A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O DESENVOLVIMENTO URBANOA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O DESENVOLVIMENTO URBANO
Publicado em 30 de junho de 2010 por Diogo Oliveira Muniz Caldas
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O DESENVOLVIMENTO URBANO.
THE PUBLIC ADMINISTRATION AND THE URBAN DEVELOMENT.
Diogo Oliveira Muniz Caldas
RESUMO: O presente estudo vem fazer uma breve análise evolutiva nas relações envolvendo a Administração Pública e o dilema da urbanização. Com base nas pesquisas realizadas, serão estudados os problemas efetivos que o poder público enfrenta com o aumento populacional nos grandes centros. Após passar por diversos instrumentos que podem auxiliar na busca pela solução do atual problema, serão verificados os impactos gerais com uma breve perspectiva dos caminhos que o poder público poderá trilhar.
PALAVRAS-CHAVE: Administração Pública ? Urbanização ? Regularização.
ABSTRACT: The present study brings a brief evolutionary analysis within the relations involving the Public Administration and the Urbanization dilemma. Effective issues faced by public authority with the increasing number in the population in the large centers, based on research made, will be studied. After going through several instruments that can help in the search for a solution for the present problem, the general impacts will be verified considering a brief perspective of paths that public authorities may take.
KEY-WORDS: Public Administration ? Urbanization ? Regularization
1. INTRODUÇÃO
A Administração Pública, com o decorrer do tempo, atravessa por constantes transformações no que tange as suas ações e os problemas enfrentados no dia a dia.
No presente estudo, serão observadas as questões relacionadas ao crescimento populacional desordenado das grandes cidades, fato esse de grande alcance na atualidade.
É de fácil verificação que a população mundial cresce em ritmo acelerado, enquanto a infra-estrutura da maioria dos países peca pela omissão de seus governantes. Problemas como: violência, moradias precárias, educação de baixa qualidade e condições mínimas de saúde, são cada vez mais comuns nos mais diversos lugares do mundo.
A migração da população rural para os grandes centros urbanos, também acarreta problemas cada vez mais graves, como: o esvaziamento dos pólos rurais, a superlotação das cidades e a expansão das moradias informais nas cidades.
No presente estudo, serão abordados os principais aspectos históricos da crise populacional, os pontos críticos do problema e as soluções e diplomas legais apontados pela Administração Pública e diversos especialistas, para que tal problema seja sanado ou ao menos minimizado.
2. ASPECTOS HISTÓRICOS E GERAIS
A questão populacional é um assunto de importância mundial. Um dado que torna simples a visualização do crescimento e migração populacional é o número de cidades que possuem mais de 10 milhões de habitantes atualmente. Até 1950, apenas Nova York tinha mais de 10 milhões de habitantes, hoje em dia, 24 metrópoles já passaram dessa faixa populacional.
Em relação ao Brasil os dados são ainda mais alarmantes, na década de 50, apenas 30% da população total do país resida em cidades, atualmente, dos 180 milhões de pessoas, 80% vivem nos grandes centros.
Um fato de importante relevância, que contribuiu no crescimento desordenado das cidades, ocorreu em 1970, quando foi adotado um novo conceito de planejamento urbano estratégico com o objetivo de encorajar o crescimento urbano já que as cidades maiores seriam "industrias produtoras de riquezas".
O aumento da população trouxe duas características bem distintas para os grandes centros: maior desenvolvimento econômico, aumento no número de edifícios e casas, mais opções de comercio e lazer. Por outro lado, trouxe também: a precariedade dos serviços públicos essenciais, péssimas condições de habitação, poluição do ar, violência e um crescimento desordenado das cidades.
Uma opinião muito interessante e que descreve bem a situação vivida é a do arquiteto francês Jean Nouvel, que em sua conferencia de abertura da "Mutations", ao tentar explicar a situação dos arquitetos e urbanistas após essa mudança radical da população, citou:
"[...] os profissionais do desenho começaram a admitir que não sabem o que fazer e que, antes de propor, é compreender onde estamos, sair da alucinação provocada pela extraordinária velocidade das mudanças em que vivemos. O que ficará do século XX é sua terrível aceleração".
A historia da urbanização brasileira ganhou grande impulso com o êxodo rural e com um modelo econômico que valorizava a vida nas cidades. Uma maior disponibilidade de empregos, uma melhor infra-estrutura e a perspectiva de um melhor futuro para os membros de suas famílias, foram importantes fatores na busca de uma melhor chance nas grandes cidades.
Alguns instrumentos foram instituídos para buscar e desenvolver uma melhor proteção organizacional urbana e, em especial, das propriedades.
Em 1988, com a promulgação da Constituição Federal da Republica Federativa do Brasil, o caput do seu artigo 5º protege expressamente o direito a propriedade dos brasileiros e estrangeiros residentes no país.
A lei 6766/79, que regulou novas alterações referentes ao parcelamento do solo urbano, infelizmente não conseguiu evitar a proliferação das moradias informais nos centros urbanos.
A formação de favelas, conjuntos habitacionais sem licenciamento e palafitas são exemplos cada vez mais constantes da busca das populações de baixa renda por habitações e conseqüentemente do caos urbano que vinculam as ações do Estado diariamente.
Atualmente, 40% da população brasileira vive em condições irregulares nas grandes cidades, isso mostra um aumento significativo ao decorrer das últimas décadas.
A Administração Pública, em seus estudos, classifica as irregularidades em 2 tipos: a jurídica, que é aquela que um imóvel, a sua propriedade ou o seu parcelamento é irregular, e a urbanística, que ocorre quando as edificações ou o parcelamento não estão de acordo com as normas da legislação urbanística.
3. O PROBLEMA EFETIVO
É de fácil verificação, que o Brasil tem perfil urbano semelhante ao das regiões mais desenvolvidas do mundo, entretanto, não possui infra-estrutura e organização adequada para obter resultados equilibrados de desenvolvimento e distribuição dos resultados gerados pelo crescimento urbano.
