A IMPORTÂNCIA DA PRODUTIVIDADE SOCIAL DO IMÓVEL RURAL FRENTE O ''APARENTE'' CONFLITO DE NORMAS CONSTITUCIONAIS: UMA ANÁLISE DOS ARTS. 185 E 186 DA CF/88.

1 INTRODUÇÃO

A concepção da função social rural é a responsável pela disseminação das idéias de reforma agrária em todo o mundo, principalmente no Brasil. O regime jurídico da propriedade agrária encontra-se na Constituição Federal de 1988, integrando, neste mesmo texto, a função social do imóvel rural.

A discussão acerca dos aspectos econômicos da produtividade rural, consoante dispõe o art. 185 da Constituição Federal, no qual impede a desapropriação da propriedade produtiva mesmo que esta não atenda aos requisitos da função social do art. 186 (aproveitamento racional e adequado do solo; utilização adequada dos recursos naturais e preservação do meio ambiente; observância das normas que regulam as relações de trabalho e exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores) é o objeto do presente trabalho, pois visa-se com tal estudo coibir, através da hermenêutica jurídica, as deformações de ordem constitucional entre as normas aqui demonstradas, compatibilizando assim a disciplina da propriedade produtiva com a da função social.

Enfatiza-se a importância da produtividade social como pressuposto para a resolução desse conflito, contribuição incontestável para a amenização da desigualdade social existente no meio rural.

Com o tema "A importância da produtividade social do imóvel rural frente o 'aparente' conflito de normas constitucionais: uma análise dos arts. 185 e 186 da CF/88" pretende-se realizar uma crítica reflexão em torno da função social, onde ainda ocorre o descumprimento deste princípio constitucional em diversos imóveis rurais brasileiros. Isto mostra uma afronta à legislação, necessitando do Poder Público maior eficácia e menos omissão.

Para atingir os resultados esperados, iniciar-se-á um estudo sobre o conceito de propriedade e sua evolução histórica. Após será analisado a função social da propriedade rural de acordo com a Constituição Federal de 1988. Mister esclarecer também o que é o instituto da desapropriação e quando esta será realizada para fins de Reforma Agrária. Far-se-á uma análise do "aparente" conflito de normas existente no texto constitucional, quais sejam, os arts. 185, II e 186 da Carta Maior e a importância da produtividade social rural, ou seja, trazendo a visão do conceito de propriedade produtiva fundada em todos os princípios da função social, sob pena de inviabilizar o ordenamento jurídico-constitucional concernente à Reforma Agrária. Ressalte-se que todo o conteúdo permeará não só a própria Constituição como também legislações infraconstitucionais que tratam do assunto, dentre os quais o Estatuto da Terra (nº 4.504/64), Lei da Reforma Agrária (nº 8629/93) e outros. Por fim, será trazido posicionamentos dos Tribunais Superiores acerca do tema.

O artigo lançará um olhar crítico sobre o tema, pelo qual é inadmissível que princípios constitucionais não estejam sendo cumpridos, havendo pouca mobilização por parte do Poder Público para torná-los efetivos. No meio rural, é notório que não só medidas políticas se faz necessárias como também medidas judiciais para garantir a implementação total da Reforma Agrária em nosso país.

2 CONCEITO DE PROPRIEDADE ATRAVÉS DA SUA EVOLUÇÃO HISTÓRICA

Desde os primórdios da história do homem, a satisfação da necessidade humana sempre se deu por intermédio da apropriação de bens. Inicialmente, através de bens de consumo imediato e com o tempo, o domínio de coisas imóveis. A ideia de propriedade sempre existiu em nosso meio, tornando-se relevante compreender a sua evolução para chegar ao conceito hoje utilizado em quase todos os sistemas jurídicos atuais.

Nas sociedades primitivas, o solo pertencia a toda uma coletividade. Por serem nômades, não se vinculavam à terra.Deslocavam-se com a escassez dos recursos. Não havia uma concepção de utilização privativa da terra, mas sim coletiva.

Em Roma e nas cidades gregas da Antigüidade, a propriedade privada era vinculada aos bens de família. Naquela época, a propriedade bem como a organização familiar e a religião doméstica eram tidas como uma composição da instituição social do Estado.

Na Idade Média, a propriedade assentava-se no feudo e nas relações de vassalagem. Essas relações tinham como característica o poder absoluto e político do senhor feudal. Como consequência, a organização Estatal desapareceu e o ocidente europeu sofreu com o fracionamento de terras, dificultando a prática econômica da propriedade. A Igreja Católica se tornou a maior expressão política e social do período medieval.

O marco do formato clássico do direito de propriedade surgiu nos séculos XVIII e XIX, período da ideologia liberal e consagração dos ideais iluministas e jusnaturalistas. Foi após a Revolução Francesa, em 1789, que o conceito de propriedade teve grandes modificações em seu contexto social, político e jurídico, exaltando as liberdades individuais e a intervenção mínima do Estado. Cristiano Chaves e Nelson Rosenvald[1], em seus estudos, fundamenta bem esta questão:

Defere-se ao homem razão e liberdade, sendo concebida uma sociedade composta por indivíduos isolados, portadores de direitos subjetivos invioláveis pelo Estado. Todos poderiam perseguir seus interesses e realizar seus ideais em um espaço de liberdade e igualdade formal, na qual os sujeitos abstratos não mais seriam qualificados por privilégios ou títulos nobilárquicos, a par de suas diferenças sociais. Valoriza-se a autonomia privada, pois o acesso à terra independe da coerção de um senhor, ligando-se agora a vontade individual. A propriedade será alcançada segundo a capacidade e esforço de cada um e, na forma da Declaração dos Direitos e do Cidadão de 1789, terá a garantia da exclusividade dos poderes de seu titular, como asilo inviolável e sagrado do indivíduo.

Esta filosofia individualista foi fundamental para o desenvolvimento do capitalismo. E é neste contexto que o conceito de propriedade surge como aquele que pertence única e exclusivamente ao seu proprietário.

