A HIPÓTESE DA REGRA-MATRIZ DE INCIDÊNCIA NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

A HIPÓTESE DA REGRA-MATRIZ DE INCIDÊNCIA NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: Uma Abordagem do Critério Material nos Dispositivos que tratam dos limites da Despesa com Pessoal (Artigos 19 e 20) [1]

 

Heitor Ferreira de Carvalho[2]

Humberto Mendes Nascimento[3]

Antonio de Moraes Rego Gaspar [4]

 

Sumário: Introdução; 1. Uma abordagem conceitual dos elementos constitutivos da Regra-Matriz de Incidência; 2. O critério material da Hipótese da Regra-Matriz de Incidência; 3. Análise do critério material da hipótese da Regra-Matriz de Incidência nos dispositivos que tratam dos limites da despesa com pessoal na lei de Responsabilidade Fiscal (artigos 19 e 20); 4. Conclusão; Referências

 

RESUMO

O presente estudo tem por finalidade identificar a Regra-Matriz de Incidência, na dimensão do construtivismo lógico-semântico, no critério material da Hipótese, nos dispositivos que tratam dos limites da despesa com pessoal na Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar nº. 101/2000 (artigos 19 e 20).

Palavras-chave: Regra-Matriz de Incidência – Hipótese – Critério Material - Responsabilidade Fiscal – Despesa com pessoal.

INTRODUÇÃO

 

A regra-matriz de incidência apresenta-se como construção teórica para  servir de técnica de leitura  e análise da estrutura das normas jurídicas, é relevante seu estudo pois permite-nos aproximar-mos do desejo do legislador, em produzir um texto objetivo dentro de uma arqueologia lógico-semântica de sentido.

Paulo Barros de Carvalho ao “[...] Observar as propriedades eleitas pelo legislador para delimitação de hipóteses e consequentes das regras instituidoras de tributos, percebeu a repetição de alguns componentes [...] revelador do conteudo normativo [...]” (CARVALHO, 2009, p. 357-358).

Portanto, entender a lógica de construção da regra-matriz de incidência irá nos permitir analisar a estrutura lógico-semântica nos artigos 19 e 20 da Lei complementar nº, 101, Lei de Responsabilidade Fiscal, dispositivos estes que tratam dos limites da despesa com pessoal no Orçamento Anual dos entes da Federação.

Assim, utilizando-se do método dedutivo, objetiva-se com este estudo: Analisar a estrutura de construção da regra-matriz de incidência; Entender, especificamente, a montagem do critério material da hipótese de incidência, para, finalmente, identificar o critério material da hipótese da regra-matriz de incidência nos artigos 19 e 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal, nos dispositivos que tratam dos limites da despesa com pessoal.

Para tanto, este artigo constitui-se de três capítulos. No primeiro capítulo, aborda-se a estrutura da regra-matriz de incidência, nos seus aspectos da hipótese e do consequente. No segundo capítulo analisa-se a montagem do critério material, sua dimensão na construção do nucleo da hipótese, no nucleo da ação demarcada pelo verbo. No terceiro e último capítulo, construirá uma relação entre o conceito teórico do critério material da hipótese de incidência e sua identificação nos artigos 19 e 20, que tratam dos limites de despesa com pessoal na Lei de Responsabilidade Fiscal.

 

1 UMA ABORDAGEM CONCEITUAL DOS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DA REGRA-MATRIZ DE INCIDÊNCIA

 

No exercício de analise de normas jurídicas, apresenta-se uma estrutura de significação constante, que a partir de um núcleo que é o fato de repercussão jurídica, produz toda uma linguagem de sentido que chamamos de Regra-Matriz de Incidência.

A trajetória de sua construção revela instrumento para o legislador tecer um caminho lógico-semântico de coerência, para evitar dentre outras coisas, ambigüidades, distorções interpretativas e incoerências ante ao texto de fundamento que é a constituição.

Portanto,

Chamamos “regra-matriz de incidência as normas padrões de incidência, aquelas produzidas para serem aplicadas em casos concretos, que se inscrevem entre as regras gerais e abstratas, podendo ser de ordem tributária, previdenciária, penal administrativa, constitucional, civil, trabalhista, comercial, etc., dependendo das situações objetivas para as quais seu vetor semântico aponta. (CARVALHO, 2009, p. 361-362)

O conceito “regra-matriz de incidência” traz uma orientação da aplicabilidade, uma vez que revela, na construção da linguagem jurídica, os componentes de sua estrutura, qual sejam, uma hipótese, apresentada nos critérios material, espacial e temporal e um conseqüente, nos critérios pessoal e quantitativo ou prestacional.