As ultimas cinco décadas demonstraram o forte crescimento populacional nas cidades e a redução do homem no campo. Em 1950, apenas 30% dos brasileiros viviam efetivamente nos centros urbanos; em 1990, a parcela populacional urbana já beirava os 75%, e nos dias atuais, essa taxa já é de pouco mais de 81% segundo o IBGE. Realizando uma simples análise, o Brasil tem hoje uma população urbana com mais de 138 milhões de pessoas.
Como já foram citados anteriormente, vários benefícios aparecem com o aumento da população nos grandes centros, mas também grandes problemas surgem por não conseguir aplicar uma política urbana de qualidade e com certo efeito.
A problemática populacional é tão grave que, nos dias de hoje, 51% da população nacional esta concentrada em apenas 224 municípios num total de 5.507. É de razoável verificação que a cidade necessita de um suporte e certa organização para receber a, cada vez mais crescente, massa populacional.
O arquiteto Nabil Bonduki, do Departamento de Arquitetura e Urbanismo da USP, verifica a questão em sua obra:
"[...] na crença de que o desenvolvimento e o crescimento a qualquer custo seriam sempre positivos e que a centralização de poderes no Estado para intervir sobre a cidade traria as soluções adequadas para resolver seus problemas".
Um estudo realizado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), avaliou onze capitais brasileiras com mais de 1 milhão de habitantes, revelou os seguintes dados:
a) Quase todas as capitais assistiram ao crescimento da miséria, com exceção de Salvador e Porto Alegre;
b) O Rio de Janeiro, por ter um índice muito alto de violência, tem uma expectativa de vida dos seus habitantes em 64 anos, a nona colocada na pesquisa;
c) São Paulo, por receber grande parte das populações dos estados mais pobres, tem o seu pior índice em habitação, já que não tem como suportar uma carga populacional tão grande para seu espaço físico em tão pouco tempo.
Verificando a parte habitacional, aspecto importante do presente estudo, o arquiteto Jorge Wilhein revela que: "[...] nas grandes cidades brasileiras, chega a dois terços a quantidade de domicílios implantados ilegalmente em áreas geralmente impróprias".
Uma causa importante causa da desorganização urbana nos dias atuais é a tentativa, por parte da Administração Pública, de adivinhar os caminhos do desenvolvimento das cidades e, simplesmente, o não estabelecimento de metas para um futuro equilibrado.
A cidade, como base das complexas atividades humanas e efeitos ambientais, também é parte do problema. Hoje, os centros urbanos mundiais consomem cerca de 80% da energia de todo o globo, causando 75% da poluição mundial.
4. ALTERNATIVAS SUSTENTÁVEIS PARA O DESENVOLVIMENTO HARMÔNICO
Algumas propostas foram apresentadas para mudar esse quadro. Na questão particular do Brasil, surgiu como principal instrumento o Estatuto da Cidade, que, em 2001 foi aprovado e transformado na Lei nº 10.257. Ele não apenas fixa instrumentos para uma reforma urbana, mas também incentiva a participação popular para auxiliar a Administração Publica no desenvolvimento urbano das cidades.
Muitos especialistas propõem, entre várias alternativas, que a rede urbana nacional e das cidades devem ser diferenciadas, pois, esses problemas específicos das cidades deveriam ser utilizados como base para a efetivação de um processo nacional de desenvolvimento urbano sustentável. Aliado a isso é quase unânime que, é necessária uma política nacional de desenvolvimento urbano, o que não existe efetivamente no Brasil.
A busca por uma regularização sustentável é a principal problemática enfrentada pelas cidades atualmente.
Para uma melhor integração e aproveitamento no desenvolvimento das cidades, a Administração Pública busca aplicar algumas estratégias vencedoras, são elas: revitalizar bairros tradicionais e conjuntos habitacionais, criar centros de entretenimento, promover a atualização tecnológica das empresas, promover o crescimento das áreas centrais, atrair novas empresas, estabelecer parcerias com o setor privado e desenvolver a mão-de-obra da população de determinadas regiões.
A regularização sustentável pode ser entendida como a regularização urbanística e ambiental (obras e serviços), concomitantemente com uma regularização jurídica (lotes, casas e legalização das áreas). José Chacon Assis, entende que:
"É preciso, pois, repensar o modelo para um desenvolvimento a baixo perfil de energia e recursos naturais, que satisfaça, simultaneamente, os critérios de viabilidade econômica, utilidade social e harmonia com o meio ambiente".
Os principais promotores da organização social e dos programas de regularização são: a Administração Pública, a iniciativa privada e a comunidade legalmente organizada através de seus cidadãos.
Em vários países do mundo, inclusive no Brasil, adotou-se o sistema da divisão urbana em zonas: escritórios na área central, indústrias e centros de entretenimento nas saídas estratégicas e bairros residenciais em áreas mais distantes. Ocorre que, essa progressiva urbanização em questão, agrava o problema de um modo geral.
Contra a visão das cidades divididas em zonas, aparece a idéia da cidade compacta e auto-sustentável. Uma estrutura urbana com prédios mistos, aproximando a população da área comercial da cidade e desestimulando grandes projetos como, por exemplo, os grandes complexos de entretenimento em áreas periféricas, incentivando, a implantação de conjuntos comerciais menores em áreas já urbanizadas recicláveis.
As posturas municipais que tratam das edificações, planejamento e zoneamento urbano deverão sofrer severos impactos. A atual separação entre local de trabalho e de moradia necessitará de uma revisão, encorajado assim, a mistura das atividades.
Os chamados bairros dormitórios, que ficam vazios durante o dia, tornar-se-iam mistos com a introdução de prédios de escritórios e um melhor aproveitamento das zonas centrais dessas regiões.
A instituição de praças ou pontos de encontro seria importante instrumento de integração e organização social, onde as liberdades de acesso e expressão se encontrariam.