Porém, com o tempo, essa postura absolutista se converteu em instrumento de exclusão social. Mesmo antes de qualquer noção de função social, a partir do final do século XIX, surgiram as primeiras negações ao absolutismo do direito de propriedade. Marx e Engels[2], através do "Manifesto Comunista", de 1848, abolem totalmente o conceito de propriedade privada:

A revolução francesa, por exemplo, aboliu a propriedade feudal em proveito da propriedade burguesa. O que caracteriza o comunismo não é a abolição da propriedade em geral, mas a abolição da propriedade burguesa. Ora, a propriedade privada atual, a propriedade burguesa, é a última e mais perfeita expressão do modo de produção e de apropriação baseado nos antagonismos de classe, na exploração de uns pelos outros [...].

Censuram-nos, a nós comunistas, o querer abolir a propriedade pessoalmente adquirida, fruto do trabalho do indivíduo, propriedade que se declara ser a base de toda a liberdade, de toda independência individual.

Com este manifesto, tornaram-se os precursores da idéia da função social, negando o conceito até então vigente de propriedade. Pensou-se, pela primeira vez na história, em direito do proprietário limitado a uma missão social.

Essa evolução do conceito teve como"ápice" histórico a Constituição de Weimar, da Alemanha, de 1919. Ela influenciou a organização política e jurídica da contemporaneidade, nascendo no cenário europeu, o Estado Social do Direito.

Importante a explicação de Fábio Konder Comparato[3]:

A estrutura da Constituição de Weimar é claramente dualista: a primeira parte tem por objeto a organização do Estado, enquanto a segunda parte apresenta a declaração dos direitos e deveres fundamentais, acrescentando às clássicas liberdades individuais os novos direitos de conteúdo social [...].

Essa estrutura dualista não teria minimamente chocado os juristas de formação conservadora, caso a segunda parte da Constituição de Weimar se tivesse limitado à clássica declaração de direitos e garantias individuais.

A Constituição Alemã rompeu com o modelo individualista até então "disseminada" pela Revolução Francesa, trazendo um forte sentido social àquele texto normativo. Segundo o art. 153, da Carta Política de Weimar[4], "a propriedade obriga e seu uso e exercício devem ao mesmo tempo representar uma função no interesse social."

Note-se que a propriedade não é mais vista somente como o direito de usar, gozar e dispor da coisa. É dada a ela uma destinação social. E essa evolução da propriedade é importante para a compreensão do estudo em tela, pois o seu conceito atual não pode ser desvencilhado da idéia de função social. Importante os dizeres do Ilustre professor José Afonso da Silva[5]:

O direito de propriedade fora, com efeito, concebido como uma relação entre uma pessoa e uma coisa, de caráter absoluto, natural e imprescritível. Verificou-se mais tarde o absurdo dessa teoria, porque entre uma pessoa e uma coisa não pode haver relação jurídica, que só se opera entre pessoas.

[...]

Demais, o caráter absoluto do direito da propriedade, na concepção da declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 (segundo a qual seu exercício não estaria limitado senão na medida em que ficasse assegurado aos demais indivíduos o exercício de seus direitos), foi sendo superado pela evolução, desde a aplicação da teoria do abuso do direito, do sistema de limitações negativas e depois também de imposições positivas, deveres e ônus, até chegar-se à concepção da propriedade como função social, e ainda à concepção da propriedade socialista, hoje em crise.

Atualmente no Brasil, o regime jurídico da propriedade tem seu fundamento na Constituição Federal de 1988, em seu art. 5º, XXII e XXIII, onde diz: é garantido o direito a propriedade e a propriedade atenderá a sua função social.

O Direito positivo pátrio também assegura ao proprietário a faculdade de usar, gozar e dispor de seus bens, conforme preconiza o art. 1228 do Código Civil de 2002[6]. Porém, não podemos desprender ao sentido hoje vigente de que só se garante a propriedade se esta atender a sua função social, entendimento consubstanciado no mesmo artigo, em seu §1º.

É necessário conciliar o direito individual garantido ao indivíduo e o interesse da sociedade como um todo, entendimento imprescindível principalmente no que se refere a propriedade rural.

3 BREVE HISTÓRICO DA PROPRIEDADE RURAL NO BRASIL.

A história da propriedade rural no Brasil inicia-se no Tratado de Tordesilhas, em 1494, onde as duas maiores potências da época (Portugal e Espanha) acordaram que as terras descobertas passariam ao domínio de quem as descobrissem. Esse documento tem grande importância jurídica na formação do sistema fundiário brasileiro, pois o direito de propriedade decorrera desse tratado.

Sendo o Brasil descoberto por Portugal, a Coroa Portuguesa cuidou de ocupar a nova terra através de doações para agilizar o processo de colonização. E foi com o regime sesmarial que tentou-se ocupar o território nacional. O beneficiário da concessão era obrigado a colonizar a terra, ter ali a sua morada habitual e pagar tributos exigidos da época.

Essas concessões eram feitas a pessoas que não reuniam condições mínimas para explorar a terra, acabando por descumprir as obrigações ali assumidas, restringido-se apenas ao pagamento de impostos. O regime sesmarial acabou sendo extinto em 1822, deixando um legado maléfico de latifundização de terras em nosso país.

Mesmo necessitando de uma lei que regulamentasse essa desorganização fundiária, foi demasiadamente longo o período em que o Brasil ficou sem respaldo jurídico que disciplinasse o regime agrarista. Só em 1850, com a Lei nº 601 (Lei das Terras), houve o primeiro texto legislativo a respeito do tema agrário brasileiro. Nesse interim anárquico, o território brasileiro sofreu uma ocupação desenfreada, contribuindo para a má distribuição de terras até hoje existente.