Assim,

[...] emprega-se o termo “regra” como sinônimo de uma norma jurídica, porque trata-se de uma construção do intérprete, alcançada a partir do contato com textos legislativos. O termo “matriz” é utilizado significar que tal construção serve como modelo padrão sintático-semântico na produção de linguagem jurídica concreta. E “de incidência”, porque se refere a normas produzidas para serem aplicadas. (CARVALHO, 2009, p. 362)

Na estrutura lógica, portanto, sempre “[...] haverá uma hipótese, suposto ou antecedente, a que se conjuga um mandamento, uma conseqüência ou estatuição. A forma associativa é a cópula deôntica, o dever-ser que caracteriza a imputação jurídico-normativa. [...]” (CARVALHO, 2006, p. 260).

A hipótese da regra-matriz de incidência de conjuga como o cenário de análise de situações em que se possa acomodar o fato jurídico que ainda vai ocorrer, portanto, contempla conceitualmente diretrizes da ação que será o fato, na sua dimensão espacial e temporal, colocando-se obstrativamente como uma regra abstrata e geral.

No critério material, observa-se “[...] o núcleo de acontecimento a ser promovido a categoria de fato jurídico. [...]” (CARVALHO, 2009, p. 368). Espaço de marcado pelo verbo seguido de complemento, é o núcleo da ação (fazer, não fazer, dar ou não dar, ser ou não ser, pagar ou não pagar), enfim exige um comportamento humano.

No critério espacial, demarca o local onde o fato jurídico deve ocorrer, pode especificar textualmente com exatidão ou pode apresentar coordenadas de região ou do território com um todo ou ainda uma dimensão territorial universal que inclusive pode incidir fora do âmbito de do território da lei.

O teórico Paulo Barros de Carvalho a buscar um exemplo mais didático para o entendimento deste critério espacial observa o caso do IPTU, analisando a regra-matriz de incidência tributária, um imposto sobre propriedade de imóvel no perímetro urbano, no território de abrangência do município, que delimita o critério espacial a qualquer lugar na demarcação do município sem especificar com exatidão qual, ou seja, um espaço indeterminado mais sujeito a determinação.

O critério temporal, “[...] é o feixe de informações contidas na hipótese normativa que nos permite identificar, com exatidão, o momento de ocorrência do evento a ser promovido à categoria de fato jurídico [...].” (CARVALHO, 2009, p. 380). Para Paulo Barros de Carvalho (2006, p. 393) o critério temporal teria significado que “[...] o marco de tempo deve assinalar o surgimento de um direito subjetivo para o Estado (no sentido amplo) e de um dever jurídico para o sujeito passivo [...]”.

Pode haver na linguagem jurídica expresso com exatidão o momento da ocorrência do fato jurídico, no entanto há momentos em que o texto não apresenta com exatidão, e nesta indeterminação, “[...] o que interessa considerar, não importando ao intérprete se o fato qualificado pela lei se consuma num átimo ou se depende de penoso e lento processo pré-jurídico para se consumar, Sé o que é relevante é o momento de sua consumação. Só então é ele fato jurídico, fato imponível. [...]” (ATALIBA, 2011, p. 103).

O conseqüente deve identificar os elementos da relação exposta no fato jurídico, é o mandamento onde o sujeito ativo e passivo se apresentam além do objeto da prestação, da obrigação, no caso de regra-matriz de incidência tributária, de caráter quantitativo. “[...] o conseqüente normativo desenha a previsão de uma relação jurídica, que se instala, automática e infalivelmente, assim que se concretize o fato. [...]” (CARVALHO, 2006, p. 314)

Neste contexto identificamos o critério pessoal, onde reside os sujeitos e o critério prestacional ou quantitativo, onde reside a obrigação.

No critério pessoal o sujeito ativo geralmente, quando da regra-matriz de incidência tributária é o Estado e o sujeito passivo é o contribuinte, no caso do exemplo citado do IPTU, o ente público é o poder executivo municipal e o sujeito passivo é o proprietário do imóvel determinado.

No critério prestacional, é a obrigação imposta propriamente dita, “[...] demarca o núcleo do conseqüente, apontando qual conduta deve ser cumprida pelo sujeito passivo em favor do sujeito ativo. [...] (CARVALHO, 2009, p. 394).