O Estatuto da Cidade assegura o direito a uma cidade equilibrada, com proteção da moradia, infra-estrutura, saneamento dos recursos ambientais e do trabalho, para a presente e futuras gerações.
Uma alternativa que esta em fase de estudo é a aplicação dos chamados "quarteirões inteligentes". Essa opção, permite que:
"Pessoas e organizações atuem em lugares dispersos, mas, ao mesmo tempo, estejam conectadas, em permanente interatividade, com novos, flexíveis e eficientes sistemas de produção, armazenagem e distribuição".
Com isso, a vida urbana seria mais organizada e acelerada, superando certas restrições de espaço com a integração virtual dos pontos distantes.
Por fim, o Poder Público deve aplicar as seguintes medidas: desenvolver economicamente a viabilidade de uma sustentabilidade urbana, regular o consumo e produção das cidades, instituir políticas de planejamento e gestão com auxilio popular e regular o uso do solo, sua ocupação e o ordenamento do território.
5. INSTRUMENTOS DE REGULARIZAÇÃO URBANA
Existem dois tipos principais de regularização urbana atualmente:
a) Regularização de Interesse Social, que é a ação de reconhecimento de moradia pelo Poder Público ou quando há direito adquirido (Estatuto da Cidade, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e MP 2.220/2001 ? Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, o CNDU).
b) Regularização de Situações Específicas, que cuida de casos isolados a respeito de loteamentos irregulares e ocupações em áreas publicas ou privadas.
Como auxilio aos instrumentos citados anteriormente, as autonomias políticas, administrativas e tributárias dos Municípios, aparecem como suporte aos problemas específicos em cada região.
O Estatuto da Cidade tem como objetivos gerais, diretrizes definidas no primeiro capítulo em seu artigo 2º, onde em seu inciso XIV define a busca por uma regularização fundiária geral e urbanização das áreas ocupadas pela população de baixa renda, considerando as situações especificas de cada caso.
Os instrumentos a serem utilizados para alcançar uma efetiva regularização fundiária serão estudados posteriormente.
5.1. Contidos no Estatuto da Cidade
5.1.1. Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS)
Uma parte ou certa área de uma cidade é considerada como Zona Especial de Interesse Social quando fica reservada para ser utilizada como moradia de interesse social para a população.
Duas são as orientações para a aplicação das ZEIS: as áreas urbanas têm que ser bem delimitadas pelo Plano Diretor ou por Lei Municipal Especifica e devem estar contidas na lei, regras para a regularização, urbanização e gestão dos assentamentos informais ocupados pela população menos privilegiada.
As Zonas Especiais de Interesse Social tem alguns objetivos bem determinados, são eles:
a) Destinar terrenos e prédios, vazios ou subutilizados, utilizando em programas de moradia popular;
b) Garantir as condições necessárias e legais para a urbanização planejada da área;
c) Utilizar os instrumentos à disposição para a regularização dos assentamentos e habitações informais;
d) Assegurar os integrantes das famílias de baixa renda no local de origem;
e) Facilitar e viabilizar a legalização de áreas de vilas, favelas, de cortiços e onde estiverem loteamentos clandestinos, desde que esses lugares estejam situados em localização de interesse público.
5.1.2. Usucapião Especial de Imóvel Urbano
O Estatuto estabelece, em seus artigos 9º a 14, que, se forem cumpridos certos requisitos, ocorrerá à regularização em imóveis particulares, ou seja, o usucapião especial de imóvel urbano. Os seguintes requisitos são exigidos: viver em área de até 250 metros quadrados, estar neste local há mais de 5 anos sem contestação do proprietário, utilizar o respectivo imóvel para fins de moradia e o ocupante não ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
O usucapião especial urbano pode ser individual ou coletivo, onde a sentença do juiz é o documento que permite o registro do mesmo.
Inicialmente, deve ser elaborada uma pesquisa a respeito da titularidade para, posteriormente ser elaborada a planta do imóvel. Após serem cumpridas as etapas anteriores, devem ser recolhidas provas da posse do ocupante para serem remetidas todas essas informações a assistência jurídica que for orientar os moradores. Com essas informações em mãos, a ação judicial será iniciada, onde, após a publicação da sentença, a mesma será averbada.
5.1.3. Direito de Superfície
O direito de superfície é o instrumento jurídico que permite que alguém faça ou mantenha uma determinada construção no solo de outrem. É um direito real autônomo que separa a propriedade do solo e da construção.
É valido ter conhecimento que o direito de superfície é alvo de discussões a respeito de sua possível revogação. Alguns entendem que tal instituto foi revogado pelo Código Civil de 1967, já outros entendem que a Lei 2.030/48 sobreviveu à promulgação daquele.
5.2. Contidos na Medida Provisória 2.220/01
5.2.1. Concessão de Uso Especial Para Fins de Moradia
Ao contrário do que foi estudado na parte de usucapião especial de imóvel urbano, o instrumento da concessão de uso especial para fins de moradia permite a regularização em imóveis públicos.
Alguns requisitos exigidos para isso são: utilizar o imóvel para fins de moradia, a área em questão ter no máximo 250 metros quadrados, o ocupante não ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural e viver há mais de 5 anos sem quaisquer oposição (até Setembro de 2001).
A concessão de uso especial para fins de moradia deve ser requerida administrativamente ao Poder Público e, ocorrendo quaisquer negativa, deve ser solicitado por via judiciária.
5.2.2. Autorização de Uso
É a autorização que parte da Administração Pública ao particular para que este utilize determinado imóvel para fins de moradia com o objetivo da inclusão social e desenvolver de forma sustentável certa região. O referido instituto também encontra base legal na Constituição da Republica Federativa do Brasil em seus artigos 182 e 183.
O uso de bens públicos pode ser gratuito ou oneroso. O ocupante do imóvel (com no máximo 250 metros quadrados) em questão, deve ter sua posse sem oposição durante 5 anos.
Esse instituto só contempla aqueles que a requereram até o dia 30 de junho de 2001.
