A EFICIÊNCIA E EFICÁCIA NA MODALIDADE DE LICITAÇÃO PREGÃO...

A EFICIÊNCIA E EFICÁCIA NA MODALIDADE DE LICITAÇÃO PREGÃO PARA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS CONTÍNUOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1.      RESUMO

O presente artigo será uma pesquisa documental do tipo bibliográfica sobre a eficiência e eficácia da modalidade pregão para prestação de serviços contínuos na Administração Pública e explanará através de artigos escritos por renomados juristas e administradores públicos se essa modalidade é eficaz tanto quanto é eficiente nesse tipo de contratação.

 Vergara (2005, p. 47-48) diz que “[...] pesquisa bibliográfica é o estudo sistematizado desenvolvido com base em material publicado em livros, revistas, jornais e redes eletrônicas, isto é, material acessível ao público em geral”.

Para que a pesquisa fosse realizada, utilizou-se da leitura da legislação vigente para as contratações públicas e artigos que já discutem esse assunto tão polêmico.

Esse artigo poderá se expandir com pesquisas em campo dentro de órgãos públicos para verificar se procede a polêmica levantada que o pregão não eficaz para contratações de serviços contínuos na Administração Pública.

    INTRODUÇÃO

A Lei nº. 8.666 de 21 de junho de 1993 e suas alterações legalizam o processo de licitação e trata do procedimento administrativo formal no qual a Administração Pública elabora editais, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, tendo origem demandada, da necessidade de contratação de serviços complementares às atribuições operacionais da Administração Pública.

O artigo 3º do Decreto 3.555/2000 determina que os contratos para aquisição de bens e serviços comuns da Administração Pública, sejam preferencialmente precedidos por licitações na modalidade de pregão, para garantir através de competitividade justa a aquisição mais econômica, segura e eficiente.

O processo de licitação segue os princípios que regem os atos da Administração Pública que são: o princípio da legalidade, da finalidade, da isonomia, da moralidade administrativa e da publicidade, que se propõe tornar a Administração Pública transparente, possibilitando o seu controle (MEIRELLES, 1997).

Além desses princípios constitucionais, é função da licitação selecionar para a Administração a proposta com preço e condições mais vantajosas, obedecendo aos princípios, da probidade administrativa, da vinculação ao edital de convocação, do julgamento objetivo e da impessoalidade (BRASIL, 1993).

A Constituição Federal de 1988 significou um grande avanço em nosso país, como na questão dos direitos sociais e individuais. Em 1998, houve uma revisão com alterações significativas para Administração Pública, onde foi aprovada a Emenda Constitucional nº. 19, de 04 de junho de 1998. Ela estabeleceu a adoção do Princípio da Eficiência na Administração Pública brasileira possibilitando várias inovações na área pública. Entre elas, pode-se citar o Princípio da Eficiência:

“Art 37- A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]”

O renomado juiz Hely Lopes de Meirelles diz que:

o Princípio da Eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e seus membros (Meirelles, 2002, p. 94).

Alexandre de Moraes (2000) diz que o princípio da eficiência obriga a Administração direta e indireta e seus agentes a prática do bem por meio do manejo de suas competências de maneira imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre almejando a qualidade, bem como adotando os critérios necessários para melhor utilização dos recursos públicos, ou seja, princípio da boa administração.

O artigo 74 da Constituição Federal traz o tema de Controle Interno para a Administração Pública e sofreu muita influência da Ciência da Administração, onde menciona a eficiência e eficácia. Na redação da EC 19 se deu outra realidade. O que se buscava era a modernização da administração pública. Uma mudança de paradigmas do modelo burocrático, que se preocupava principalmente com meios, para o modelo gerencial, com ênfase em resultados.