No exemplo citado do IPTU, onde analisa-se a regra-matriz de incidência tributária, “[...] o objeto da prestação é pecuniário, o contribuinte, posto na posição sintática de sujeito passivo, tem o dever jurídico de entregar aos cofres públicos certa quantia em dinheiro, determinável em razão da base de cálculo e alíquotas eleitas pelo legislador. [...] (CARVALHO, 2009, p. 395).

A regra-matriz de incidência, que pode ser observada na sua dimensão do Direito Tributário é um modelo que serve referência. Esta estrutura lógico-semântica dos critérios da hipótese e do conseqüente, nesta arqueologia da norma jurídica que “[...] a estrutura de todas as normas do direito tributário é idêntica às demais normas jurídicas, sendo passíveis de igual tratamento técnico. [...]” (ATALIBA, 2011, p.52).

2 O CRITÉRIO MATERIAL DA HIPÓTESE DA REGRA-MATRIZ DE INCIDÊNCIA

 

 O critério material da Hipótese é o núcleo principal da configuração da projeção da imagem do fato jurídico. Cria um dado substancial da Hipótese da regra-matriz de incidência, o acontecimento. Sua formatação “[...] será, invariavelmente, composto por: i) um verbo, que representa a ação a ser realizada; ii) seguido do seu complemento, indicativo de peculiaridades desta ação [...]” ( CARVALHO, 2009, p. 369).

A ação exigida no critério material é sempre de caráter pessoal, o sujeito se apresenta mais não nominalmente, pois a realização da atividade posta pelo verbo é sempre futura. A hipótese na regra-matriz de incidência tributária, como já dito, é denominada como antecedente, pois, o fato não se materializou, no entanto existe todo um ambiente demarcado para a sua realização.

O verbo exige a identificação aproximada e demarcada do sujeito. “[...] o fato de o verbo ser pessoal dispensa a necessidade de um critério pessoal na hipótese de incidência, como sugerem alguns autores. [...], nada impede que, para incrementar a compreensão d sentido legislado, o intérprete agregue às notas de hipótese um critério pessoal. [...]” ( CARVALHO, 2009, p. 372).

Assim, o critério material  

[...] é a imagem abstrata de um fato jurídico: propriedade mobiliária: propriedade imobiliária, patrimônio, renda, produção, consumo de bens, prestação de serviços, ou uma atuação pública (como o estado realizar obra, produzir um serviço, conceder uma licença, uma autorização, uma dispensa, etc.) (ATALIBA, 2011, p. 107).

A hipótese tem um núcleo e esse é o critério material. É muito comum os teóricos associarem o núcleo da ação do fato, com o próprio fato que é a apresentação na integralidade da hipótese de incidência.

[...] confundiram o núcleo da hipótese normativa com a própria  hipótese, definindo a parte pelo todo, esquecidos de que lidavam com entidades lógicas, dentro das quais é adminssivel abstrair em repetidas e elevadas gradações. É muito comum, por isso, a indevida alusão ao critério material, como a descrição objetiva do fato. Ora, a descrição objetiva do fato é o que se obtém da compostura integral da hipótese tributária, enquanto critério material é um dos seus componentes lógicos [...]. (CARVALHO, 2006, p. 286).

Tomemos como exemplo o caso já utilizado em outros momentos do IPTU, o critério material seria “ser proprietário de imóvel urbano”, este seria o nucleo da ação onde incide o fato jurídico e não o próprio fato que é a cobrança do tributo.

Voltemos para a estrutura conceitual do critério material, para reafirmar sua duas dimensões: i) apresentar um verbo de caráter pessoal, pois identifica o sujeito passivo sobre   quem recai a prestação ou obrigação; ii) exige um complemento.

Paulo Barros de Carvalho, resgatando o pensamento do critério material posto na obra Teoria da Norma Tributária, enfatiza essas dimensões do verbo mais complemento, como essencial para a configuração do fato jurídico.

[...] Dessa abstração emege o encontro de expressões genéricas designativas de comportamentos de pessoas, sejam aquelas que encerram um fazer, um dar ou, simplesmente, um ser (estado). Teremos, por exemplo. “vender mercadorias”, “industrialiar produtos”, “ser proprietário de bem imóvel”,  “aufeir rendas”, “pavimentar ruas” etc.

