A necessária prevenção e combate aos atos de improbidade administrativa

A NECESSÁRIA PREVENÇÃO E COMBATE AOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

 

 

Ana Carolina de Paiva Sá

 

Sumário: Introdução; 1Improbidade Administrativa; 2As medidas preventivas; 3As sanções aplicáveis a improbidade administrativa;  Conclusão; Referências.

 

 

RESUMO

 

O paper apresenta uma análise acerca da improbidade administrativa, abordando a sua definição, bem como as suas causas e conseqüências. Enfatiza a necessidade do fortalecimento da integridade das instituições públicas. Destaca as previsões constantes à Constituição Federal do Brasil e à Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992).  Demonstra as principais medidas prol da prevenção de tal crime. Esclarece que, na ausência de um forte trabalho preventivo, maiores são as práticas e reincidências de improbidade administrativa, tornando necessária a atribuição de medidas punitivas aos seus agentes. Assim, fundamental é o combate a tal ilicitude através das sanções consagradas no ordenamento jurídico brasileiro.  

 

 

PALAVRAS-CHAVE

Administração pública. Improbidade. Prevenção. Punição.

 

 

INTRODUÇÃO

             A improbidade administrativa é um grande malefício que assola a realidade dos órgãos do setor público. Trata-se de uma prática prejudicial à administração pública e, principalmente, ao interesse público.

A preservação da probidade administrativa, ou seja, da predominância da integridade nas relações relativas à atividade administrativa do Estado, é essencial à efetividade e licitude das relações.

Desse modo, os atos condenáveis e ilícitos de agentes públicos, que prejudicam o interesse da população, devem ser fortemente combatidos. Contudo, importante e mais vantajosa é a prevenção de tais atos, pois assim se evita um maior desgaste da máquina pública, no que tange aos prejuízos advindos do ilícito e dos gastos com a instauração de um processo.

Desse modo, apesar de muitas vezes ser necessário o combate à improbidade administrativa a partir da aplicação de penas, imperiosa é a criação de medidas preventivas ao cometimento de tal ilícito, como será demonstrado a seguir.

1 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

            De acordo com a Lei nº 8.429/1992, constitui improbidade administrativa os atos praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta ou indireta de qualquer um dos Poderes dos entes federativos. Cumpre asseverar que agente público é todo aquele que exerce mandato, cargo, emprego ou função em entidades administrativas, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo.

            A Lei supramencionada elenca diversos atos de improbidade administrativa, tais como, o recebimento de vantagem econômica como comissão ou presente de quem tenha interesse na atuação do agente público, a permissão ou facilitação de aquisição de bem em valor superior ao do mercado, a negativa de publicidade aos atos oficiais, a ausência de prestação de contas quando se está obrigado a fazê-la, dentre outros.

Assim, a prática de atos de agentes públicos que desrespeitam e desonram a integridade na administração pública traduzem o que é definido por improbidade administrativa.

Ressalta-se que há uma diferença básica entre improbidade e imoralidade. Aquela tem sentido muito mais amplo e preciso, que abrange não somente os atos desonestos e imorais, mas também e principalmente os atos ilegais.[1]

A improbidade resulta na quebra da confiança depositada no agente público, tornando necessária a tomada de medidas em prol da proteção do setor público.[2] Por vezes, funcionários públicos e até mesmo os demais membros da sociedade civil imaginam que o que é de todos, na verdade, é de ninguém ou pode ser de uma única pessoa, porque a coletividade não perceberá a ausência de um determinado produto.

Tal pensamento é repugnante e merece total represália. Todos os bens públicos, por mais ínfimo que seja o seu valor, é importante para a administração pública. Tais bens não podem privilegiar minorias, salvo em casos admitidos em lei. Todavia, os atos de improbidade são repelidos na legislação brasileira.

Conforme a Lei de Improbidade Administrativa, os atos criminalizados são aqueles que importam enriquecimento ilícito, que causam prejuízo ao erário, bem como os que atentam contra os princípios da administração pública.

Com fulcro na lei supracitada:

“Art. 7º Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enriquecimento ilícito, caberá à autoridade administrativa responsável pelo inquérito representar ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos bens do indiciado. Parágrafo Único. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recairá sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito”.