 2.    PRINCÍPIOS DA EFICÊNCIA E EFICÁCIA

Os conceitos de eficiência e eficácia normalmente são confundidos. Unir os dois conceitos é essencial para o cumprimento de objetivos, porém nem sempre é fácil. A eficiência é fazer a coisa de forma certa e contribui para a eficácia, é o fazer bem feito, as ações a serem realizadas, é fazer mais com o mínimo de recursos possíveis. Já a eficácia é atingir o objetivo, é cumprir as metas propostas, é a relação entre os resultados almejados e os previstos.

Diversos artigos têm sido escritos sobre esse assunto, onde se tem dado mais importância à eficiência nas contratações públicas pela modalidade do pregão e deixado de lado a sua eficácia. Não resta dúvida que o pregão agiliza o processo burocrático, mas não está sendo levada em consideração a qualidade dos serviços adquiridos. Nem sempre a menor proposta de preço é sempre a mais vantajosa, pois um serviço de má qualidade pode ser bem mais lesivo ao erário público do que a contratação por um preço um pouco maior.

Diante da polêmica levantada entre a eficiência e a eficácia, dentro do âmbito dos serviços contratados pela modalidade pregão, surge a questão levantada:

A modalidade pregão é eficaz tanto quanto é eficiente para as contratações de serviços contínuos na Administração Pública?

A introdução do Princípio da Eficiência significa um norte, um estímulo, uma indicação de caminho para a Administração Pública. Ela satisfaz tanto o controle, quanto exige resultados. 

Na área da Nova Economia Institucional, existem alguns pressupostos como: assimetria de informação, oportunismo, racionalidade limitada e custos de transação, que podem afetar a eficiência do processo de licitação, gerando a insatisfação contratual. Esta insatisfação dos contratos Administrativos se caracteriza pela não renovação ou rescisão de contratos de serviços continuados que a legislação permite que sejam renovados em períodos seqüenciais de até 60 (sessenta) meses.

No entendimento de Amaral (2002), o princípio contido no art. 37 da CF aborda apenas o conceito de eficiência, não englobando o da eficácia. A própria Constituição reconhece a diferença entre eficiência e eficácia. É o que fica patente com a leitura do artigo 74, que trata de um sistema de controle interno integrado entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, inciso II: “comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamentária, [...]”

Ainda na visão de Amaral (2002), não se pode admitir que a Constituição reconheça a distinção entre conceitos em um artigo e não o faz em outro. Assim verifica-se que a CF, ao tratar do princípio da eficiência, não faz menção à eficácia.

Um Estado não pode ser eficiente e ao mesmo tempo ineficaz. O que se observa em diversos artigos que tratam do assunto é que a licitação homologada via modalidade pregão para prestação de serviços contínuos são eficientes nos preços, mas não são eficazes em sua qualidade. Ocorre recontratação por falta da eficácia (cancelamento e abertura de uma nova licitação), que torna o pregão ineficiente, visto que os custos para uma nova abertura de processo licitatório é alta e muitas vezes deteriorando o patrimônio público.

Não se questiona a eficiência do pregão quanto às suas vantagens em relação a sua utilização para compra de bens e sim que o seu uso se torna ineficiente junto à contratação de serviços contínuos na administração pública, uma vez que não se existe amostra deste tipo de contratação, só se sabe que o serviço contratado não é eficaz depois de algum tempo do serviço prestado.

3.              TEORIA DA EFICIÊNCIA E EFICÁCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Chiavenato menciona que toda organização deve ser analisada sob o a visão da eficácia e da eficiência: 

Eficácia é uma medida normativa do alcance dos resultados, enquanto eficiência é uma medida normativa da utilização dos recursos nesse processo. [...] A eficiência é uma relação entre custos e benefícios. Assim, a eficiência está voltada para a melhor maneira pela qual as coisas devem ser feitas ou executadas (métodos), a fim de que os recursos sejam aplicados da forma mais racional possível [...] (Chiavenato, 1994, p. 70).

