério de Resultados (ICR)
Grau de estruturação da rede de conhecimento
A11
AP 7.4
Efetividade dos treinamentos
A12
AP 7.4
Realização de capacitação
A12
AP 7.4
Abrangência de treinamento
A12
AP 7.4
1) Acompanhamento de custeio
F1
FI 7.3
2) Acompanhamento de investimento
F1
FI 7.3
3) Indicador do Relatório de Gestão da Tomada de Contas Anual
F1
FI 7.3
4) Percentual de recolhimento de impostos e taxas
F1
FI 7.3
5) Acompanhamento do pagamento das pendências de pessoal
F2
FI 7.3
6) Disponibilização de tecnologia da informação
P10
PI 7.7
7) Estoque de processos
P9
PI 7.6
8) Grau de atendimento à demanda processual
P9
PI 7.6
9) Idade média dos processos em estoque
P9
PI 7.6
10) Índice de satisfação do cliente interno
P9
PI 7.7
11) Tempo médio de permanência dos processos até o julgamento
P9
PI 7.6
12) Nível de desempenho funcional
U4
AP 7.4
13) Grau de satisfação dos usuários
U5
US 7.1
14) Imagem do TRT/RJ junto à sociedade
U4
US 7.1
15) Implantação dos controles sociais internos
U4
US 7.1
16) Efetividade das demandas à Ouvidoria
U4
US 7.2
Fonte: Elaborado pelo autor
5. Conclusões
Não é só uma questão de mostrar números à sociedade ? as demonstrações previstas pela Lei n. 4.320/64 são imprescindíveis por determinação legal, porém não possibilitam a fiscalização social por serem contas consolidadas e não mostram resultados/metas alcançados, não demonstram a relação de custo-benefício (efetividade social), nem fazem parte de um sistema de medição de desempenho relacionado à estratégia da organização.
As entidades governamentais necessitam evidenciar e tornar de conhecimento público o que foi feito e quanto custou cada ação; bem como a efetividade social alcançada, ou seja, a qualidade da gestão, mostrando resultados conforme o modelo de excelência do serviço público, evidenciando os benefícios criados a curto e longo prazo e o grau de eficiência obtido pelo gestor público no desempenho de suas atividades, entre outras informações que forem consideradas relevantes pela sociedade.
A forma atual de prestação de contas da Administração Pública no Brasil dificulta a percepção da qualidade da gestão e gera ineficiência porque há inexistência do acompanhamento de indicadores de gestão por parte dos gestores e por parte da sociedade.
A proposta de evolução do atual modelo burocrático de prestação de contas que somente comprova a legalidade da aplicação dos recursos e não a eficiência e efetividade da utilização dos mesmos. A prática constante da avaliação da gestão garante a visibilidade (ou transparência da gestão) incentivando melhorias na qualidade da prestação dos serviços devido ao controle social (accountability) das prestações de contas, além de contribuir para aumento de competitividade em todo setor produtivo em âmbito nacional.
Além do que a criação de referenciais comparativos (benchmarking) incentiva uma competição salutar pela melhor prestação dos serviços públicos entre as organizações públicas, visto serem avaliadas pelos mesmos critérios objetivos e alinhado com padrões internacionais de qualidade.
A gestão baseada nos resultados sistematizados dentro das perspectivas dos critérios de excelência Prêmio Nacional da Gestão Pública (PQGF) representa um avanço no processo decisório. Esta comprovação foi feita a partir da análise do questionário quanto à proposta de utilização do sistema de indicadores baseada no modelo de excelência da gestão pública que fornece os subsídios necessários para uma avaliação integrada da gestão pelos gestores e de fundamental importância para possibilitar o controle social mediante a transparência da gestão. Destaca-se a priorização da utilização de indicadores que direcionam ações para o atendimento ao cidadão e a efetividade dos resultados alcançados, evitando, caso contrário, que a qualidade de gestão seja somente no rótulo.
Está aberto o caminho para o desenvolvimento de um conjunto de indicadores do judiciário trabalhista em âmbito nacional que permitam construir referenciais comparativos (benchmarking), favorecendo o controle social e gerencial, inclusive por intermédio do governo eletrônico, sugerindo-se a utilização do quadro referência desenvolvida na dissertação de Ferreira (2007). O sistema Judiciário deve deixar de ser visto como um conjunto de órgãos desvinculados entre si, cada qual realizando a prestação jurisdicional do seu modo e passar a ser visto como realmente um sistema de distribuição de justiça confiável e célere.
Referências
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