Assim, percebe-se que tal Lei responsabiliza o agente público pelos atos praticados em prejuízo da administração pública. As sanções são necessárias, dada dificuldade de proteção ao patrimônio público. Afora isso, melhor seria se não fosse necessária tanta fiscalização, controle e punibilidade, no entanto, tendo em vista a realidade do setor público, tais medidas são cada vez mais essenciais em prol da proteção da coisa pública.

 Se os indivíduos primassem pelos padrões morais e se a sociedade civil fosse atuante, a ponto de cobrar uma postura imparcial e correta dos agentes do setor público, pautada na ética, não seria necessária tanta preocupação com a proteção do patrimônio público. Ocorre que a educação no Brasil ainda é bastante precária e os cidadãos têm dificuldade de discernir o público do privado.

Vale ressaltar que a improbidade administrativa é decorrente de um fraco sistema institucional, pautado no clientelismo, patrimonialismo e corporativismo. O primeiro é retrata um sistema de trocas, baseado na miséria, em que se dá assistência em troca de fidelidade, havendo assim, uma relação de submissão. O segundo é concernente à ausência de distinção entre o público e o privado. Trata-se, também, do domínio da elite na administração pública. Já o corporativismo retrata a prevalência dos interesses de um grupo ou setor em detrimento do interesse público.[3]

Outro problema que assola os países, como o Brasil, é o pagamento e recebimento de propina. Tal prática é definida como um meio financeiro de transformar uma relação impessoal em pessoal, objetivando a transferência de renda ilegal, ou apropriação indevida de recursos, ou ainda a garantia de um tratamento diferenciado, o que ocorre na diuturnamente no setor administrativo.

Estes problemas são próprios de países em desenvolvimento, como o Brasil, e tendem a ser minimizados com o aumento da educação e com a atuação dos órgãos de fiscalização e controle.

É forçoso reconhecer que a improbidade administrativa retarda o desenvolvimento não somente do setor administrativo, mas de toda a nação. Logo, como conseqüências, se têm a redução do crescimento social, econômico, cultural, dentre outros.

A improbidade administrativa é uma forma de corrupção.[4] A corrupção é concebida como qualquer forma de uso arbitrário do poder, por um agente público. Na concepção econômica, a corrupção pode ser vislumbrada em qualquer tipo de apropriação indébita do domínio público, por se tratar de algo ilegal. Em regra, ocorre por meio de fraudes no domínio público. Desse modo, fundamental é a elaboração e fomento aos consensos normativos que traduzem valores supremos da moral política, o que garante a legitimidade do sistema administrativo.

 

2 AS MEDIDAS PREVENTIVAS

 

            A melhor maneira de combater a improbidade administrativa é através da criação de medidas em prol da prevenção de tal prática. Ademais, a probidade do setor público depende, também, da conscientização de seus agentes acerca da ilicitude de determinadas condutas, previstas na legislação.

            Como importante medida preventiva tem-se a criação, fortalecimento e manutenção das normas concernentes à conduta dos agentes públicos, em prol do correto desenvolvimento de suas funções. É fundamental que os próprios agentes reprimam atos ilegais, como qualquer cidadão que prima pela ética nas relações que envolvem o que é de interesse público.

            Outra forma de prevenir a improbidade administrativa é o fomento aos órgãos de controle, sendo que estes devem ter como principal objetivo a criação de mecanismos modernos e adequados para o impedimento de tal ato ilícito, de modo a evitar qualquer prejuízo à máquina pública. Ademais, tais órgãos também devem ter tecnologia e mecanismos bastantes para detectar o desrespeito à probidade. Por vezes, pode ser de grande valia o sistema de atribuição de benefícios a quem denunciar as práticas de improbidade, de modo que esta constante fiscalização, realizada pelos próprios agentes públicos ou por outros indivíduos, tende a representar uma forte medida preventiva.

            A viabilização e fortalecimento de mecanismos que propiciam a participação de toda a sociedade civil também são de suma importância para a prevenção dos atos de improbidade administrativa. Destaca-se o papel das organizações não-governamentais, posto que se presume que estas são politicamente organizadas, ao contrário da sociedade civil brasileira.