5.3 Contidos em Outros Diplomas Legais
5.3.1 Concessão de Direito Real de Uso (Decreto-Lei 271/1967)
A concessão de direito real de uso pode ser utilizado nas questões envolvendo bens imóveis privados ou públicos, de forma gratuita ou onerosa, com o objetivo de cumprir a função social da propriedade onde o imóvel esta localizado. Tal instituto possui 3 características: é imprescritível, impenhorável e inalienável.
A Administração Pública aqui tem seus interesses resguardados, já que o domínio do bem não sofre alteração e, acima de tudo, existe a faculdade de revogá-la a qualquer momento se houver interesse social.
5.3.2 Auto de Imissão da Posse e Cessão da Posse (Lei Federal 6766/79)
A cessão da posse, é o instrumento particular que deve ser acordado entre o Poder Público e a população a ser beneficiada para fins de moradia, podendo ser convertido, se houver interesse público, em um compromisso de compra e venda.
A imissão na posse de imóveis desapropriados é o instituto pelo qual se realizará a execução de parcelamento popular, com fins habitacionais, para a população menos favorecida.
6. O PLANO DIRETOR
O Plano Diretor tem importância fundamental na prevenção da informalidade urbana. Com a sua implantação, uma direção é traçada e benefícios aparecem de imediato.
O Estatuto da Cidade, no seu artigo 40, determinou que o plano diretor é obrigatório para todas as cidades que tenham mais de 20 mil habitantes ou façam parte de região metropolitana. Para José Roberto Bassul: "O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana".
A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista a cada 10 anos e deve, no caso das cidades com mais de 500 mil habitantes, elaborar um plano de transporte urbano integrado.
A demarcação e implantação das ZEIS em assentamentos informais, a definição de regras e instrumentos para a aplicação do Plano Diretor e a definição de regras para a urbanização e gestão, são algumas bases que devem ser definidas para a aplicação efetiva do Plano Diretor.
A fiscalização dos Municípios a respeito da elaboração do Plano Diretor por estes, ficará a cargo do Ministério Público. Os gestores que não cumprirem o prazo para a elaboração, poderão sofrer várias sanções, entre elas: a suspensão dos diretos políticos por até cinco anos, multa civil, proibição de contratar com o Poder Público e as demais estabelecidas na Lei da improbidade administrativa (Lei 8429/92).
Alguns fatores positivos que são conseqüências do Plano Diretor: maior oferta de crédito e financiamento, ocupação dos espaços urbanos vazios e uma maior oferta de lotes com serviços nas áreas centrais com preços acessíveis e em grande quantidade.
7. A SUBUTILIZAÇÃO E A NÃO-UTILIZAÇÃO URBANA
A Administração Pública, nas áreas definidas pelo plano diretor como de interesse público ou social, poderá notificar o proprietário do imóvel não-edificado, subutilizado ou não-utilizado para que, no prazo de um ano, protocole no órgão municipal competente a obra que pretende empreender. Passados dois anos, sem cumprir o que foi estabelecido no protocolo, a progressividade passará a ser taxada, durante cinco anos, por uma alíquota progressiva que poderá representar o dobro do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) pago no ano anterior e até 15% do valor do terreno. Ao término desse período, a administração pública municipal ainda poderá desapropriar o imóvel, pagando o seu valor com títulos da dívida pública.
Os artigos 5º e 8º da Constituição da República Federativa do Brasil, mais o artigo 46 do Estatuto da Cidade, disponibilizam uma medida classificada pelo editorial do jornal, O Estado de São Paulo, como: "Um antídoto vigoroso contra a retenção especulativa de imóveis urbanos, que tem sido uma das causas da expansão das periferias e do aumento do custo publico da infra-estrutura para atendê-las".
8. IMPACTOS GERAIS
Com a utilização dos instrumentos estudados e a aplicação das diretrizes formuladas nos diplomas legais, algumas respostas aparecem de forma natural ao longo do tempo, são elas:
a) Maior segurança dos moradores na posse da moradia;
b) Sentimento de cidadania, diminuindo assim os fatores negativos impostos pela sociedade;
c) Maior organização no plano urbano-social e aumento nos indicadores do índice de desenvolvimento humano (IDH);
d) Valorização dos imóveis e da área em questão, ocorrendo, ao longo dos anos, a alteração parcial da população.
9. CONCLUSÃO
Não é de difícil percepção que, as grandes cidades enfrentam uma crise de desordenada expansão populacional.
O esvaziamento das áreas rurais e o grande acréscimo populacional nas metrópoles são uma realidade, ocorre que, o Poder Público não fez investimentos o suficiente para a criação de uma infra-estrutura capaz de organizar os grandes centros e manter assim uma mínima divisão das cidades.
Com o aparecimento de instrumentos legais, estudos de grupos compostos por especialistas de diversas áreas, surgem alguns caminhos de recuperação dos grandes problemas enfrentados pelos governantes, principalmente no que concerne à habitação.
Por fim, as conseqüências do futuro serão reflexo do caminho escolhido pelas administrações públicas municipais, estaduais e federal. Havendo a aplicação efetiva dos instrumentos colocados a disposição, haverá uma possibilidade de melhor distribuição populacional e assim menos problemas. Porém, se nada for feito, os problemas que já estão prejudicando o desenvolvimento das cidades atualmente, acompanharão por décadas os moradores das grandes cidades.
10. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:
ASSIS, José Chacon. A cidade auto-sustentável. Rio de Janeiro: Revista do Crea-RJ, nº31, agosto-setembro de 2000.
BONDUKI, Nabil. Habitar São Paulo: reflexões sobre a gestão urbana. São Paulo: Estação Liberdade, 2000.
BRASIL, Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988. São Paulo: RT, 2007
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutações do Direito Público. 3ºed. Rio de Janeiro: Renovar, 2007.
MORENO, Julio. O Futuro das Cidades. São Paulo: Editora SENAC, 2002.