Eventos mais significativos vieram acontecer após a Proclamação da República, em 1889. A primeira Constituição Republicana, de 1891, trouxe em seu texto o instituto de terras devolutas, ficando reservadas a União as áreas destinadas à defesa de fronteiras, fortificações, construções militares, estradas de ferro e terrenos da marinha.

Em 1912, o Brasil conheceu seu primeiro projeto de Código Rural. Entretanto, só com a Constituição de 1934 consolidou-se ideais agraristas em nossa Legislação, conhecidas como "normas fundamentais de Direito Rural". A partir daí, houve várias edições de leis extravagantes disciplinando diferentes relações referentes ao campo.

A Constituição de 1946 pode ser considerada a mais importante em termos de avanços significativos, pois, além de manter todas as normas agrárias já existentes, ampliou o seu conteúdo, criando o instituto da desapropriação por interesse social, sendo adaptada posteriormente para fins de Reforma Agrária. Já a emenda constitucional n°10, de 1964, conferiu às normas agrárias competência exclusiva da União.

Neste mesmo ano, foi promulgada o Estatuto da Terra, importante marco legislativo consubstanciado na Lei nº 4.504/64, até hoje vigente em nossa legislação.

E é nesse Estatuto da Terra que encontra-se a definição de propriedade rural, chamado para efeitos de lei, de imóvel rural, fazendo-o nos seguintes termos:

Art. 4° Para os efeitos desta lei, definem-se:

I – Imóvel rural, o prédio rústico, de área contínua, qualquer que seja a sua localização, que se destine a exploração extrativa agrícola, pecuária ou agroindustrial, quer através de planos públicos de valorização, quer através da iniciativa privada.

A função social da propriedade apareceu, literalmente, pela primeira vez na história constitucional brasileira em 1967, como um dos princípios de ordem econômica e social, o mesmo ocorrendo com a Carta Política de 1969.

A atual Constituição Federal, promulgada em 1988, não trouxe conceito de propriedade rural, valendo-se ainda ao Estatuto da Terra a referida conceituação. Mas é importante frisar que com a Carta de 88, as normas de política agrária ganharam nova dimensão, recebendo capítulo específico para tratar tal assunto. Entre os artigos 184 a 191 encontram-se as normas superiores de política agrícola, fundiária e reforma agrária do país, servindo como "fonte" de orientação para a aplicabilidade das leis infraconstitucionais que tratam de assuntos agrários, como por exemplo, a lei n° 8.174/91, que dispõe sobre política agrícola e a lei nº 8.629/93, que regulamenta os dispositivos constitucionais relativos à Reforma Agrária.

Importante os dizeres de Gustavo Tepedino (apud OLIVEIRA, 2005)[7], em seus estudos sobre o tema, afirmando que "a Constituição brasileira de 1988 introduziu profundas transformações na disciplina da propriedade, no âmbito de uma ampla reforma de ordem econômica e social, de tendência nitidamente intervencionista e solidarista."

Como foi demonstrado, mesmo o país tendo um histórico totalmente agrário, de economia agrária, o conceito de propriedade rural e suas premissas percorreu um longo caminho, até chegar ao advento da "Lei de Terras", ou como é mais conhecida, o Estatuto da Terra. Isso se deve a concepção de propriedade individualista, sem intervenção Estatal como explanada alhures, o que dificultou a concepção de propriedade atrelada a uma missão social.

Entretanto, hoje, com a Constituição de 1988 ora em vigor, não é possível pensar em propriedade sem função social. Se assim fosse, estaríamos negando o próprio conceito de propriedade. Principalmente o imóvel rural, que encontra-se no Ramo do Direito Agrário e está diretamente ligado às atividades de exploração rural e agrícola, base da justiça social, por depender da terra o sustento de todos os seres humanos.

4 FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE RURAL

Como já demonstrado em capítulo anterior, foi com a promulgação da Constituição de Weimar, em 1919 que o princípio da função social da propriedade apareceu inserido em um texto normativo. No Brasil, a função social da propriedade passou a ser considerada princípio de ordem econômica e social com a Constituição de 1967.

Entretanto, só com a Carta Magna de 1988, marco da inauguração do Estado Democrático de Direito, houve a real positivação da função social da propriedade rural, relativizando-a com o próprio direito individual da propriedade:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito a vida, a liberdade, a igualdade, a segurança e a propriedade, nos termos seguintes:

[...]

XXIII – a propriedade atenderá a sua função social

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios

[...]

III – função social da propriedade.

O Estatuto da Terra, em seu art. 2º, já tinha se preocupado em conceituar a função social da propriedade, entretanto, a Carta Magna de 1988, além de abrigar o referido princípio em norma constitucional, também dispõe sobre a função social em capitulo específico à política agrária, mantendo o conteúdo substancial do Estatuto, adicionando a preocupação com o meio ambiente:

Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

I – aproveitamento racional e adequado;

II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

Importante entender o que é função social da propriedade. Segundo Cristiane Derani (apud BARROS; OLIVEIRA, 2007) [8] compreende-se da seguinte maneira:

[...] da mesma forma que é conferido um direito subjetivo para o proprietário reclamar a garantia da relação de propriedade, é atribuído ao Estado e à coletividade o direito subjetivo público para exigir do sujeito proprietário a realização de determinadas ações, a fim de que a relação de propriedade mantenha sua validade no mundo jurídico.

José Afonso da Silva[9] leciona que "a função social da propriedade não se confunde com os sistemas de limitação da propriedade. Estes dizem respeito ao exercício do direito ao proprietário; àquela, à estrutura do direito mesmo, à propriedade."

Nos dizeres de Cristiano Chaves e Nelson Rosenvald[10]:

A propriedade rural que se centra na terra como bem de produção, deve desempenhar função social com maior rigor que outros bens. O principal dispositivo sobre a matéria é o art. 186, que, praticamente repetindo o texto do art. 2° do Estatuto da Terra, disciplina as condições concomitantes para o cumprimento da função social rural.