A organização dos cidadãos em prol da prevenção a tal prática delituosa é fundamental e de interesse público, portanto, nesse processo, é extremamente importante o papel da mídia, pois sabe-se que esta, na modernidade, configura um Poder de ampla magnitude, capaz de influenciar pessoas inclusive para bons hábitos como o necessário exercício da cidadania.

            A prática da improbidade administrativa, que é um ato corrupto, não deve ser entendida como cultural. Se a corrupção fosse cultural, não seria considerada ilegal em todo o mundo.

            Fiscalização e responsabilização são os requisitos chaves no combate à improbidade.[5] O fortalecimento de tais requisitos gera maior credibilidade econômica, ética, bem como propiciam o desenvolvimento da nação. 

            A prevenção é a melhor forma de combate à improbidade administrativa. É fundamental que a sociedade civil, os governantes, a imprensa, enfim, todos se empenhem na prevenção, investigação e controle de tal prática corrupta.

3 AS SANÇÕES APLICÁVEIS A IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Tratando neste tópico das sanções aplicáveis a improbidade administrativa, percebe-se, através do artigo 37, §4º da Carta Política de 1988, que o legislador preocupou-se em punir os atos de improbidade administrativa, que importarão na suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Os artigos 9º, 10º e 11º da Lei 8.429/92 contemplam o elenco de atos que configuram a improbidade administrativa. O artigo 9º traz a improbidade administrativa por enriquecimento ilícito, que abrange as hipóteses mais evidentes e reprováveis de improbidade administrativa, atinente a atos orientados a produzir acréscimo patrimonial no patrimônio do agente ou de um terceiro.[6]

A improbidade administrativa por prejuízo ao erário (art. 10º, Lei 8.429/92) é o grupo daqueles que causam lesão ao erário em virtude de ação ou omissão. A infração aqui cometida envolve um elemento material do resultado, sem o qual não há ilicitude. Trata-se da lesão ao erário. Por último, a improbidade administrativa por atentado contra os princípios fundamentais é consumada por uma ação ou omissão que viola os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições. Ou seja, é indispensável a configuração da improbidade mais desonestidade, parcialidade, ilegalidade ou deslealdade.  Dito de outro modo, a ofensa à honestidade, à imparcialidade, à legalidade ou à lealdade somente adquirem relevância para efeito do art. 11 quando se evidenciarem como um meio de realização de objetivos ímprobos. [7]

Ao passo que o art. 37, § 4º, da Constituição Federal, traz algumas sanções a serem a plicadas, como já especificadas, temos através do legislador ordinário, algumas outras sanções aplicáveis cumulativamente a estas penalidades que são: a perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, multa civil. Assim sendo, para melhor especificarmos estas sanções trazidas pela Lei 8.429/92, é importante descrever em ordem decrescente de gravidade, o enunciado do dispositivo legal em tela, que nos trás:

Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações:

 

I- Na hipótese do artigo 9, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de 8 (oito) a 10 (dez) anos, pagamento de multa civil de até 03 (três) vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar  com o Poder Público ou receber os benefício ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 10 (dez) anos;

II- Na hipótese do artigo 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de 05 (cinco) a 08 (oito) anos, pagamento de multa civil de até 02 (duas) vezes o valor do dano e contratar com o Poder Público ou receber benefício ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 05 (cinco) anos;

III- Na hipótese do artigo 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de 03 (três) a 05 (cinco) anos, pagamento de multa civil de até 100 (cem) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 03 (três) anos.

Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta Lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como proveito patrimonial obtido pelo agente.

 

Neste diapasão, alguns doutrinadores entendem que o §4º, do art. 37 da CF/88 é taxativo, pois trata as penalidades impostas com a Lei 8.429/92 de maneira inconstitucional. Ocorre que, conquanto esteja previsto na Constituição Federal a possibilidade de se punir penalmente com as sanções ali previstas, os atos de improbidade previstos na lei ordinária estende-se as sanções mínimas a serem aplicadas, não impedindo outras formas de punição, desde que não atentem contra os preceitos constitucionais previstos. Dessa forma, nada impede que presente o rol imposto pela Carta Magna, acresça sanções de cunho civil.