WILHEIN, Jorge. Tênue esperança no vasto caos. São Paulo: Paz e Terra, 2001.
THE PUBLIC ADMINISTRATION AND THE URBAN DEVELOMENT.
Diogo Oliveira Muniz Caldas
RESUMO: O presente estudo vem fazer uma breve análise evolutiva nas relações envolvendo a Administração Pública e o dilema da urbanização. Com base nas pesquisas realizadas, serão estudados os problemas efetivos que o poder público enfrenta com o aumento populacional nos grandes centros. Após passar por diversos instrumentos que podem auxiliar na busca pela solução do atual problema, serão verificados os impactos gerais com uma breve perspectiva dos caminhos que o poder público poderá trilhar.
PALAVRAS-CHAVE: Administração Pública ? Urbanização ? Regularização.
ABSTRACT: The present study brings a brief evolutionary analysis within the relations involving the Public Administration and the Urbanization dilemma. Effective issues faced by public authority with the increasing number in the population in the large centers, based on research made, will be studied. After going through several instruments that can help in the search for a solution for the present problem, the general impacts will be verified considering a brief perspective of paths that public authorities may take.
KEY-WORDS: Public Administration ? Urbanization ? Regularization
1. INTRODUÇÃO
A Administração Pública, com o decorrer do tempo, atravessa por constantes transformações no que tange as suas ações e os problemas enfrentados no dia a dia.
No presente estudo, serão observadas as questões relacionadas ao crescimento populacional desordenado das grandes cidades, fato esse de grande alcance na atualidade.
É de fácil verificação que a população mundial cresce em ritmo acelerado, enquanto a infra-estrutura da maioria dos países peca pela omissão de seus governantes. Problemas como: violência, moradias precárias, educação de baixa qualidade e condições mínimas de saúde, são cada vez mais comuns nos mais diversos lugares do mundo.
A migração da população rural para os grandes centros urbanos, também acarreta problemas cada vez mais graves, como: o esvaziamento dos pólos rurais, a superlotação das cidades e a expansão das moradias informais nas cidades.
No presente estudo, serão abordados os principais aspectos históricos da crise populacional, os pontos críticos do problema e as soluções e diplomas legais apontados pela Administração Pública e diversos especialistas, para que tal problema seja sanado ou ao menos minimizado.
2. ASPECTOS HISTÓRICOS E GERAIS
A questão populacional é um assunto de importância mundial. Um dado que torna simples a visualização do crescimento e migração populacional é o número de cidades que possuem mais de 10 milhões de habitantes atualmente. Até 1950, apenas Nova York tinha mais de 10 milhões de habitantes, hoje em dia, 24 metrópoles já passaram dessa faixa populacional.
Em relação ao Brasil os dados são ainda mais alarmantes, na década de 50, apenas 30% da população total do país resida em cidades, atualmente, dos 180 milhões de pessoas, 80% vivem nos grandes centros.
Um fato de importante relevância, que contribuiu no crescimento desordenado das cidades, ocorreu em 1970, quando foi adotado um novo conceito de planejamento urbano estratégico com o objetivo de encorajar o crescimento urbano já que as cidades maiores seriam "industrias produtoras de riquezas".
O aumento da população trouxe duas características bem distintas para os grandes centros: maior desenvolvimento econômico, aumento no número de edifícios e casas, mais opções de comercio e lazer. Por outro lado, trouxe também: a precariedade dos serviços públicos essenciais, péssimas condições de habitação, poluição do ar, violência e um crescimento desordenado das cidades.
Uma opinião muito interessante e que descreve bem a situação vivida é a do arquiteto francês Jean Nouvel, que em sua conferencia de abertura da "Mutations", ao tentar explicar a situação dos arquitetos e urbanistas após essa mudança radical da população, citou:
"[...] os profissionais do desenho começaram a admitir que não sabem o que fazer e que, antes de propor, é compreender onde estamos, sair da alucinação provocada pela extraordinária velocidade das mudanças em que vivemos. O que ficará do século XX é sua terrível aceleração".
A historia da urbanização brasileira ganhou grande impulso com o êxodo rural e com um modelo econômico que valorizava a vida nas cidades. Uma maior disponibilidade de empregos, uma melhor infra-estrutura e a perspectiva de um melhor futuro para os membros de suas famílias, foram importantes fatores na busca de uma melhor chance nas grandes cidades.
Alguns instrumentos foram instituídos para buscar e desenvolver uma melhor proteção organizacional urbana e, em especial, das propriedades.
Em 1988, com a promulgação da Constituição Federal da Republica Federativa do Brasil, o caput do seu artigo 5º protege expressamente o direito a propriedade dos brasileiros e estrangeiros residentes no país.
A lei 6766/79, que regulou novas alterações referentes ao parcelamento do solo urbano, infelizmente não conseguiu evitar a proliferação das moradias informais nos centros urbanos.
A formação de favelas, conjuntos habitacionais sem licenciamento e palafitas são exemplos cada vez mais constantes da busca das populações de baixa renda por habitações e conseqüentemente do caos urbano que vinculam as ações do Estado diariamente.
Atualmente, 40% da população brasileira vive em condições irregulares nas grandes cidades, isso mostra um aumento significativo ao decorrer das últimas décadas.
A Administração Pública, em seus estudos, classifica as irregularidades em 2 tipos: a jurídica, que é aquela que um imóvel, a sua propriedade ou o seu parcelamento é irregular, e a urbanística, que ocorre quando as edificações ou o parcelamento não estão de acordo com as normas da legislação urbanística.
3. O PROBLEMA EFETIVO
É de fácil verificação, que o Brasil tem perfil urbano semelhante ao das regiões mais desenvolvidas do mundo, entretanto, não possui infra-estrutura e organização adequada para obter resultados equilibrados de desenvolvimento e distribuição dos resultados gerados pelo crescimento urbano.