 A eficiência não se preocupa com os fins, mas apenas com os meios, ela se insere nas operações, voltada para os aspectos internos da organização. Logo, quem se preocupa com os fins, em atingir os objetivos é a eficácia, que se insere no êxito do alcance dos objetivos, com foco nos aspectos externos da organização.

À medida que o administrador se preocupa em fazer corretamente as coisas, ele está se voltando para a eficiência (melhor utilização dos recursos disponíveis). Porém, quando ele utiliza estes instrumentos fornecidos por aqueles que executam para avaliar o alcance dos resultados, isto é, para verificar se as coisas bem feitas são as que realmente deveriam ser feitas, então ele está se voltando para a eficácia (alcance dos objetivos através dos recursos disponíveis) (Chiavenato, 1994, p. 70).

 O autor diz que nem sempre se é eficiente e eficaz ao mesmo tempo. Uma organização pode ser eficiente e não ser eficaz e vice-versa. O ideal é ser igualmente eficiente e eficaz.   Chiavenato oferece pitorescos exemplos para diferenciar os conceitos: eficiência é ir à igreja, enquanto eficácia é praticar os valores religiosos; eficiência é rezar, enquanto eficácia é ganhar o céu; ou ainda utilizando um exemplo tão oportuno para a Copa do Mundo de Futebol, eficiência é jogar futebol com arte, enquanto eficácia é ganhar o jogo.

Uma empresa eficiente é aquela que consegue o seu volume de produção com o menor dispêndio possível de recursos. Portanto, “ao menor custo por unidade produzida”. Já a “eficácia diz respeito a resultados, a produtos decorrentes de uma atividade qualquer. Trata-se da escolha da solução certa para determinado problema ou necessidade. “[...] Uma empresa eficaz coloca no mercado o volume pretendido do produto certo para determinada necessidade” (BIO, 1996, p. 21).

Torres traz os dois conceitos para a área pública:

Eficácia: a preocupação maior que o conceito revela se relaciona simplesmente com o atendimento dos objetivos desejados por determinada ação estatal, pouco se importando com os meios e os mecanismos utilizados para atingir tais objetivos. Eficiência: o mais importante que o simples alcance dos objetivos estabelecidos é deixar explícito como esses foram conseguidos. Existe claramente a preocupação com os mecanismos utilizados para obtenção do êxito da ação estatal, ou seja, é preciso buscar os meios mais econômicos e viáveis, utilizando a racionalidade econômica que busca maximizar os resultados e minimizar os custos, ou seja, fazer o melhor com menores custos, gastando com inteligência os recursos pagos pelo contribuinte (Torres, 2004, p. 175).

Portanto, a introdução do Princípio da Eficiência na Constituição Federal, através da Emenda Constitucional nº. 19 representou um marco para a Administração Pública brasileira.

 4.  TIPOS DE MODALIDADES DE LICITAÇÃO

A Constituição Federal prevê no seu artigo nº 37 que todas as compras ou serviços para o setor público sejam feitas preferencialmente via licitação, para que seja garantida transparência durante o processo, evitando assim desperdícios e desvios de recursos.

Licitação pública pode ser definida como: “(...) procedimento administrativo pelo qual a Administração Pública opta pela oferta mais vantajosa para a celebração de contrato de seu interesse” (MAURANO, 2004, p.2).

Existem de acordo com a Lei de Licitações 8666/93 no seu artigo 23, várias modalidades de compra, entre elas, as principais: Convite, Tomada de Preços e Concorrência. Instituída pela Lei 10520/2002 a modalidade Pregão e depois pelo Decreto Lei nº 5450/05 o pregão eletrônico para aquisição de bens e serviços comuns.

            O Convite é a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de 3 (três) pela unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das propostas.

            A Tomada de preços é a modalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação.

             A Concorrência é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para execução de seu objeto.

De acordo com Motta (2002), o pregão no Brasil é um instrumento utilizado pelo setor público para comparar e selecionar propostas de bens e serviços, oportunidade em que as ofertas são apregoadas em sessão pública, com presença de interessados e onde lances podem ser continuamente melhorados.