A exigência do cumprimento da função social da propriedade rural requer o atendimento de cinco requisitos simultâneos, todos trazidos no art. 186 da Constituição Federal, conforme já exposto texto acima. São eles: aproveitamento racional e adequado do solo; preservação adequada dos recursos naturais disponíveis; preservação do meio ambiente; observância das disposições que regulam as relações de trabalho e a exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e trabalhadores.

Percebe-se que o texto constitucional consagrou o direito a propriedade, desde que este atenda ao principio da função social.

O caráter absoluto do direito de propriedade foi relativizado em face das exigências do cumprimento de sua função, que no caso da propriedade rural, é necessário o atendimento dos requisitos elencados no art.186.

Após tais explanações, a função social da propriedade rural nada mais é do que uma função/obrigação constitucional que tem por fim instituir regras sobre a política agrária e reforma agrária, a fim de promover crescimento econômico e social do país, assegurando a todos dignidade e justiça social.

5 DESAPROPRIAÇÃO

José Afonso da Silva[11] define bem o conceito de desapropriação:

É limitação que afeta o caráter perpétuo da propriedade, porque é meio pelo qual o Poder Público determina a transferência compulsória da propriedade particular, especialmente para o seu patrimônio ou de seus delegados, o que só pode verificar-se por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvadas os casos previstos nesta Constituição (art. 5º, XXIV), que são as desapropriações-sanção por não estar a propriedade urbana ou rural cumprindo sua função social, quando, então, a indenização se fará mediante título da dívida pública ou da dívida agrária (arts. 182 e 184).

De acordo com Celso Antônio Bandeira de Melo[12], em seu livro Direito Administrativo, existem dois tipos de desapropriação:

Há, pois, dois tipos de desapropriação no Direito brasileiro. Em um deles a indenização é prévia, justa e em dinheiro, conforme tradição de nosso Direito. Está previsto no art. 5º, XXIV da Constituição como sendo o regime indenizatório corrente, normal. O outro é o que se efetua através de pagamentos em títulos especiais da dívida pública resgatáveis em parcelas anuais e sucessivas. A indenização também deve ser justa, mas já se vê que não é prévia, ainda que a Constituição assim a qualifique.

Os requisitos ou condições que autorizam a desapropriação estão previstos no art. 5º, XXIV da Constituição Federal, quais sejam: necessidade ou utilidade pública, ou interesse social, com pagamento de indenização prévia, justa e em dinheiro, no caso da desapropriação comum; e em títulos especiais de dívida pública, quando se tratar de desapropriação para política urbana ou para Reforma Agrária, nos termos dos arts. 182 e 184 da mesma Carta Política.

Os fundamentos infraconstitucionais da desapropriação estão no decreto-lei 3.365/41, na lei 4.132/62 e decreto-lei 1.075/70. O primeiro trata especialmente da desapropriação de utilidade e necessidade pública; o segundo por interesse social e o terceiro dispõe sobre a imissão de posse initio litis.

Celso Antônio Bandeira de Melo[13] também explicita quais as hipóteses de desapropriação utilizando-se as normas infraconstitucionais concernentes:

Os casos de necessidade e utilidade pública capitulados no art. 590, §§1º e 2º, do Código Civil de 1916 – e que, aliás, não têm correspondentes no novo Código Civil, isto é, na Lei 10.406, de 10.01.2002 – foram absorvidos todos, sob a designação de utilidade pública, pelo art. 5º do Decreto-lei 3.365.

De acordo com ele, são hipóteses de desapropriação por utilidade pública, entre outras: a segurança nacional; a salubridade pública; a assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas de saúde; a exploração ou conservação de serviços públicos; a abertura, conservação ou melhoramento de vias ou logradouros públicos; a reedição ou divulgação de obras ou invento de natureza científica, artística ou literária; a preservação e conservação de monumentos históricos e artísticos etc.

São hipóteses de desapropriação por interesse social, consoante dispõe o art. 2° da Lei 4.132, entre outras: o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondência com as necessidades de habitação, trabalho e consumo dos centros de população a que deve servir ou possa suprir por seu destino econômico; o estabelecimento e a manutenção de colônias ou cooperativas de povoamento e trabalho agrícola, a construção de casas populares, a proteção do solo e a proteção de cursos e mananciais de água e de reservas florestais.

Conforme explicação de Edilson Pereira Nobre Júnior[14], a diferença básica entre a desapropriação por interesse social da defluente de necessidade ou utilidade pública é que, na primeira, proporciona-se o acesso à propriedade privada a pessoas que lhes garantam o aproveitamento racional, enquanto que nas últimas, a expropriação é feita para a consecução de obra ou serviço público.

Há dois casos de desapropriação por interesse social decorrentes de descumprimento da função social da propriedade. Uma de política urbana e outra de política agrária. A desapropriação de política urbana encontra-se estatuída no art. 182 da Lei Magna, especialmente no §4º, III. Incide sobre imóveis urbanos inclusos no plano diretor do município que não estejam cumprindo a sua função social. Já a desapropriação de política agrária é aquela realizada com o fito de promover a Reforma Agrária, nos termos do art. 184 e atendidas as disposições dos arts. 185 e 186 da Constituição Federal.

Para fins específicos deste artigo, trataremos da desapropriação para fins de Reforma Agrária.

5.1 DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE SOCIAL PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA.

O instituto jurídico da desapropriação, no contexto da legislação agrária, é de uma importância incontestável, na medida em que é meio para a efetivação da almejada reforma agrária em nosso país. Entretanto, faz-se, antes do estudo específico, conceituarmos reforma agrária.

Etimologicamente, reforma advém de reformare, que significa dar nova forma, refazer, corrigir, transformar. Logo, não é exagero afirmar, como bem assevera Benedito Ferreira Marques[15], que o Direito Agrário tem um compromisso com a transformação, ou seja, com a reformulação da estrutura atual fundiária brasileira.