As ultimas cinco décadas demonstraram o forte crescimento populacional nas cidades e a redução do homem no campo. Em 1950, apenas 30% dos brasileiros viviam efetivamente nos centros urbanos; em 1990, a parcela populacional urbana já beirava os 75%, e nos dias atuais, essa taxa já é de pouco mais de 81% segundo o IBGE. Realizando uma simples análise, o Brasil tem hoje uma população urbana com mais de 138 milhões de pessoas.
Como já foram citados anteriormente, vários benefícios aparecem com o aumento da população nos grandes centros, mas também grandes problemas surgem por não conseguir aplicar uma política urbana de qualidade e com certo efeito.
A problemática populacional é tão grave que, nos dias de hoje, 51% da população nacional esta concentrada em apenas 224 municípios num total de 5.507. É de razoável verificação que a cidade necessita de um suporte e certa organização para receber a, cada vez mais crescente, massa populacional.
O arquiteto Nabil Bonduki, do Departamento de Arquitetura e Urbanismo da USP, verifica a questão em sua obra:
"[...] na crença de que o desenvolvimento e o crescimento a qualquer custo seriam sempre positivos e que a centralização de poderes no Estado para intervir sobre a cidade traria as soluções adequadas para resolver seus problemas".
Um estudo realizado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), avaliou onze capitais brasileiras com mais de 1 milhão de habitantes, revelou os seguintes dados:
a) Quase todas as capitais assistiram ao crescimento da miséria, com exceção de Salvador e Porto Alegre;
b) O Rio de Janeiro, por ter um índice muito alto de violência, tem uma expectativa de vida dos seus habitantes em 64 anos, a nona colocada na pesquisa;
c) São Paulo, por receber grande parte das populações dos estados mais pobres, tem o seu pior índice em habitação, já que não tem como suportar uma carga populacional tão grande para seu espaço físico em tão pouco tempo.
Verificando a parte habitacional, aspecto importante do presente estudo, o arquiteto Jorge Wilhein revela que: "[...] nas grandes cidades brasileiras, chega a dois terços a quantidade de domicílios implantados ilegalmente em áreas geralmente impróprias".
Uma causa importante causa da desorganização urbana nos dias atuais é a tentativa, por parte da Administração Pública, de adivinhar os caminhos do desenvolvimento das cidades e, simplesmente, o não estabelecimento de metas para um futuro equilibrado.
A cidade, como base das complexas atividades humanas e efeitos ambientais, também é parte do problema. Hoje, os centros urbanos mundiais consomem cerca de 80% da energia de todo o globo, causando 75% da poluição mundial.
4. ALTERNATIVAS SUSTENTÁVEIS PARA O DESENVOLVIMENTO HARMÔNICO
Algumas propostas foram apresentadas para mudar esse quadro. Na questão particular do Brasil, surgiu como principal instrumento o Estatuto da Cidade, que, em 2001 foi aprovado e transformado na Lei nº 10.257. Ele não apenas fixa instrumentos para uma reforma urbana, mas também incentiva a participação popular para auxiliar a Administração Publica no desenvolvimento urbano das cidades.
Muitos especialistas propõem, entre várias alternativas, que a rede urbana nacional e das cidades devem ser diferenciadas, pois, esses problemas específicos das cidades deveriam ser utilizados como base para a efetivação de um processo nacional de desenvolvimento urbano sustentável. Aliado a isso é quase unânime que, é necessária uma política nacional de desenvolvimento urbano, o que não existe efetivamente no Brasil.
A busca por uma regularização sustentável é a principal problemática enfrentada pelas cidades atualmente.
Para uma melhor integração e aproveitamento no desenvolvimento das cidades, a Administração Pública busca aplicar algumas estratégias vencedoras, são elas: revitalizar bairros tradicionais e conjuntos habitacionais, criar centros de entretenimento, promover a atualização tecnológica das empresas, promover o crescimento das áreas centrais, atrair novas empresas, estabelecer parcerias com o setor privado e desenvolver a mão-de-obra da população de determinadas regiões.
A regularização sustentável pode ser entendida como a regularização urbanística e ambiental (obras e serviços), concomitantemente com uma regularização jurídica (lotes, casas e legalização das áreas). José Chacon Assis, entende que:
"É preciso, pois, repensar o modelo para um desenvolvimento a baixo perfil de energia e recursos naturais, que satisfaça, simultaneamente, os critérios de viabilidade econômica, utilidade social e harmonia com o meio ambiente".
Os principais promotores da organização social e dos programas de regularização são: a Administração Pública, a iniciativa privada e a comunidade legalmente organizada através de seus cidadãos.
Em vários países do mundo, inclusive no Brasil, adotou-se o sistema da divisão urbana em zonas: escritórios na área central, indústrias e centros de entretenimento nas saídas estratégicas e bairros residenciais em áreas mais distantes. Ocorre que, essa progressiva urbanização em questão, agrava o problema de um modo geral.
Contra a visão das cidades divididas em zonas, aparece a idéia da cidade compacta e auto-sustentável. Uma estrutura urbana com prédios mistos, aproximando a população da área comercial da cidade e desestimulando grandes projetos como, por exemplo, os grandes complexos de entretenimento em áreas periféricas, incentivando, a implantação de conjuntos comerciais menores em áreas já urbanizadas recicláveis.
As posturas municipais que tratam das edificações, planejamento e zoneamento urbano deverão sofrer severos impactos. A atual separação entre local de trabalho e de moradia necessitará de uma revisão, encorajado assim, a mistura das atividades.
Os chamados bairros dormitórios, que ficam vazios durante o dia, tornar-se-iam mistos com a introdução de prédios de escritórios e um melhor aproveitamento das zonas centrais dessas regiões.
A instituição de praças ou pontos de encontro seria importante instrumento de integração e organização social, onde as liberdades de acesso e expressão se encontrariam.
O Estatuto da Cidade assegura o direito a uma cidade equilibrada, com proteção da moradia, infra-estrutura, saneamento dos recursos ambientais e do trabalho, para a presente e futuras gerações.