Esse núcleo,ao qual no referimos, será formado, inavarialvelmente, por um verbo, seguido de seu complemento. Daí porque aludirmos o comprtamento humano, tomada a expressão na plenitude de sua força significativa, equivale a dizer, abrangendo não só a atividades refletidas (verbos que exprimem ação) como aquelas espontâneas (verbos de estado: ser, estar, permanecer etc.). [...] (CARVALHO, 2006, p. 286-287)

Assim, tem-se subsídios para a análise critério material da hipótese de incidência dos artigos 19 e 20 da Lei Complementar nº 101, conhecida como Lei de responsabilidade Fiscal.

 

3 ANÁLISE DO CRITÉRIO MATERIAL DA HIPÓTESE DA REGRA-MATRIZ DE INCIDÊNCIA NOS DISPOSITIVOS QUE TRATAM DOS LIMITES DA DESPESA COM PESSOAL NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (ARTIGOS 19 e 20)

A Lei de responsabilidade fiscal é uma lei de caráter administrativo, pois tem como meta o disposto no caput do artigo primeiro “[...] Esta lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade da gestão fiscal [...]” e no seu parágrafo § 1º “[...] pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas [...] (CRUZ, 2006, p. 15)

Surge, como exigência do texto constitucional, que define limites para despesa com pessoal, posto no artigo 169,

[...] que já estabelecia que a depesa com pessoal não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. E no parágrafo único do mesmo artigo, já fixava requisitos condicionantes da legitimidade de aumento de despesas, quais sejam: a) existênxia de prévia dotação orçamentária suficiente para atender as projeções da despesa com pessoal e aos acréscimos dela decorrentes e b) autorização específicana lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de eonomia mista. [...] (DOURADO IN ROCHA, 2001, p. 241)

 

Com a alteração do artigo 169 pela Emenda Constitucional nº19/98. Inseriu-se no texto constitucional “[...] medidas repressivas com a finalidade de garantir a obediência aos limites de despesa com pessoal, fixados em lei complementar. [...]” (DOURADO IN ROCHA, 2001, p. 241).

Essas medidas repressivas se apresentam no § 3º do artigo 169 da Constituição de 1988. “[...] a) redução de pelo menos 20% (vinte por cento) das despesas com cargos em comissão e funções de confiança; b) exoneração de servidorses não estáveis; c) prda de cargo pelo servidor estável. [...]”. (DOURADO IN ROCHA, 2001, p. 241).

A lei de responsabilidade fiscal impõe um rigoroso controle das contas públicas, imprimindo o conceito de eficiência na execusão do gasto público. Neste sentido toda e qualquer atividade que implique em criar ou aumentar despesa deve ser acompanhada de

[...] a) estimativa de impacto orçamentário financeiro no exercício em que deva entrar em vigor; b) desmonstrativo da origem dos recursos para seu custeio; c) comprovação de que a despesa não afetará as metas e resultados previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, contendoas premissas e metodologia de cálculo utilizadas. [...] (DOURADO IN ROCHA, 2001, p. 250-251)

 

O controle repressivo da Lei Complementar nº 101, permite a administração pública sofrer os efeitos por não cumprir os limites determinados no texto legal, se ultrapassar o limite terá a prerrogativa de estabelecer no quadrimestre seguinte o ajuste de um terço e nos demais a restante até ajustar as contas aos patamares legais, porém, se

[...] decorrido o prazo de dois quadrimestre sem o excesso de despesa com passoal tenha retornado aos limites legais e, enquanto durar atal situação, ficará o ente da Federação impedido de : a) receber transferências voluntárias; b) obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; c) contratar operações de crédito, ressalvadas as destnadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem a redução de despesas com pessoal. [...] (DOURADO IN ROCHA, 2001, p. 265)

 

Diante desta introdução à estrutura geral de sentido da Lei de Responsabilidade Fiscal, observa-se que os dipositivos que serão analisados incorrem em uma imposição de limites de gastos com pessoal, sob pena de responsabilidade e sanção ao ente como disposto acima.

O artigo 19 da Lei Compelementar nº 101 determina,

Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:

        I - União: 50% (cinqüenta por cento);

        II - Estados: 60% (sessenta por cento);

        III - Municípios: 60% (sessenta por cento).  (CRUZ, 2006. p. 104 Grifo Nosso)

Observe que o texto legal assume enquanto critério material, a ação núcleo da hipótese de incidência da regra-matriz de incidência “a despesa total com pessoal não poderá exceder a receita corrente líquida”, é uma ação para o administrador público ao gerir o orçamento público, demarcada num espaço “em cada ente da federação” e em determinado tempo “em cada período de apuração”, completando os elementos da hipótese.