O legislador brasileiro definiu Reforma Agrária no Estatuto da Terra, assim transcrita:

Art. 1º Esta lei regula os direitos e obrigações concernentes aos bens imóveis rurais, para os fins de execução da Reforma Agrária e promoção da Política Agrícola.

§1º Considera-se Reforma Agrária o conjunto de medidas que visem a promover melhor distribuição da terra, mediante modificações no regime de sua posse e uso, a fim de atender aos princípios de justiça social e ao aumento de produtividade.

Alexandre de Morais[16], em seu livro de Direito Constitucional, conceitua Reforma Agrária "como o conjunto de notas e planejamentos estatais mediante intervenção do Estado na economia agrícola com a finalidade de promover a repartição da propriedade e renda fundiária."

A característica básica da Reforma Agrária é a promoção da justiça social e produtividade agrícola, baseando-se no princípio da função social da propriedade. Logo, o principal instrumento para a sua realização decorre da desapropriação agrária, consoante preceito constitucional.

Essa modalidade de desapropriação está prevista no art. 184 da Constituição Federal:

Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo a sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.

Esse procedimento expropriatório para fins de reforma agrária não deve ser entendido como restrição ao domínio privado e sim como consequência daquele que não atendeu aos requisitos constantes do princípio da função social. De acordo com Cristiano Chaves e Nelson Rosenvald[17], "a função social não limita, porém delimita e modela a propriedade, pois insere limites internos e positivos a ela." Para este autor, o limite interno é a garantia do exercício do direito de propriedade em perfeita consonância com o princípio da função social. E o limite positivo está no direcionamento econômico (produtividade) do imóvel rural.

Em conformidade com o art. 184 da Constituição Federal, é de competência privativa da União desapropriar por interesse social para fins de Reforma Agrária a propriedade que não esteja cumprindo a sua função social. Propiciando melhor eficiência desta atividade, o Sr. Exmo. Presidente da República, no uso das suas atribuições, conferiu poder às entidades estaduais representativas de trabalhadores rurais e agricultores para indicar ao INCRA (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária, autarquia federal vinculada ao Ministério da Agricultura), áreas suscetíveis de desapropriação. O INCRA é o responsável pelo levantamento preliminar da inspeção do imóvel objeto da expropriação, do qual surgirá o decreto expropriatório. A aludida vistoria, por meio de prévia notificação do desapropriando, tem como fim assegurar este a invocar a qualidade de produtividade do seu imóvel rural ou outro óbice à expropriação.

Caso venha a ter a sua propriedade desapropriada, a indenização devida ao expropriado há de ser justa e prévia, conforme teor do art. 184 transcrito acima. Esta indenização será feita mediante títulos de dívida agrária, com cláusula de preservação real, resgatáveis até 20 anos. As benfeitorias úteis e necessárias serão pagas em dinheiro.

Ressalte-se que a lei excepciona a desapropriação da pequena e média propriedade rural, desde que seu proprietário não possua outra. Do mesmo modo, a propriedade produtiva não estará sujeita a desapropriação, consoante dispõe o art. 185 da Constituição Federal.

Não se resolvendo a desapropriação no terreno amigável, abre-se o conflito, cujo desfecho se dará via procedimento judicial. É a ação de desapropriação agrária. A lei Complementar nº 76/93, dispõe sobre o procedimento contraditório especial, de rito sumário, alterada posteriormente pela Lei Complementar nº 88/96. A finalidade dessa lei é dar maior celeridade ao processo.

As normas de Reforma Agrária que regulamentam os dispositivos constitucionais encontram-se na lei 8.629/93. Esta lei objetiva precisão aos conceitos trazidos na Constituição Federal.

Após tais explanação, conclui-se que, ao obter um capítulo específico que trate de Reforma Agrária e Política Agrícola na Constituição, busca o legislador pátrio um meio para a solução da questão fundiária de nosso país, demonstrando o seu compromisso em sua realização. Imóveis rurais que não cumprirem a sua função social deverão ser objetos de desapropriação para fins de interesse social. Para isso, já há leis. Necessita-se agora de maior vontade política e intensa efetividade jurídica, favorecendo assim a democratização de terras no Brasil.

5.2 O "APARENTE" CONFLITO DE NORMAS.

Conforme já mencionado neste trabalho, de acordo com o art. 184 da Constituição Federal, compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social.

O artigo 186 desta mesma Carta Política preleciona:

Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

I – aproveitamento racional e adequado;

II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

Não cumprida a função social do imóvel rural, este será suscetível de desapropriação. Entretanto, deverão ser atendidos os requisitos de forma simultânea ou o descumprimento de apenas um deles já ensejaria a desapropriação? Pela simples leitura do artigo, a função social só será atendida de forma simultânea, não podendo haver qualquer outro tipo de entendimento, restando evidenciado a necessidade do cumprimento de todos os requisitos para fazer jus ao atendimento funcional da propriedade.

O STF já se posicionou em questão relacionada ao descumprimento unicamente de um requisito da função social. Importante a transcrição do julgado:

"A própria Constituição da República, ao impor ao poder público o dever de fazer respeitar a integridade do patrimônio ambiental, não o inibe, quando necessária a intervenção estatal na esfera dominial privada, de promover a desapropriação de imóveis rurais para fins de reforma agrária, especialmente porque um dos instrumentos de realização da função social da propriedade consiste, precisamente, na submissão do domínio à necessidade de o seu titular utilizar adequadamente os recursos naturais disponíveis e de fazer preservar o equilíbrio do meio ambiente (CF, art. 186, II), sob pena de, em descumprindo esses encargos, expor-se a desapropriação-sanção a que se refere o art. 184 da Lei Fundamental." (MS 22.164, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 30-10-95, DJ de 17-11-95).

No caso em tela, a Suprema Corte exige o respeito à preservação e equilíbrio do meio ambiente, sendo possível a desapropriação-sanção daquela propriedade que desrespeita somente o requisito ambiental.