Uma alternativa que esta em fase de estudo é a aplicação dos chamados "quarteirões inteligentes". Essa opção, permite que:
"Pessoas e organizações atuem em lugares dispersos, mas, ao mesmo tempo, estejam conectadas, em permanente interatividade, com novos, flexíveis e eficientes sistemas de produção, armazenagem e distribuição".
Com isso, a vida urbana seria mais organizada e acelerada, superando certas restrições de espaço com a integração virtual dos pontos distantes.
Por fim, o Poder Público deve aplicar as seguintes medidas: desenvolver economicamente a viabilidade de uma sustentabilidade urbana, regular o consumo e produção das cidades, instituir políticas de planejamento e gestão com auxilio popular e regular o uso do solo, sua ocupação e o ordenamento do território.
5. INSTRUMENTOS DE REGULARIZAÇÃO URBANA
Existem dois tipos principais de regularização urbana atualmente:
a) Regularização de Interesse Social, que é a ação de reconhecimento de moradia pelo Poder Público ou quando há direito adquirido (Estatuto da Cidade, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e MP 2.220/2001 ? Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, o CNDU).
b) Regularização de Situações Específicas, que cuida de casos isolados a respeito de loteamentos irregulares e ocupações em áreas publicas ou privadas.
Como auxilio aos instrumentos citados anteriormente, as autonomias políticas, administrativas e tributárias dos Municípios, aparecem como suporte aos problemas específicos em cada região.
O Estatuto da Cidade tem como objetivos gerais, diretrizes definidas no primeiro capítulo em seu artigo 2º, onde em seu inciso XIV define a busca por uma regularização fundiária geral e urbanização das áreas ocupadas pela população de baixa renda, considerando as situações especificas de cada caso.
Os instrumentos a serem utilizados para alcançar uma efetiva regularização fundiária serão estudados posteriormente.
5.1. Contidos no Estatuto da Cidade
5.1.1. Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS)
Uma parte ou certa área de uma cidade é considerada como Zona Especial de Interesse Social quando fica reservada para ser utilizada como moradia de interesse social para a população.
Duas são as orientações para a aplicação das ZEIS: as áreas urbanas têm que ser bem delimitadas pelo Plano Diretor ou por Lei Municipal Especifica e devem estar contidas na lei, regras para a regularização, urbanização e gestão dos assentamentos informais ocupados pela população menos privilegiada.
As Zonas Especiais de Interesse Social tem alguns objetivos bem determinados, são eles:
a) Destinar terrenos e prédios, vazios ou subutilizados, utilizando em programas de moradia popular;
b) Garantir as condições necessárias e legais para a urbanização planejada da área;
c) Utilizar os instrumentos à disposição para a regularização dos assentamentos e habitações informais;
d) Assegurar os integrantes das famílias de baixa renda no local de origem;
e) Facilitar e viabilizar a legalização de áreas de vilas, favelas, de cortiços e onde estiverem loteamentos clandestinos, desde que esses lugares estejam situados em localização de interesse público.
5.1.2. Usucapião Especial de Imóvel Urbano
O Estatuto estabelece, em seus artigos 9º a 14, que, se forem cumpridos certos requisitos, ocorrerá à regularização em imóveis particulares, ou seja, o usucapião especial de imóvel urbano. Os seguintes requisitos são exigidos: viver em área de até 250 metros quadrados, estar neste local há mais de 5 anos sem contestação do proprietário, utilizar o respectivo imóvel para fins de moradia e o ocupante não ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
O usucapião especial urbano pode ser individual ou coletivo, onde a sentença do juiz é o documento que permite o registro do mesmo.
Inicialmente, deve ser elaborada uma pesquisa a respeito da titularidade para, posteriormente ser elaborada a planta do imóvel. Após serem cumpridas as etapas anteriores, devem ser recolhidas provas da posse do ocupante para serem remetidas todas essas informações a assistência jurídica que for orientar os moradores. Com essas informações em mãos, a ação judicial será iniciada, onde, após a publicação da sentença, a mesma será averbada.
5.1.3. Direito de Superfície
O direito de superfície é o instrumento jurídico que permite que alguém faça ou mantenha uma determinada construção no solo de outrem. É um direito real autônomo que separa a propriedade do solo e da construção.
É valido ter conhecimento que o direito de superfície é alvo de discussões a respeito de sua possível revogação. Alguns entendem que tal instituto foi revogado pelo Código Civil de 1967, já outros entendem que a Lei 2.030/48 sobreviveu à promulgação daquele.
5.2. Contidos na Medida Provisória 2.220/01
5.2.1. Concessão de Uso Especial Para Fins de Moradia
Ao contrário do que foi estudado na parte de usucapião especial de imóvel urbano, o instrumento da concessão de uso especial para fins de moradia permite a regularização em imóveis públicos.
Alguns requisitos exigidos para isso são: utilizar o imóvel para fins de moradia, a área em questão ter no máximo 250 metros quadrados, o ocupante não ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural e viver há mais de 5 anos sem quaisquer oposição (até Setembro de 2001).
A concessão de uso especial para fins de moradia deve ser requerida administrativamente ao Poder Público e, ocorrendo quaisquer negativa, deve ser solicitado por via judiciária.
5.2.2. Autorização de Uso
É a autorização que parte da Administração Pública ao particular para que este utilize determinado imóvel para fins de moradia com o objetivo da inclusão social e desenvolver de forma sustentável certa região. O referido instituto também encontra base legal na Constituição da Republica Federativa do Brasil em seus artigos 182 e 183.
O uso de bens públicos pode ser gratuito ou oneroso. O ocupante do imóvel (com no máximo 250 metros quadrados) em questão, deve ter sua posse sem oposição durante 5 anos.
Esse instituto só contempla aqueles que a requereram até o dia 30 de junho de 2001.