O pregão foi oficialmente instituído por meio de Medida Provisória nº. 2.026 de 28 de julho de 2000, regulamentado pelo Decreto nº. 3.555 de 08 de agosto de 2000, que o inseriu no âmbito da União dando origem a atual Lei nº. 10.520, de 17 de julho de 2002 que permitiu que o governo Federal estendesse esta nova modalidade de licitação pública também para o âmbito dos Estados, Distrito Federal e Municípios. Com o advento do Decreto nº. 5.450 de 31 de maio de 2005 foi regulamentado o pregão realizado por meio eletrônico.

O Pregão começou a ser utilizado em 2000, como iniciativa para reduzir os custos e agilizar a realização de licitações e contratação de bens e serviços realizados pelos órgãos públicos com empresas privadas, não havendo limite de valor para sua utilização. Por tratar-se de uma opção de licitação com características de natureza simplificadora, para aquisição de bens e serviços comuns, é a modalidade a ser utilizada prioritariamente como regra, que somente pode ser substituída se for justificada pela Administração Pública que demonstrará sua inconveniência, fundamentada e embasada em preceitos legais ou fatos que apontem para a impossibilidade de sua utilização.

A modalidade de pregão é uma nova modalidade de licitação pública, onde o processo se dá em uma única sessão, através da apresentação inicial de proposta de preço. Após a aceitabilidade das propostas e a verificação dos termos do edital, pode em seguida, haver uma seqüência de lances decrescentes entre os licitantes considerados aptos. Posteriormente, é analisada a documentação da proposta vencedora, para em seguida ser adjudicado ao vencedor e homologado, caso não haja recursos.

As principais vantagens caracterizadas no pregão são: 1) redução do tempo de processamento da licitação, 2) redução de custos para a administração, e 3) maior participação de concorrentes devido à possibilidade de disputa aberta. Além disso, há também ganhos associados à simplificação e racionalização do processo, minimizando deslocamentos até os órgãos contratantes. No pregão eletrônico, a apresentação das propostas por meio magnético permite a participação de um mesmo fornecedor em pregões realizados de forma simultânea, com aumento da competitividade (TCU, 2006).

O Decreto 5450/05 em seu artigo 2º, parágrafo 1º, “considera bens e serviços comuns, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais de mercado”.

No seu artigo 6º trata que o pregão não poderá ser eletrônico para contratações de obra e serviços de engenharia.

 5.   PRINCÍPIOS NORTEADORES DO PREGÃO

A atividade licitatória é norteada por princípios que direcionam os processos para que os mesmos sejam executados de forma mais justa. De acordo com a Lei 8.666/93, os princípios aplicados às licitações de as compras e serviços na Administração Pública são:

I. Legalidade: As ações do administrador público devem estar estritamente de acordo com o que a Lei autoriza.

II. Impessoalidade: ou princípio da isonomia, todos devem ser tratados de forma igual, uma vez que o procedimento licitatório é destinado a todos os interessados, sem nenhum favorecimento.

III. Moralidade e Probidade Administrativa: o processo deve ser conduzido com honestidade e seriedade, de forma lícita.

IV. Publicidade: deve-se dar ampla divulgação do instrumento convocatório a fim de garantir que todos os interessados possam ter conhecimento e acesso ao certame.

V. Vinculação ao Instrumento Convocatório: Cumprir com as condições impostas, impedindo que sejam considerados critérios diferentes dos especificados no decorrer do processo.

VI. Julgamento Objetivo: o julgamento das propostas deve ser feito de acordo com os critérios especificados no edital.

VII. Competitividade: é necessário que haja competição para a existência da licitação.

VIII. Razoabilidade: evitar o excesso de formalismo, afastando a inabilitação e desclassificação das propostas dos licitantes por fatos irrelevantes que não afetam a objetividade das propostas.