Interessante trazer uma notícia recente, veiculada em 20/08/2009, do Portal de Desenvolvimento Agrário, site vinculado ao Governo Federal[18], de um caso de desapropriação de terra por descumprimento único ao elemento da função ambiental:

Pela primeira vez no Brasil, um imóvel rural é desapropriado por descumprimento da legislação ambiental. A Fazenda Nova Alegria, no município de Felisburgo (MG), vai se transformar em assentamento de reforma agrária para 37 famílias de trabalhadores rurais.
A decisão, publicada no Diário Oficial da União (DOU) desta quinta-feira (20), tem como justificativa o descumprimento do artigo 186 da Constituição Federal. De acordo com o texto, uma propriedade rural cumpre sua função social ao atender, simultaneamente, aos seguintes requisitos: aproveitamento racional e adequado; utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; observância das disposições que regulam as relações de trabalho; e exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

É claro que a função social do imóvel rural é cumprida quando respeitados todos os requisitos descritos no artigo, quais sejam: aproveitamento racional e adequado; utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; observância das disposições que regulam as relações de trabalho e bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores. Portanto, a violação de apenas um requisito é suficiente para configurar o descumprimento da função social.

Porém, há um "aparente" conflito envolvendo desapropriação por interesse social para fins de Reforma Agrária. No mesmo nível hierárquico de normas, há uma imunidade, exceção estatuída no artigo 185, inciso II da Constituição Federal:

Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:

[...]

II- a propriedade produtiva

[...]

A lei n° 8.629/93, lei da Reforma Agrária, define pequena, média e grande propriedade agrária, além de propriedade produtiva. Conforme explicação de Celso Antonio Bandeira de Melo[19]:

[...] define-se o que se considerará "pequena propriedade" e "média propriedade" com base exclusivamente no valor estimado em módulos fiscais. Estatui-se o que há de ser entendido como "propriedade produtiva", noção esta, dependente tanto do grau de aproveitamento da terra – igual ou superior a uma relação porcentual de 80% entre a área efetivamente utilizável e a área aproveitável total – quanto da eficiência em sua exploração que será de 100%, pelo menos [...]. A eficiência na exploração avalia-se em função de índices de rendimento, no que atina a produtos vegetais, e, no que concerne à pecuária, da relação entre o número de animais do rebanho e o índice de lotação para a exploração pecuária, uns e outro estabelecidos pelo órgão competente para cada microrregião homogênea [...]. Os índices e parâmetros que conformam o conceito de produtividade serão periodicamente ajustados.

Como já dito anteriormente, pequena e média propriedade não estarão sujeitas a desapropriação, ainda que sejam improdutivas. Assim já se posicionou o STF:

A pequena e a média propriedades rurais, cujas dimensões físicas ajustem-se aos parâmetros fixados em sede legal (Lei n. 8.629/93, art. 4º, II e III), não estão sujeitas, em tema de reforma agrária (CF, art. 184), ao poder expropriatório da União Federal, em face da cláusula de inexpropriabilidade fundada no art. 185, I, da Constituição da República, desde que o proprietário de tais prédios rústicos – sejam eles produtivos ou não – não possua outra propriedade rural [...]. A notificação prévia do proprietário rural, em tema de reforma agrária, traduz exigência imposta pela cláusula do devido processo legal.(MS 23.006, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 11-6-03, DJ de 29-8-03)

Já a propriedade classificada como "grande" estará suscetível de desapropriação caso não cumpra a sua função social. Porém, conforme norma aludida acima, não haverá desapropriação se esta atender unicamente ao critério do cumprimento da economicidade, qual seja, produtividade.

Os estudiosos da área apontam a seguinte contradição: como pode o art. 184 dispor que a propriedade agrária deverá cumprir a função social conforme dita o art. 186, sob pena de ser desapropriada, sendo que o art. 185 veda tal desapropriação caso a propriedade seja produtiva? Percebe-se uma antinomia de esfera constitucional.

Conforme Deocleciano Torrieri Guimarães[20], em seu dicionário jurídico, traz a definição de antinomia como sendo a "contradição ou conflito, total ou parcial, entre duas leis que versem sobre a mesma matéria, entre duas disposições de uma mesma lei ou entre duas decisões, cuja solução não se prevê na ordem jurídica."

É necessário compatibilizar a interpretação desses dispositivos. E essa questão se resolve utilizando-se de processos hermenêuticos.

A moderna interpretação da Constituição, aqui citada através da obra de Paulo Bonavides[21], ensina novas tendências de compreensão das normas, saindo do exegetismo clássico para o método integrativo e de concretização:

Nenhuma forma ou instituto de Direito Constitucional poderá ser compreendido em si, fora da conexidade que guarda com o sentido de conjunto ou universalidade expresso pela Constituição. De modo que cada norma constitucional, ao aplicar-se, significa um momento no processo da totalidade funcional, característico da integração peculiar a todo ordenamento constitucional. A constituição se torna, por conseqüência, mais política do que jurídica.

[...]

A "concretização" e a "compreensão" só são possíveis em face de um problema concreto, ao mesmo passo que a determinação de sentido da norma e sua aplicação a um caso concreto constituem um processo unitário, ao contrário de outros métodos que fazem da compreensão da norma geral e abstrata e de sua aplicação momentos distintos e separados. (grifos nossos)

Aplicando os princípios de interpretação aos arts. 185, II e 186 da Constituição Federal, é possível concluir que todos os elementos que constituem a função social da propriedade rural estão relacionados ao conceito de propriedade produtiva. O próprio entendimento do art. 6º da lei 8.629/93, lei da Reforma Agrária, orienta neste sentido:

Art. 6º Considera-se propriedade produtiva aquela que além de cumprir os demais elementos da função social, é explorada econômica e racionalmente, atingindo, simultaneamente, graus de utilização da terra e de eficiência na exploração, segundo índices fixados pelo órgão federal competente (grifos nossos).