E importante entender que neste dispositivo há uma quantificação estabelecida na Lei de Orçamentária Anual (LOA), a porcentagem do limite de 50% para União, de 60% para Estados e Municípios, como complemento ao critério material “a despesa total com pessoal não poder exceder a receita corrente líquida de”. O critério material conceitualmente significa na hipótese da regra-matriz de incidência, o verbo seguido do complemento, e neste sentido o complemento seriam os percentuais.

O artigo 20 da Lei Complementar nº. 101 determina,

 

Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais:

        I - na esfera federal:

        a) 2,5% (dois inteiros e cinco décimos por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas da União;

        b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;

        c) 40,9% (quarenta inteiros e nove décimos por cento) para o Executivo, destacando-se 3% (três por cento) para as despesas com pessoal decorrentes do que dispõem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e o art. 31 da Emenda Constitucional no 19, repartidos de forma proporcional à média das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar;

        d) 0,6% (seis décimos por cento) para o Ministério Público da União;

        II - na esfera estadual:

        a) 3% (três por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado;

        b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;

        c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo;

        d) 2% (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados;

        III - na esfera municipal:

        a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver;

        b) 54% (cinqüenta e quatro por cento) para o Executivo. (CRUZ, 2006, p. 106-107, grifo nosso)

 

 

No mesmo caminho, o artigo 20 da Lei de responsabilidade fiscal irá dispor no contexto de análise do critério material, o núcleo da ação “a repartição dos limites globais não poderá exceder a”, uma ação de fazer com limites, com restrição, obedecendo aos percentuais estabelecidos nos incisos I, II e III, verbo mais complemento, “não poderá exceder” mais complemento “os percentuais do inciso I, II, III”, no espaço do “ente federativo”, no tempo “em cada período de apuração”, pois, o artigo 20 complementa o raciocício lógico-semântico do artigo 19 da referida lei.

Confirma-se a possibilidade lógico-semântica de leitura da norma jurídica, que incide sobre um fato juridico determinável, pois, ainda não foi realizado. Observou-se a consonância do texto constitucional, sobretudo com o artigo 169, uma vez que, ao mesmo tempo, que estabelece limites e impõem as sanções ao administrador público, é contemplada com a depuração dos percentuais de limites de gastos com pessoal e a reafirmação das sanções estabelecidas na constituição e ratificadas na lei.

 

4 CONCLUSÃO

 

 

Conclui-se reafirmando o que foi discutido neste trabalho. Partiu-se da construção da análise da estrutura lógico-semântica da regra-matriz de incidência, e em alguns momentos da regra-matriz de incidência tributária de Paulo Barros de Carvalho para comprender como se processo a estrutura de leitura da norma jurídica. Neste sentido foi necessário visulaizar as etapas principais a hipótese e o consequente, pontuando que um estava ligado às normas abstratas e gerais eo outro às normas concretas indivicuais.

No segundo capítulo, o foco foi a análise na estrutura do critério material, como núcleo da hipótese, representado em resumo pelo verbo da ação seguido de complemento, lembrando que não se confunde com o fato jurídico, mas com a ação sobre a qual incide o fato jurídico.

No terceiro capitulo, ao contextualizar o cenário de criação da Lei Complementar nº 101, observou-se que a sua consonância com texto constitucional e a possibilidade de identificar ao elemento da hipótese, especificamente o criterio material objeto deste trabalho.

Sinteticamente, foi possível verificar e reafirmar a funcionalidade da regra-matriz de incidência, e, sobretudo da regra-matriz de incidência tributária, na construção do texto normativo como instrumento capaz de garantir certa lógica estrutural das palavras para evitar as ambiguidades e incoerências com o texto constitucional.

 

REFERÊNCIAS

ATALIBA, Geraldo. Hipótese de Incidência Tributária. 6 ed. 12 tiragem. São Paulo: Malheiros Editores, 2011.

CARVALHO, Aurora Tomazini de. Curso de Teoria Geral do Direito: o constructivismo lógico semântico. São Paulo: Noeses, 2009.

CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 17 ed. São Paulo: Saraiva, 2006.

CRUZ, Flávio da (Coord.). Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada: lei complementar nº. 101, de 4 de maio de 2000. 5 ed. São Paulo: Atlas, 2006.

DOURADO, Maria Cristina Cesar de Oliveira. Despesa com Pessoal na Emenda Constitucional nº 19/98 e na Lei de Responsabilidade Fiscal. In: ROCHA, Valdir de Oliveira. Aspectos relevantes da lei de responsabilidade fiscal. São Paulo: Dialética, 2001, pág 237-268.