5.3 Contidos em Outros Diplomas Legais
5.3.1 Concessão de Direito Real de Uso (Decreto-Lei 271/1967)
A concessão de direito real de uso pode ser utilizado nas questões envolvendo bens imóveis privados ou públicos, de forma gratuita ou onerosa, com o objetivo de cumprir a função social da propriedade onde o imóvel esta localizado. Tal instituto possui 3 características: é imprescritível, impenhorável e inalienável.
A Administração Pública aqui tem seus interesses resguardados, já que o domínio do bem não sofre alteração e, acima de tudo, existe a faculdade de revogá-la a qualquer momento se houver interesse social.
5.3.2 Auto de Imissão da Posse e Cessão da Posse (Lei Federal 6766/79)
A cessão da posse, é o instrumento particular que deve ser acordado entre o Poder Público e a população a ser beneficiada para fins de moradia, podendo ser convertido, se houver interesse público, em um compromisso de compra e venda.
A imissão na posse de imóveis desapropriados é o instituto pelo qual se realizará a execução de parcelamento popular, com fins habitacionais, para a população menos favorecida.
6. O PLANO DIRETOR
O Plano Diretor tem importância fundamental na prevenção da informalidade urbana. Com a sua implantação, uma direção é traçada e benefícios aparecem de imediato.
O Estatuto da Cidade, no seu artigo 40, determinou que o plano diretor é obrigatório para todas as cidades que tenham mais de 20 mil habitantes ou façam parte de região metropolitana. Para José Roberto Bassul: "O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana".
A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista a cada 10 anos e deve, no caso das cidades com mais de 500 mil habitantes, elaborar um plano de transporte urbano integrado.
A demarcação e implantação das ZEIS em assentamentos informais, a definição de regras e instrumentos para a aplicação do Plano Diretor e a definição de regras para a urbanização e gestão, são algumas bases que devem ser definidas para a aplicação efetiva do Plano Diretor.
A fiscalização dos Municípios a respeito da elaboração do Plano Diretor por estes, ficará a cargo do Ministério Público. Os gestores que não cumprirem o prazo para a elaboração, poderão sofrer várias sanções, entre elas: a suspensão dos diretos políticos por até cinco anos, multa civil, proibição de contratar com o Poder Público e as demais estabelecidas na Lei da improbidade administrativa (Lei 8429/92).
Alguns fatores positivos que são conseqüências do Plano Diretor: maior oferta de crédito e financiamento, ocupação dos espaços urbanos vazios e uma maior oferta de lotes com serviços nas áreas centrais com preços acessíveis e em grande quantidade.
7. A SUBUTILIZAÇÃO E A NÃO-UTILIZAÇÃO URBANA
A Administração Pública, nas áreas definidas pelo plano diretor como de interesse público ou social, poderá notificar o proprietário do imóvel não-edificado, subutilizado ou não-utilizado para que, no prazo de um ano, protocole no órgão municipal competente a obra que pretende empreender. Passados dois anos, sem cumprir o que foi estabelecido no protocolo, a progressividade passará a ser taxada, durante cinco anos, por uma alíquota progressiva que poderá representar o dobro do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) pago no ano anterior e até 15% do valor do terreno. Ao término desse período, a administração pública municipal ainda poderá desapropriar o imóvel, pagando o seu valor com títulos da dívida pública.
Os artigos 5º e 8º da Constituição da República Federativa do Brasil, mais o artigo 46 do Estatuto da Cidade, disponibilizam uma medida classificada pelo editorial do jornal, O Estado de São Paulo, como: "Um antídoto vigoroso contra a retenção especulativa de imóveis urbanos, que tem sido uma das causas da expansão das periferias e do aumento do custo publico da infra-estrutura para atendê-las".
8. IMPACTOS GERAIS
Com a utilização dos instrumentos estudados e a aplicação das diretrizes formuladas nos diplomas legais, algumas respostas aparecem de forma natural ao longo do tempo, são elas:
a) Maior segurança dos moradores na posse da moradia;
b) Sentimento de cidadania, diminuindo assim os fatores negativos impostos pela sociedade;
c) Maior organização no plano urbano-social e aumento nos indicadores do índice de desenvolvimento humano (IDH);
d) Valorização dos imóveis e da área em questão, ocorrendo, ao longo dos anos, a alteração parcial da população.
9. CONCLUSÃO
Não é de difícil percepção que, as grandes cidades enfrentam uma crise de desordenada expansão populacional.
O esvaziamento das áreas rurais e o grande acréscimo populacional nas metrópoles são uma realidade, ocorre que, o Poder Público não fez investimentos o suficiente para a criação de uma infra-estrutura capaz de organizar os grandes centros e manter assim uma mínima divisão das cidades.
Com o aparecimento de instrumentos legais, estudos de grupos compostos por especialistas de diversas áreas, surgem alguns caminhos de recuperação dos grandes problemas enfrentados pelos governantes, principalmente no que concerne à habitação.
Por fim, as conseqüências do futuro serão reflexo do caminho escolhido pelas administrações públicas municipais, estaduais e federal. Havendo a aplicação efetiva dos instrumentos colocados a disposição, haverá uma possibilidade de melhor distribuição populacional e assim menos problemas. Porém, se nada for feito, os problemas que já estão prejudicando o desenvolvimento das cidades atualmente, acompanharão por décadas os moradores das grandes cidades.
10. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:
ASSIS, José Chacon. A cidade auto-sustentável. Rio de Janeiro: Revista do Crea-RJ, nº31, agosto-setembro de 2000.
BONDUKI, Nabil. Habitar São Paulo: reflexões sobre a gestão urbana. São Paulo: Estação Liberdade, 2000.
BRASIL, Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988. São Paulo: RT, 2007
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutações do Direito Público. 3ºed. Rio de Janeiro: Renovar, 2007.
MORENO, Julio. O Futuro das Cidades. São Paulo: Editora SENAC, 2002.
WILHEIN, Jorge. Tênue esperança no vasto caos. São Paulo: Paz e Terra, 2001.