O STF, em decisão proferida envolvendo essa discussão, deixou explícita a equivalência entre os elementos sócio-ambientais da propriedade rural e a sua produtividade como fatores concretizadores da função social:

O acesso à terra, a solução dos conflitos sociais, o aproveitamento racional e adequado do imóvel rural, a utilização apropriada dos recursos naturais disponíveis e a preservação do meio ambiente constituem elementos de realização da função social da propriedade. A desapropriação, nesse contexto – enquanto sanção constitucional imponível ao descumprimento da função social da propriedade – reflete importante instrumento destinado a dar conseqüência aos compromissos assumidos pelo Estado na ordem econômica e social. Incumbe, ao proprietário da terra, o dever jurídico-social de cultivá-la e de explorá-la adequadamente, sob pena de incidir nas disposições constitucionais e legais que sancionam os senhores de imóveis ociosos, não cultivados e/ou improdutivos, pois só se tem por atendida a função social que condiciona o exercício do direito de propriedade, quando o titular do domínio cumprir a obrigação (1) de favorecer o bem-estar dos que na terra labutam; (2) de manter níveis satisfatórios de produtividade; (3) de assegurar a conservação dos recursos naturais; e (4) de observar as disposições legais que regulam as justas relações de trabalho entre os que possuem o domínio e aqueles que cultivam a propriedade [...].(ADI 2.213-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 4-4-02, DJ de 23-4-04).

Após debate aqui suscitado, não há como pensar em prevalência entre os arts. 185, II e 186 da Lei Maior. Não se confunde função social com aproveitamento econômico. A produtividade é um elemento da própria função social. Não basta ser produtiva sem ser cumpridora do princípio. É necessário haver complementariedade entre elas, compatibilizando assim os preceitos constitucionais ora vigentes. Esta compreensão é importante para entender o verdadeiro papel do imóvel rural no meio jurídico atual, qual seja, uma propriedade atrelada a um objetivo social, destinação estatuída na própria Constituição Federal.

6 A IMPORTÂNCIA DA PRODUTIVIDADE SOCIAL

A importância da discussão sobre a função social da propriedade rural recai sobre os intermináveis conflitos no meio agrário brasileiro. De um lado, movimentos sociais buscando a repartição de terras e de outro os grandes latifundiários defendendo o seu direito a propriedade. Ao invés de existir debate mais amplo para a efetivação dos preceitos constitucionais ora estudado, exigindo o cumprimento de toda a sua integralidade como o meio para atingir a tão sonhada Reforma Agrária, é com pesar que parte dos debates ainda recaem no discurso exclusivo da produtividade, relegando os demais requisitos.

A função social está relacionada diretamente à ideia de justiça social. O conceito de propriedade, já explanado anteriormente, encontra-se dentro de um novo perfil jurídico, conhecido como socialização, garantindo o direito ao uso, gozo e disposição em consonância com o atendimento da sua função.

Portanto, não há função social da propriedade rural sem o atendimento sócio-ambiental trazido no art. 186 e sem os índices de produção de ordem econômica insculpida no art. 185. Daí a importância da produtividade social, ou seja, a propriedade rural só estará cumprindo a sua função social quando satisfeitos os quesitos socioambientais e de economicidade. Ademais, não podemos desconsiderar que a propriedade é parte determinante do processo produtivo, que, ao estar comprometida com o desenvolvimento social, estará contribuindo para uma melhor distribuição de renda e riquezas, diminuindo com as desigualdades consequentes do sistema econômico no qual estamos submetidos.

André Ramos Tavares[22], em seu livro de direito constitucional econômico, assim analisa:

A propriedade privada é considerada como um elemento essencial ao desenvolvimento do modelo capitalista de produção e, ademais, o direito à propriedade é inafastável da concepção da democracia atualmente existente. Foi por esse motivo que se preservou o direito de propriedades, alterando-lhe o conteúdo, com a consagração de direitos sociais, e ainda, com a declaração expressa de que também a propriedade é alcançada pela concepção social do direito, o que se dá pela determinação de que a propriedade cumprirá sua função social e se harmonizará com a busca da dignidade para todo o cidadão.

A propriedade é um elemento essencial do modelo de produção hoje vigente, não só no Brasil, como no mundo. E a sua essencialidade tem que estar acompanhada do princípio da função social.

Note-se que o princípio da função social da propriedade remete a importância da produtividade social. Além de produzir com índice econômico satisfatório, é necessário atentar aos requisitos existentes à própria função.

Entretanto, muitos continuam a cometer o erro de discutir apenas a economicidade da propriedade rural. Notícia veiculada em 02/11/2009, no site "Diocese do Rio Branco" [23], nos revela como ainda é intenso debates exclusivamente do ponto de vista econômico, deixando em segundo plano os preceitos trazidos no art. 186 da Constituição Federal:

O presidente da Comissão Pastoral da Terra (CPT), Dom Ladislau Biernaski, bispo de São José dos Pinhais, divulgou ontem uma nota pública em defesa da atualização dos índices de produtividade rural no país, um mecanismo que considera "uma exigência de justiça social".

Segundo o bispo, quem se opõe à mudança defende o latifúndio improdutivo das empresas nacionais e estrangeiras, e ignora a função social da terra, assim como estabelecida na Constituição Federal. A nota de Dom Ladislau alerta que se não houver mudanças, o Brasil continuará sendo "o campeão mundial do latifúndio, depois de Serra Leoa".

O debate começou quando duas semanas atrás, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva, prometeu aos representantes do Movimento dos Sem-Terra (MST), em Brasília, a alteração dos índices. Os produtores reagiram à promessa presidencial no Congresso, enviando um documento ao presidente da República. Segundo eles, a alteração dos índices vai "minar todo o sucesso do agronegócio brasileiro", e pode levar a uma "escalada na invasão de terras".

Dom Ladislau parabeniza o presidente brasileiro: "Ao assinar esta atualização, atrasada há mais de 30 anos, Lula estará simplesmente cumprindo a Lei Agrária de 1993, que estabelece o ajuste dos parametros". "Os índices hoje empregados estão em vigor desde 1975; naquele ano produziam-se 10,8 quilos de carne bovina por hectare; hoje são 38,6 quilos" - diz o texto.