IX. Proporcionalidade: necessidade de equilíbrio na seleção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública.

Os princípios norteadores devem ser seguidos para que a licitação por meio do pregão eletrônico ocorra de forma isonômica e transparente.

 6.   OS PROBLEMAS LEVANTADOS NO PREGÃO

A modalidade de pregão veio para desburocratizar e agilizar a contratação de bens e serviços na Administração Pública.

O pregão eletrônico que é realizado pela internet é atualmente a maneira mais avançada de licitação e vem sendo utilizada já há algum tempo dentro do portal de compras do Governo Federal, o Comprasnet. Esse procedimento cumpre com os objetivos ao qual foi concebido, porém está sendo observada algumas inconveniências por alguns participantes para que a sociedade não seja lesada dentro dos princípios do direito administrativo.

O principal ponto de discutível que gera muita polêmica entre vários, juristas, administradores e participantes das licitações, é que os Decretos 3.555/00, 3.693/00 e 3.697/00 que regularam as medidas provisórias e depois deram origem à Lei 10.520/02 e o Decreto 5.450/05, prevêem que essa modalidade pode ser utilizada para compra de bens e serviços comuns. O que não foi especificado é o que são esses serviços comuns e gera várias interpretações de acordo com cada comissão de licitação.

Já se verificou homologações junto com alguns órgãos da Administração Pública que até serviços contínuos de prestação de serviços específicos como segurança eletrônica, contratação de serviços de auditoria, contabilidade e advocacia, que não podem ser contratos via pregão eletrônico, pois exigem profissionais gabaritados, registrados em órgãos competentes de classe como CREA, CRC e OAB para execução dos contratos de serviços contínuos e os mesmos são fiscalizados por esses órgãos, estão sendo feitas para aumentar o numero de participantes e se efetuar uma contratação com menor preço, porém o pregão ocasiona a queda do preço e conseqüentemente a queda da qualidade do serviço prestado, pois de acordo com a literatura, não se pode prestar um serviço de qualidade, com profissionais gabaritados com preços abaixo do mercado e às vezes até impossíveis de se praticar.

Indo mais além, verifica-se que muitos órgãos da Administração Pública também têm se valido do pregão eletrônico para contratar serviços contínuos de engenharia, descumprindo o artigo 6º do Decreto 5.450/05 que diz que o pregão em forma eletrônica não se aplica às contratações de obras de engenharia.

Os órgãos tentam enquadrar os serviços de engenharia como atividades simples em aquisição de bens e serviços comuns, o que não se enquadra, pois esses tipos de serviços são regulamentados pela legislação que disciplina as atividades de engenheiros e empresas de engenharia.

Podemos usar a mesma linha de pensamento para os serviços de contratações de consultoria em contabilidade e advocacia. São disciplinados por uma legislação e regulamentação de órgãos competentes onde somente esses profissionais registrados podem exercer essa função; ou seja, não pode ser considerado serviço comum se exige que se tenha profissional específico para realizá-lo. São serviços que dependem da inteligência, formação técnica, da especialização e da experiência de quem irá elaborar ou executar.

Existem algumas razões para que o pregão eletrônico não seja utilizado em contratações de serviços contínuos que envolvam serviços específicos tais como:

1. Quando a Administração Pública exige que o contrato tenha em seu quadro de funcionários profissional competente com registro em órgão de classe para fiscalização, não se pode ser considerado serviço comum, pois não é toda empresa e pessoa que pode realizar o serviço;
2. Quando a Administração Pública trata o serviço como comum, aplica o princípio da competitividade, fazendo com que através da modalidade de pregão eletrônico o preço contratado seja o menor possível, porém não analisa a eficácia do serviço, que só será verificada após um tempo do contrato iniciado, pois ao contrário de bens comuns que podem ser vistos e verificados a sua qualidade e desempenho através de amostras, os serviços contínuos passam por execução ao longo do período do contrato e não podem ser confundidos com serviços comuns porque são altamente especializados. Não há como pedir amostra de serviços a serem executados, são julgados pela análise da capacidade e experiência dos profissionais que estarão envolvidos no projeto ou execução.