No âmbito civil, a conseqüência da sanção prevista no art. 12, I da Lei 8.429/92 consiste na condenação do sujeito, bem como daqueles que se beneficiaram da improbidade, ao ressarcimento das perdas e danos. A todo ato de improbidade administrativa deve ser imposta uma multa civil, sendo que esta deverá ser aplicada independentemente de qualquer outra sanção adotada, inclusive ressarcimento integral dos danos causados.

 

No plano penal, é previsto a perda do cargo ou função pública, a suspensão dos direitos políticos, a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios. É justo e certo que aos praticantes de atos de improbidade administrativa que, de certo modo, lesaram a própria coletividade, não possa continuar em suas respectivas funções públicas. Tal sanção deverá ser aplicada conjuntamente com a suspensão dos direitos políticos.

Com relação à discussão quanto à possibilidade de aplicação cumulativa das penas previstas no art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa, Maria Sylvia Zanella Pietro demonstra com clareza que:

O ato de improbidade afeta, em grande parte, o patrimônio público econômico-financeiro; afeta o patrimônio moral; afeta o interesse de toda a coletividade em que a honestidade e a moralidade prevaleçam no trato da coisa pública; afeta a disciplina interna da Administração Pública. Ora, se valores de natureza diversa são atingidos, é perfeitamente aceitável que algumas ou todas as penalidades sejam aplicadas concomitantemente. O sujeito ativo da improbidade administrativa poderá ser atingido em diferentes direitos: o de propriedade, pela perda dos bens ou valores ilicitamente acrescidos ao seu patrimônio e pela obrigação de reparar os prejuízos causados; o de exercer os direitos políticos, que de certa forma engloba o de exercer função pública.[8]

 

Na mesma esteira, a Lei 12.120/09, que deu nova redação ao art. 12 da lei de improbidade, tornou expressa a possibilidade de que as sanções previstas em tal dispositivo sejam aplicadas isolada ou cumulativamente.

CONCLUSÃO

            Partindo do reconhecimento do alto incide de violação à probidade administrativa, não restam dúvidas acerca das medidas necessárias em favor da mudança deste quadro fático. O Brasil, para se tornar um país desenvolvido, precisa fortalecer a efetividade e o caráter impessoal das decisões oriundas da administração pública.

            Em razão das freqüentes práticas de improbidade, necessária é a criação e fomento às medidas preventivas. É importante que todos os cidadãos se emprenhem nesse processo, inclusive as pessoas jurídicas, a imprensa, as ONGs e os políticos, como representantes do povo, pois a preservação da moralidade no setor público é condição sine qua non ao desenvolvimento do país.

            Percebe-se que a legislação brasileira é bastante rica no que concerne ao estabelecimento de sanções aos atos de improbidade administrativa. Entretanto, as denúncias são mínimas e as alegações de tais atos ainda são carentes de provas. Destarte, devem ser colocadas em prática todas as garantias previstas em lei, em prol do progresso do setor público.

            Decerto, a prevenção é a melhor forma de combate a tal ato ilícito. No entanto, partindo de tal prática delituosa, imperiosa é aplicação das punições cabíveis, pois a criminalização de tais atos é necessária e importante para a proteção do patrimônio público e estímulo à integridade, retidão e honestidade dos agentes públicos.

 

REFERÊNCIAS

CUNHA JUNIOR, Dirley da. Curso de direito administrativo. 7ed. Salvador: Juspodivm, 2008.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 16ed. São Paulo: Atlas, 2003.

FILGUEIRAS, Fernando. Corrupção, democracia e legitimidade. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2008.

JUSTEN, Marçal Filho. Curso de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2006.

PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23. ed. São Paulo: Atlas, 2010.

SARMENTO, George. Improbidade administrativa. Porto Alegre: Síntese, 2002.

SILVA, Marcos Fernandes Gonçalves da. A economia política da corrupção no Brasil. São Paulo: Editora SENAC, 2001.