Segundo refere o "Estado de São Paulo", o MST defende a mudança dos índices porque quando um produtor rural não consegue alcançá-los, suas terras se tornam legalmente indicadas para a desapropriação, podendo ser destinada para a reforma agrária.

Carlos Frederico Marés, citado em um importante parecer de n° 011/2004 da consultoria jurídica do Ministério do Desenvolvimento Agrário[24], lavrado pelos juristas Joaquim Modesto Pinto Júnior e Valdez Adriani Farias, em análise sobre o tema, concluem que a produtividade está contida no conceito de função social da propriedade, onde de nada adianta verificar os índices de produtividade se esta não se preocupa com os demais requisitos da função:

Imaginemos uma terra intensamente usada e altamente rentável, mas que para alcançar os índices de "produtividade" conta com um trabalho escravo. Por certo, esta situação não pode ser admitida ou tolerada pelo Direito, e não o é. Independentemente das conseqüências de ordem penal que possa advir para o proprietário, haverá de ter conseqüências civis para o direito de propriedade. Imaginemos uma outra que alcança os mesmos índices de produtividade com ações contrárias à proteção da natureza, como por exemplo, a destruição das matas ou a poluição, pelo excesso de agrotóxicos, das águas ou pelo mal uso de curvas de níveis, causando erosão. Está claro que, embora rentáveis e em uso, estas terras não cumprem a função social e têm que sofrer uma restrição legal.

Os exemplos imaginados, mas existentes na realidade, não podem entrar na categoria de produtivos, com a proteção que lhe dá a Constituição do art. 185. Nos dois exemplos, embora rentáveis, o direito de propriedade foi exercido contra o interesse social e público, e contra a lei, não podendo ser protegido. Ao contrário, para este direito não existe segurança jurídica, ele está em situação antijurídica e pode ser desapropriado porque não cumpre a função social, não pertence à categoria de propriedade produtiva para o efeito do art. 185. [...]

Este mesmo parecer traz conclusões pertinentes ao assunto ora abordado, conforme transcrito abaixo:

[...] ausentes no âmbito da AGU posicionamento formal a respeito das variantes exegéticas sobre o que – por convenção – denominaremos "função ambiental e trabalhista da propriedade", honrou-nos o Sr. Consultor Jurídico do MDA com a incumbência de formularmos proposta de entendimento oficial de Consultoria a respeito, porquanto, nos processos administrativos tendentes a decretação de interesse social de imóveis rurais para fins de Reforma Agrária, postos à CONJUR para análise, verifica-se ser exclusivamente o fator produtividade ativado como fundamento das propostas de decretação [...] embora em muitos casos mostre-se evidente o descumprimento de outros fatores condicionantes da função social.

[...]

Deflui na ordem jurídica positivada que no conceito de função social está contido o conceito de produtividade, mas que no conceito de produtividade também estão contidas parcelas dos conceitos de função ambiental, função trabalhista e função bem-estar, isto é, que a função é continente e conteúdo da produtividade.

Ou seja, cumprido a lei, haverá maior eficácia para a concretização da política agrária no país, não havendo necessidade de debates partidários desgastantes unicamente em relação a produtividade, demonstrando que a desapropriação por descumprimento da função social deve ser compreendida em seu sentido mais amplo, que envolve não só critérios econômicos, como também as condicionantes de bem-estar social, proteção ambiental e relação trabalhista. Não se pode considerar produtivo um imóvel rural que não esteja cumprindo a sua função social.É necessário que a propriedade rural produza e seja funcional. Isto é produtividade social, fazendo do campo um ambiente de justiça social.

7 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Superando velhas concepções absolutistas, a função social alterou substancialmente a estrutura do conceito de propriedade, transcendendo o interesse individual do proprietário, procurando satisfazer as necessidades da sociedade como um todo.

A função social é o resultado de uma política legislativa. Hoje, o que torna legítimo o direito de propriedade é a sua correta utilização conforme preconiza os artigos 185 e 186 da Constituição Federal.

A propriedade rural tem uma especificidade única, pois a ela é atribuída diversas funções. Ao empregar de forma correta a sua função social, fixa o homem no campo e possibilita a divisão de riquezas entre o pequeno, médio e grande agricultor, amenizando a desigualdade social tanto no meio rural, como no meio urbano.

Também é meio de defesa ao meio ambiente, exigindo o uso racional e adequado do solo, compatibilizando as diversas normas que versam sobre direito ambiental, dando uma maior proteção à fauna e à flora.

E mais, respeitando a legislação trabalhista, estará garantido a dignidade da pessoa no campo, evitando diversos episódios até hoje existentes de escravidão no meio rural.

As normas constitucionais que disciplinam a produtividade e a função social da propriedade rural deverão ser interpretadas com a utilização de processos hermenêuticos, permitindo a harmonização entre as normas, aumentando a possibilidade de desapropriação de imóveis rurais que não estejam cumprindo a sua funcionalidade, avançando assim com a Reforma Agrária. A jurisprudência dos Tribunais, neste sentido, desempenha papel fundamental na interpretação dessas normas, tendo o poder efetivo de ampliar e aplicar o direito, adaptando de vez a propriedade às suas novas finalidades.

Este artigo não procura abolir com o direito de propriedade. Ao contrário. É necessário harmonizar este direito com a realidade do nosso meio rural, onde existem grandes latifundiários desrespeitando diversos preceitos da função social e encontram-se impunes por serem propriedades produtivas. Não há justiça sem a efetivação das leis existentes. Quem não dá a devida destinação econômica a seu imóvel, deverá sofrer a desapropriação-sanção em proveito daqueles "famigerados" excluídos historicamente das suas próprias terras. Isso é fazer justiça social.

REFERÊNCIAS

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