Para que essa polêmica deixasse de existir, bastaria alterar ou inserir texto no Decreto para que as deficiências apontadas fossem sanadas evitando assim prejuízos maiores para a sociedade e ao erário público; pois se nada for mudado, provavelmente a contratação de serviços contínuos com baixa qualidade será uma constância o que poderá colocar em risco a qualidade dos serviços prestados à sociedade e ao patrimônio do Estado e danos irreparáveis para o futuro das empresas idôneas de consultoria, projetos e serviços específicos.

 7.    CONSIDERAÇÕES FINAIS

Com esse levantamento bibliográfico pode-se verificar que existem muitos pontos ainda não esclarecidos na Lei e seus Decretos que regulam a modalidade de licitação pelo pregão e que podem ser sanadas caso haja uma pequena alteração no que diz respeito a especificação de bens e serviços comuns.

Apesar de não restar dúvidas que esse é o procedimento administrativo criado para agilizar e desburocratizar o processo de compras e contratação de serviços a serem prestados para a Administração Pública garantindo o princípio da isonomia e competitividade, não é levado em consideração o princípio da eficácia, onde nem sempre o melhor preço é o melhor produto ou serviço para ser comprado ou contratado.

Por se tratar de um artigo escrito apenas através de levantamento bibliográfico, não foi possível a realização de uma pesquisa de campo e questionários, o que seria interessante para verificar na prática se realmente os pontos levantados estão ocorrendo no ambiente da Administração Pública.

Em futuras pesquisas sobre essa questão se pretende averiguar a questão levantada em campo e conseguir extrair maiores considerações que venham a contribuir com o assunto.

 8.    REFERÊNCIAS

AMARAL, Antonio Carlos Cintra do. O Princípio da Eficiência no Direito Administrativo. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, CAJ – Centro de Atualização Jurídica, n.14, jun./ago. 2002.

BIO, Sérgio Rodrigues. Sistemas de Informação: um enfoque gerencial. São Paulo: Atlas, 1996. p. 20-23.

BRASIL. Constituição da república Federativa do Brasil: 1988: texto constitucional de 5 de outubro de 1988 com as alterações adotadas pelas Emendas Constitucionais de n.1, de 1992, a 38, de 2002, e pelas Emendas Constitucionais de Revisão de n.1 a 6, de 1994. 19.ed. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 2002. p. 427

BRASIL. Decreto Nº 5.450, de 31 de maio de 2005. Regulamenta o pregão, na forma eletrônica, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências. Presidência da República. Casa civil. Subchefia para assuntos jurídicos. 2005.

BRASIL. Lei 8.666/93, de 21 de junho de 1993. regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal. Institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Diário Oficial [da] república Federativa do Brasil, Brasília, 22 jun.1993. Disponível em: http://www.senado.gov.br. Acesso em : 26 de agosto 2012.

 CHIAVENATO, Idalberto.  Recursos humanos na Empresa: pessoas, organizações e sistemas. 3.ed. São Paulo: Atlas, 1994. p. 67-76.

MAURANO, Adriana. A instituição do pregão para aquisição de bens e serviços comuns. Jus Navigandi, Teresina, Ano 8, n. 235, 28 fev 2004. Disponível em: http://jus.com.br/revista/texto/4879/. Acesso em: 05 de setembro de 2012.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2002, p.94.

MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Eficácia nas licitações e contratos. Belo Horizonte: Del Rey.2002.

TCU. Licitações & contratos. Orientações básicas. 3 ed. Brasília, (2006).

TORRES, Marcelo Douglas de Figueiredo. Estado, democracia e administração pública no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2004. 224 p.

VERGARA, Sylvia Constant. Projetos e relatórios de pesquisa em administração. São Paulo: Atlas,2005.